Economie van publiek private samenwerking

Economie van publiek private samenwerking
Aute ur(s ):
Bartelsman, E.J. (auteur)
Canoy, M. (auteur)
Ew ijk, C. van (auteur)
Vollaard, B.A. (auteur)
Bartelsman en Vollaard zijn werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken, Canoy en Van Ewijk b ij het Centraal Planb ureau.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4170, pagina D5, 8 oktober 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
publiek, private, samenw erking

Publiek private samenwerking (pps) wordt regelmatig gezien als oplossing van alle grote investeringsproblemen. Pps is echter pas
een geëigend middel in complexe situaties, waar overheid en private partijen een gelijkwaardig wederzijds belang hebben. Maar zelfs
dan liggen er voortdurend problemen op de loer: houden de partners zich aan de afspraken die zij vooraf hebben gemaakt?
De term publiek private samenwerking (pps) begint in Nederland langzamerhand tot het polderjargon te behoren. De belangstelling
voor pps heeft zich inmiddels vertaald in een reeks van conferenties, workshops, rapporten, krantenartikelen en zelfs kamervragen.
Vele investeringsaanvragen ter versterking van de economische structuur in Nederland worden getooid in een pps-jasje. Pps is ook
doorgedrongen in de regeringsverklaring, getuige de opmerking dat ‘gestreefd wordt naar een gecontroleerde verbreding van de ppspraktijk in Nederland’. Iedereen ziet mogelijkheden voor pps, maar waarom en wanneer moet het nu toegepast worden?
Tijdens discussies over pps blijkt dat vaak verschillende definities van het begrip worden gebruikt. Een analyse van het waarom van pps
kan de inhoud van het begrip verhelderen, waardoor de discussie zuiverder en zinvoller kan worden. Voorlopig hanteren wij de definitie:
pps is een samenwerkingsverband waarin overheid en bedrijfsleven gemeenschappelijke financiële belangen hebben in een project.
Weinig analyse
De Nederlandse discussie over pps richt zich met name op de concrete vormgeving. Hoe ziet het projectteam eruit, wat is de juridische
structuur? De waarom-vraag, die eraan vooraf behoort te gaan, krijgt minder aandacht. Zelfs als bestaande ervaringen met pps-projecten,
bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk, worden aangehaald, wordt er in de regel weinig aandacht geschonken aan de analyse, maar
alleen gesproken over de praktische invulling. Doel van dit artikel is een aanzet te geven tot een economische analyse van de redenen
voor publiek private samenwerking. Wij willen beleidsmakers hiermee aansporen zich af te vragen wanneer dit instrument voordelen kan
opleveren.
Mythen
Een aantal mythen, zowel voor als tegen pps, zijn door economische analyse te ontkrachten. Een veelgehoorde misvatting is dat het
gunstig is om de overheid projecten te laten financieren, omdat ze goedkoper zou kunnen lenen dan de private sector. Dit is echter
slechts schijn. In de kapitaalkosten van de private sector zijn namelijk de kosten van de projectrisico’s wel verrekend, terwijl dit niet het
geval is voor de overheid 1. Wat men vaak vergeet is dat de overheid de risico’s van een project afwentelt op de burger. De bevolking
wordt daardoor met een hogere onzekerheid omtrent zijn toekomstig inkomen geconfronteerd.
Een andere mythe is dat private mede-financiering te prefereren is boven publieke financiering, omdat het de verplichtingen op de
overheidsbegroting zou beperken 2. De methode van financiering verandert voor de overheid alleen het tijdspatroon van kosten en
baten. Bijvoorbeeld, de overheid kan zelf een project financieren, of zou de diensten van hetzelfde project kunnen ‘leasen’ bij een private
financier. De contant gemaakte kosten- en batenstromen zullen onder beide financieringsopties in beginsel gelijk zijn. De
financieringswijze op zich is van ondergeschikt belang. Het gaat om de kenmerken van het project, zoals de innovativiteit, de complexiteit
en de mogelijkheden tot efficiëntiewinsten. Deze moeten de doorslag geven voor de keuze voor samenwerking met een private partij.
