Vergrijzing is in essentie een verdelingsprobleem. Zonder
hervorming van aow en aanvullend pensioen zullen de
inkomens van ouderen blijven stijgen, ten koste van de
inkomens van jongeren. Hervormingen stuiten echter
op weerstand van de oudere generaties. Zweden heeft
hervormingen weten door te voeren door de discussie
buiten de verkiezingsstrijd te houden. De hervormingen
zijn toekomstbestendig omdat zij de herverdeling tussen
generaties beperken.
M
instens zo groot als de blijdschap dat
we ouder worden, is de zorg hoe dat
te financieren. Het gevolg van vergrijzing is dat de verhouding ouderen en
de beroepsbevolking verdubbelt van één op vijf in
2000 naar twee op vijf in 2040. Doordat het aantal
ouderen per werkende toeneemt, daalt de productie
per hoofd van de bevolking. Ouderen leveren immers
geen productie, zij consumeren alleen. De vraag is
wie de lasten draagt van de vergrijzing. Met andere
woorden: wie gaat minder consumeren? Bij ongewijzigd beleid komen de lasten vooral bij jongeren
terecht (SZW 2006, CPB 2006).
Het is in deze eenvoudiger oplossingen te bedenken
dan er één uit te voeren. Het politieke probleem van
elke oplossing is dat ouderen geen afstand willen
doen van (impliciete) pensioenrechten, terwijl jongeren de door vergrijzing oplopende kosten daarvan
niet willen betalen. De vergrijzingparadox is dat naarmate de vergrijzing verder toeneemt, de noodzaak
tot hervormen verder toeneemt, terwijl de politieke
steun daarvoor verder daalt, daar de leeftijd van de
mediane kiezer hoger wordt. Zie daar het probleem
waar de meeste West-Europese landen voor staan,
zo ook Nederland en Zweden. Zweden slaagde er in
de jaren negentig wel in de politieke spanning tussen
generaties te verminderen. De hervorming vergrootte
het verband tussen pensioenhoogte en individueel
betaalde premies en daarmee tussen productie en
consumptie gedurende de levensloop.
Het politieke probleem
DAVID HOLLANDERS EN
LUCY KOLK
Promovendus aan de UvA
en verbonden aan Netspar,
hoofd van het cluster Zorg
en Zekerheid bij SEO Economisch Onderzoek
Pensioen is uitgesteld loon. Tijdens de actieve periode wordt gespaard voor de inactieve periode. Dit
kan iedereen voor zich doen maar het is efficiënter
om het collectief te doen. Een collectieve pensioenverzekering verzekert tegen het risico van langleven,
tegenvallende beleggingsresultaten, inflatie en
dergelijke. Het is vervolgens efficiënt, zoals bij elke
verzekering, de risico’s met zoveel mogelijk mensen
te delen. Maar zoals ook bij andere verzekeringen,
beleid
De Zweedse oplossing van
het vergrijzingsprobleem
is er mogelijk het probleem van averechtse selectie (adverse selection). Mensen met goede risico’s
(hier: mensen met een lage levensverwachting,
bijvoorbeeld mannen) willen zich afscheiden om zo
een lagere premie te kunnen betalen. Het vervolgens successievelijk terugtrekken van goede risico’s
maakt verzekering als zodanig onmogelijk, terwijl het
ook voor de goede risico’s efficiënt kan zijn zich te
verzekeren. Als de goede risico’s voldoende risicoavers zijn zullen ook zij met de relatief dure verzekering beter af zijn dan helemaal zonder verzekering.
Verplichte deelname voorkomt deze averechtse
selectie.
Wat voor individuen geldt, geldt voor generaties. Het
is economisch efficiënt risico’s met meerdere generaties te delen (zie Gordon en Varian, 1988). Het
gaat dan om risico’s als een grote Beurskrach, de
Grote Depressie in de jaren dertig of oorlogen waar
de ene generatie wel en de andere niet door getroffen wordt. Of om het lang leven risico dat niet alleen
individuen maar mogelijk ook generaties verschillend treft. Een omslagstelsel is, zoals de Raad voor
Economisch Adviseurs onlangs stelde, “uitstekend
geschikt om de risico’s te spreiden die zijn verbonden aan met het komen en gaan van goede en
slechte tijden, waardoor opeenvolgende generaties
verschillend worden geraakt.â€
Probleem met veel collectieve pensioenregelingen
is dat de relatie tussen betaalde premies en ontvangen pensioenuitkering zwak is. Dit geldt vooral voor
eindloonregelingen, maar ook voor de aow. Door de
veranderde bevolkingsopbouw is nu al duidelijk dat
de volgende generatie meer zal betalen dan ontvangen en de baby-boomgeneratie meer krijgen zal dan
te hebben betaald. Wat ex ante intergenerationele
risicodeling was, wordt dan ex post feitelijk doorschuiven van kosten.