Analyse: hoe dan?
Bij de analyse van de redenen voor pps staan drie vragen centraal. Allereerst waarom de markt niet of onvoldoende investeert.
Vervolgens waarom de overheid dit probleem niet zelf kan oplossen. En tenslotte, hoe met pps tussen problemen in de markt en bij de
overheid kan worden gelaveerd. De problemen rond markt- en overheidsfalen worden verhelderd aan de hand van een hypothetisch
voorbeeld: er moet een brug naar een eiland worden gebouwd, hoe pakken we dat aan?
Voorbeeld: de brug en het eiland

Om de recreatie op een voor de kust gelegen onbewoond eiland te bevorderen en de omgeving van het eiland aantrekkelijker te
maken, wil de overheid dat er een brug komt tussen de kust en het eiland. Er kunnen recreatieve activiteiten ontplooid worden op het
eiland, maar de natuur moet wel beschermd blijven. De overheid zorgt voor de toevoerwegen naar de brug. Hoe moet de brug
gefinancierd worden?
Marktfalen
Waarom bouwt de markt de brug niet zelf? Het eerste potentiële probleem is gebrek aan coördinatie tussen investeerders in de brug en
de ontwikkelaars van recreatieve activiteiten op het eiland. Een consortium van marktpartijen zou de gezamenlijke waarde van beide
projecten wel kunnen inschatten. De netto opbrengsten zijn te laag. De eerste reden is dat regelgeving de omvang van de recreatieve
activiteiten beperkt om het natuurschoon van het eiland te ontzien 3. Voorts veronderstellen we dat de mededingingsautoriteit op de
brug geen monopolistische tol toestaat. Bovendien vormen beleidsmatige risico’s een verslechtering van het risico-rendementprofiel,
bijvoorbeeld dat de overheid overweegt een recreatiegebied op het vasteland aan te leggen. Dit politieke risico kan private investeringen
in de brug definitief in de weg staan. Toch is het maatschappelijke rendement van het gehele project hoog, vanwege positieve externe
effecten van de ontsluiting van het gebied.
Overheidsfalen
Waarom kan de overheid dit probleem niet zelf oplossen? Bovenstaande lijkt overweldigende argumenten aan te dragen om de brug zelf
te financieren. We moeten echter ook rekening houden met overheidsfalen. De overheid is, vergeleken met private ondernemingen,
slecht ingericht op het efficiënt ondernemen van commerciële activiteiten en heeft hierin minder ervaring. Overheidsmanagers hebben
zwakke prikkels tot efficiëntie. Slecht presteren van een overheidsmanager leidt niet tot verlies van marktaandeel of faillissement.
Hierdoor kunnen vertragingen plaatsvinden, waardoor de totale kosten van de brug hoger liggen dan bij financiering door de private
sector. Verder heeft de overheid ook minder prikkels om in expertise te investeren. Het denken in termen van rendement dat behaald kan
worden door het uitbaten van een investering in expertise maakt in het door budgetten gedreven systeem van de overheid weinig
opgang4. Een solitair overheidsoptreden kan er, tot slot, toe leiden dat de baten van het hele project voor de private sector en de
consument lager komen liggen, wegens een slechte integratie van brug met de andere onderdelen van het project.
Pps: laveren tussen markt- en overheidsfalen
Door samenwerking met marktpartijen kan de overheid tussen haar eigen falen en dat van de markt laveren. In ons voorbeeld werken
overheid en marktpartijen samen in alle fasen van het project, zowel ontwikkeling als exploitatie. Er zijn drie eigenschappen van ons
voorbeeld waardoor pps een geschikt instrument is om de brug tot stand te laten komen.
Een belangrijke eigenschap is dat het gehele project zo complex is, dat het moeilijk is om alle onderdelen vooraf scherp te definiëren en
contractueel vast te leggen. De brug zou bijvoorbeeld een nog nader te ontwerpen tweede vervoerslaag kunnen krijgen, waar fietsers en
voetgangers van een mooi uitzicht genieten zonder last te hebben van uitlaatgassen. Er kunnen zich tijdens het project veel verrassingen
voordoen, en de eisen zijn niet scherp te definiëren.
Een tweede eigenschap die van belang is voor pps is dat beide partijen blijvend belang hebben bij het project. Omdat de private partij
deelt in de exploitatie van het project is een prikkel ingebouwd om de investering in de brug goed en op tijd uit te voeren. Zolang in ons
voorbeeld de brug nog niet af is, kunnen er ook geen commerciële activiteiten op het eiland plaatsvinden. Omgekeerd staat of valt de
waarde van het recreatiegebied voor de overheid met de aanleg van de brug. Beide partijen zijn in zekere zin tot elkaar veroordeeld. Ieder
hebben zij de macht om het project te laten mislukken en de investering voor de ander waardeloos te maken. Een recreatiegebied zonder
brug heeft net zo min waarde als een brug zonder toevoerwegen.
Een derde eigenschap is dat er belang is bij vroegtijdige kennisuitwisseling, waardoor de onderlinge plannen beter op elkaar afgestemd
kunnen worden. De commerciële belangen, de capaciteit en vormgeving van de brug en de bescherming van maatschappelijke waarden
(de natuur) hangen nauw met elkaar samen. Tegelijkertijd kunnen beide partijen kennis opbouwen waar ze later profijt van hebben bij
soortgelijke projecten. Door pps kunnen de totale baten van alle onderdelen van het project hoger zijn dan als de onderdelen
onafhankelijk worden uitgevoerd.
Op basis van de analyse in dit voorbeeld wordt duidelijker hoe de definitie van pps, zoals die aan het begin van dit artikel weergegeven
is, aangescherpt kan worden. Drie eigenschappen – een blijvend belang van beide partijen, de complexiteit en het belang van vroegtijdige
kennisuitwisseling – zijn kenmerkend voor een pps. Het voorbeeld schiet misschien tekort wat betreft complexiteit, maar maakt voldoende
duidelijk welke overwegingen ten grondslag liggen aan het gebruik van pps.
Voetangels en klemmen
De brug bouwen in pps-verband lost een aantal problemen op, maar de samenwerking is niet kosteloos. Vaak moet de overheid bij pps
een bijdrage leveren aan de private partij, voor wie het rendement anders te klein is. Deze bijdrage kan de vorm aannemen van een groter
aandeel in investeringskosten of een kleiner deel in de batenstromen.
Daarnaast moeten beide partijen op elkaar kunnen vertrouwen omdat de complexiteit contractuele vastlegging bemoeilijkt. Het
vertrouwensprobleem is deels terug te leiden op onervarenheid van de overheid met zakelijke samenwerkingsverbanden. De markt vreest
het wispelturige gedrag van de overheid. De overheid heeft een dubbelrol als contractpartner en als behartiger van het algemeen belang.
In deze laatste hoedanigheid moet de overheid meerdere belangen afwegen, en kan het zich moeilijk volledig committeren.
Door de samenwerking kan de complexiteit van een project groter worden, en kan informatiescheefheid het naleven van afspraken in de
weg staan. De bruggenbouwer in ons voorbeeld kan proberen om de aanleg door het natuurgebied op het eiland als technisch
onvermijdelijk voor te stellen, om er zo voor te zorgen dat meer ruimte overblijft voor commerciële activiteiten. Evenzo is van belang dat
de overheid inzage heeft in de baten en kosten van de commerciële activiteiten, om de hoogte van haar financiële bijdrage te bepalen.

Omgekeerd zou de overheid strategisch kunnen omgaan met informatie over omliggende projecten, om zo juist de maatschappelijke
doeleinden te promoten.
Tenslotte, het is de vraag in hoeverre geloofwaardige afspraken gemaakt kunnen worden omtrent mee- en tegenvallers van commerciële
activiteiten. Zal de overheid ingrijpen bij structureel (te) hoge winsten? Laat de overheid marktpartijen werkelijk failliet gaan bij te lage
winsten? Wanneer de brug eenmaal ligt, heeft de overheid minder te verliezen als de marktpartij failliet gaat (denk aan de Chunnel).