In andere politieke kwesties is het niet anders (zoals
sociale zekerheid). De overheid legt wetten en regels
op waar groepen (zoals werkgevers of werknemers)
zich wellicht aan onttrekken willen. Politiek is vervolgens de strijd tussen verschillende belangen. Wat
vergrijzing evenwel onderscheidt, is dat kosten deels
doorgeschoven worden naar ongeboren generaties;
deze kunnen niet stemmen maar dragen deels wel
de kosten. Een belanghebbende groep wordt daarmee niet gehoord. Dat zou geen probleem zijn als
huidige kiezers alle baten en kosten van pensioenhervormingen voor huidige en toekomstige generaties internaliseren.
Maar zo is het niet. Oudere kiezers dragen wel de
volle lasten van lager pensioen of verhoogde pensi-
ESB
7 september 2007
537
oenleeftijd, maar hebben minder baat bij de daar tegenoverstaande lagere kosten
dan jongere generaties die langer premie moeten betalen (zie Browning, 1975;
Breyer, 1994; Galasso en Profeta, 2002).
Pensioenhervormingen Zweden
De pensioenhervorming in Zweden beoogt een duidelijke relatie te leggen tussen
de betaalde premies en de pensioenuitkering. In het oude stelsel werd het inflatiegeïndexeerd staatspensioen uitgekeerd volgens een beschikbare uitkeringssysteemeindloonsysteem (Defined Benefit) en gefinancierd met een omslagstelsel.
Na dertig gewerkte jaren kwam men in aanmerking voor een volledig pensioen,
bestaande uit zestig procent van het gemiddelde loon van de beste vijftien jaar.
(zie ook Kok en Hollanders (2006) en Paster (2002)).
De cruciale verandering was de introductie van een vaste premie van 18.5
procent, waarmee de uiteindelijke pensioenhoogte niet langer gegarandeerd was.
Werkgevers en werknemers betalen ieder de helft van de premie. Financiering
geschiedt nog grotendeels met omslagstelsel (zestien procent), met een kleine
verschuiving naar kapitaaldekking (2.5 procent). Deze 2.5 procent van de premie
wordt door werknemers zelf belegd (Cronqvist en Thaler (2004)).
Deze Zweedse combinatie van een omslagstelsel met vaste premies heet notional Defined Contribution. Premies van het omslagdeel worden bijgeschreven
op een individuele staatspensioenrekening. Deze rekeningen zijn fictief, daar
premies niet daadwerkelijk gestort worden (in het omslagstelsel worden huidige
pensioenen ermee betaald). Er worden, zoals Van Dalen et al. (2006) stellen,
individuele eigendomsrechten op sociale zekerheid gecreëerd. Zowel premies
als pensioenen zijn loongeïndexeerd, waardoor beide gelijk op- en neergaan. Het
uiteindelijke pensioen is in eerste instantie afhankelijk van opgebouwde premies.
Verder wordt de hoogte bepaald door de levensverwachting van het cohort dat
met pensioen gaat, en van de pensioenleeftijd (61–67 jaar). Dit komt neer op
het collectief aanschaffen van annuïteiten uitgegeven door werkende generaties.
Voor de cohorten 1938–1953 was er daarbij een overgangsregeling, waarbij de
tot 1994 opgebouwde rechten gegarandeerd werden.
Het nadeel van lagere premies is dat dat waarschijnlijk ook lagere pensioenen
betekent. Waarschijnlijk, want in een systeem waarbij premies en niet uitkeringen uitgangspunt vormen valt niet met zekerheid te zeggen hoe hoog het uiteindelijke pensioen is. Het risico van hogere levensverwachting en lagere groei
wordt niet meer gespreid over alle generaties, maar gedragen binnen generaties
afzonderlijk. Als gevolg van de hervormingen is er een relatie tussen premiebetaling en pensioenuitkering. De herverdeling tussen generaties, of eigenlijk van
jong naar oud, is eruit gehaald, waardoor de politieke spanning tussen de generaties ook voor de toekomst is afgenomen.