Wanneer het faillissement ook de lopende activiteiten in gevaar brengt, kan dit anders liggen. Veel hangt af van de specifieke situatie.
‘Hold up’-problemen
Een ‘hold up’-probleem doet zich voor wanneer, na het aangaan van een samenwerkinsverband, één partij een andere verdeling van
kosten en baten kan afdwingen dan van te voren was afgesproken. Dit probleem doet zich voor wanneer: 1) onderhandelingsposities van
partijen met de tijd veranderen, en 2) naleving van contracten niet perfect afdwingbaar is. De relatieve onderhandelingspositie wordt
beïnvloed door de mate van verzonkenheid van investeringen en de alternatieve mogelijkheden die buiten het samenwerkingsverband
beschikbaar zijn. Voordat een investering plaatsvindt kan een partij bij onderhandeling eisen stellen aan het rendement en de uitvoering
van het project. Nadat de investering is gepleegd, is een deel van de kosten verzonken, waardoor de onderhandelingspositie van de
investeerder verslechtert. Deze verslechterde onderhandelingspositie zou geen problemen opleveren als het samenwerkingsverband
perfect afdwingbaar was. Bij complexe projecten is het niet mogelijk om de verdeling onder alle toekomstige omstandigheden
contractueel vast te leggen. Contractuele problemen kunnen zich ook voordoen door informatiescheefheid bij controle op het naleven
van moeilijk verifieerbare verplichten.
Pps levert niet in alle gevallen een vermindering van het ‘hold up’-probleem. Weliswaar is door samen te investeren en samen baten te
delen het voordeel van opportunistisch gedrag afgenomen, maar door de toegenomen complexiteit is het naleven van afspraken
bemoeilijkt en daardoor de mogelijkheid van opportunisme toegenomen.
Alternatieven
Pps is niet de enige wijze waarop met markt- en overheidsfalen kan worden omgegaan. Het is zeker ook niet altijd het meest aangewezen
middel. Wanneer we niet – zoals nu vaak het geval is – bij pps als oplossing beginnen, maar eerst de situatie goed analyseren, komen ook
alternatieve mogelijkheden naar voren zoals privatiseren en reguleren, subsidiëren, aanbesteden of ‘leasen’ door overheid. Het
uiteindelijke criterium bij de keuze van het beleidsinstrument is het maatschappelijke rendement van het project als geheel, waarbij het
vermijden van ‘hold up’-problemen een belangrijke rol speelt. Om te laten zien hoe veranderingen in de dimensies tot andere gewenste
arrangementen kunnen leiden, keren we terug naar ons voorbeeld.
Indien het eilandje ook op een andere manier bereikbaar is, bijvoorbeeld met een veerpont, verandert de situatie totaal. De overheid is nu
niet meer uitsluitend aangewezen op de bruggenbouwer voor de ontsluiting van het eiland maar kan als alternatief een veerhaven laten
aanleggen. In dit geval is het belang dat de overheid bij de brug heeft veel geringer. Pps zal daarom nu minder geschikt zijn: de
marktpartij zal blijvend een zwakke positie innemen in de samenwerking; de overheid kan immers steeds terugvallen op een alternatief.
Een andere situatie doet zich voor wanneer het niet om een klein uniek eiland gaat, maar om een groter eiland met vele verbindingen naar
het vaste land. Er van uitgaande dat de bestaande verbindingen gratis zijn (geen tol), is het niet mogelijk een nieuwe brug commercieel te
exploiteren. In deze beide gevallen vervalt de automatische prikkel voor de marktpartij om de brug doelmatig en op tijd te bouwen.
Daarom ligt hier aanbesteden meer voor de hand dan pps.
Nog een ander geval doet zich voor wanneer de overheid het eilandje nodig heeft voor een belangrijk publiek doel, bijvoorbeeld een
militaire basis. In dit geval zou private aanleg van de brug de overheid in een te kwetsbare positie brengen. Hierdoor ontstaat een groot
‘hold-up’ probleem, waardoor de private investeerder alle ‘rents’ naar zich toe kan trekken. In dit geval kan de overheid daarom beter zelf
de brug financieren. Eventuele commerciële activiteiten op het eiland kunnen later apart worden aanbesteed.
Het omgekeerde doet zich voor, wanneer het eilandje commercieel zo interessant is dat mede-financiering door de overheid niet nodig is.
In dit geval kan de aanleg aan de markt worden overgelaten. Om te voorkomen dat de natuur te zeer wordt aangetast (externe effecten) is
milieuregulering door de overheid nodig. De overheid moet ook ingrijpen wanneer er een te sterke concentratie van marktmacht ontstaat.
Of dit gebeurt hangt mede af van de alternatieven voor de consument. Zijn er vele eilandjes en vele bruggen dan doet dit probleem zich
niet voor.
Bij al deze voorbeelden staat het ‘hold up’-probleem centraal. Welk instrument voor de overheid het meest geschikt is hangt ook van een
reeks andere factoren af, zoals de mate van kennis-asymmetrie (in hoeverre ontbreekt het de overheid aan know how), de onzekerheid
van de uitkomsten en de mate van innovatie (gaat het om een min of meer standaardproject, of is nog veel creativiteit vereist). Dit
betekent dat in concrete gevallen de analyse aanzienlijk ingewikkelder is dan ons simpele voorbeeld suggereert.
Conclusie
Door niet bij de oplossing te beginnen, maar de waarom-vraag te stellen, maken wij duidelijker wat het begrip pps inhoudt en in welke
gevallen het als instrument is in te zetten. Pps is geen wondermiddel waarmee de overheid risico’s en kosten van zich af kan schuiven.
Het is een middel om het maatschappelijke rendement van bepaalde projecten te verhogen door behendig tussen het falen van de markt
en dat van de overheid te laveren. Met de nodige stuurmanskunst van de betrokken partijen kunnen door pps een aantal problemen
worden opgelost, maar het is zeker niet de enige wijze waarmee met dit markt- en overheidsfalen kan worden omgegaan. Bij elk project zal
op basis van de projectkenmerken een afweging tussen alternatieven moeten worden gemaakt: een schone taak voor beleidsmakers en
onderzoekers.
Zie ook:

L. Meijdam, Reactie: Kiezen uit twee kwaden, ESB-dossier, 8 oktober 1998, blz. D8.

ESB-dossier: Publiek private samenwerking
Inleiding
J.W. Oosterwijk, Meer waarde door samenwerken
E.J. Bartelsman, M. Canoy, C. van Ewijk en B.A. Vollaard, Economie van publiek private samenwerking
L. Meijdam, Kiezen uit twee kwaden

Verenigd Koninkrijk
M. Spackman en Th. Van Dijk, Ervaringen met publiek private samenwerking in het Verenigd Koninkrijk
A.M.J. Kreukels en J.R. Hakfoort, Het leerproces bij pps
Japan
A. Bongenaar, ‘Window dressing’ in Japan
J.H.J. Zegering en N.E.M. de Jager, Japan kan beter leren van Nederland
Samenwerk en
G.R. Teisman, Procesmanagement: de basis voor partnerschap
W. Lemstra, Een proces met uitzicht
Afwegen
W. Korving en J.G. in ‘t Veld, Selectie van pps-projecten
P. Treumann, Een simpele vergelijking?
Aanbesteden
B.A. Vollaard en W. Witteveen, Private kennis voor publieke behoeften
J.R. Hakfoort, Overheid en markt
J.H.M. van Bussel, H. van Engelenburg en G.J. van ‘t Land, De Rietvelden, een vernieuwd bedrijventerrein met pps
Epiloog
H.A. Keuzenkamp, De moraal

1 Zie P.A. Grout, The economics of the private finance initiative, Oxford Review of Economic Policy, 1997, nr. 4, blz. 53-66.
2 J. Hall, Private opportunity, public benefit?, Fiscal Studies, 1998, nr. 2, blz. 121-140.
3 We veronderstellen in ons voorbeeld dat de milieuregels zo zijn opgesteld dat de private marginale kosten van verdere aantasting van
het milieu gelijk zijn aan de sociale baten.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)