Politieke proces van pensioenhervormingen
Hoe hebben de Zweden de pensioenhervormingen erdoor gekregen? In
Nederland is alleen al het noemen van de aow in de verkiezingsstrijd een politieke kamikaze-actie. Uit de Zweedse geschiedenis blijkt dat alleen wanneer
partijen samen optrekken een oplossing mogelijk is.
De pensioenhervorming in de jaren negentig werd vooraf gegaan door een gestrande poging in de jaren tachtig. In 1984 werd een commissie ingesteld waar
alle politieke partijen, experts en belangengroepen als de vakbond en ouderenorganisaties zitting in hadden. De commissie kwam niet tot een unaniem voorstel
tot hervorming. In 1991 werd ten tweeden male een commissie ingesteld. Twee
zaken waren cruciaal voor het politieke momentum van de hervormingen. Ten
eerste maakten de sociaal-democraten na een verkiezingsnederlaag eerder in
1991 geen deel meer uit van de regering. De sociaal-democraten werden gezien
als de hoeders van het pensioensysteem en hadden zelf niet geloofwaardig een
hervorming door kunnen zetten. Tweede belangrijke omstandigheid was een economische crisis die zorgde voor een gevoel van urgentie. De pensioengrondslag
verminderde met tien procent als gevolg van een krimpende economie waarbij
de werkloosheid naar dertien procent steeg; het financieringstekort steeg naar
twaalf procent. Daar pensioenen inflatiegeïndexeerd waren, werd het verschil
tussen betaalde premies en pensioenverplichtingen tijdelijk verder vergroot.
538
ESB
7 september 2007
Tegen deze achtergrond werd een commissie geformeerd met alle grote politieke partijen, inclusief
de sociaal-democraten. Dit gaf de hervormingen
brede politieke steun, en diende tegelijkertijd ook als
een blame-avoidance strategie: geen van de grote
partijen kon door de kiezers worden afgerekend op
het resultaat. Het voorstel werd tussen twee verkiezingen ingediend en daarmee geen inzet gemaakt
van de buiten de verkiezingensstrijd gehouden;
het voorstel werd met een meerderheid van tachtig
procent aangenomen.
De conservatieven en liberalen moesten accepteren dat het pensioenstelsel grotendeels een overheidstaak bleef en herverdeling van arm naar rijk
(impliciet in elk eindloonsstelsel) verminderd werd.
Tegelijkertijd moesten de sociaal-democraten de
kleine maar substantiële verschuiving naar kapitaaldekking en een nieuwe werknemersbijdrage
accepteren.
Conclusie
De huidige politieke discussie in Nederland over aow
heeft veel weg van een Prisoner’s dilemma: het is
voor alle partijen beter als er hervormd wordt, maar
het is voor elke partij beter als de ander dat doet. De
Zweedse geschiedenis leert dat wanneer politieke
partijen samenwerken hervormingen kunnen worden
doorgevoerd. Dat zou betekenen dat een staatscommissie ingesteld wordt met alle politieke partijen.
Die staatscommissie zal een oplossing moeten
bedenken waardoor de spanning tussen generaties
afneemt, zodat de pensioenen ook de komende
decennia geen inzet van de verkiezingsstrijd zullen
worden.
LITERATUUR
Advies van de Raad van Economisch Adviseurs (2006) Oude
problemen van een nieuw kabinet, Voorjaarsnota 2007/2.
Breyer, F. (1994) The political economy of intergenerational
redistribution, European Journal of Political Economy, 10,
61–84.
Browning, E. K. (1975) Why the social insurance budget is too
large in a democracy, Economc Inquiry, 13(3), 373–388.
CPB (2006) Ageing and the sustainability of Dutch public
finances. Den Haag.
Cronqvist, H. en R. H. Thaler (2004) Design Choices in
Privatized Social-Security Systems : Learning from the
Swedish Experience. American Economic Review, 94 (2),
424–428.
Dalen, H. van, F. van Poppel en H. van Solinge (2006) Langer
leven, later met pensioen? Demos, 22(2), 9–13.
Galasso, V. en Profeta, P. (2002) The political economy of social
security: a survey. European Journal of Political Economy, 18,
1–29.
Kok, L. en D.A. Hollanders (2006) Dutch lessons from the
Swedish pension reform. SEO Economisch onderzoek, rapport
862.
Paster, T. (2002) The politics of pension reform in Sweden from
1984 to 2001. Master thesis European University Institute.
SZW (2006) De toekomstige inkomenspositie van ouderen.
Den Haag.