Er staat de komende tijd voor Nederland een scala van
i
Ânfrastructuurplannen op til met een internationale component. In nationale kosten-batenanalyses speelt het buitenland vooralsnog echter een bijrol. Een Europese standaard
biedt soelaas maar vereist veel draagvlak. Dit kan ten koste
gaan van efficiëntie.
N
ederlandse infrastructuurprojecten
vereisen steeds vaker internationale
samenwerking. Voorbeelden zijn de
IJzeren Rijn, de HSL-Zuid en het Duitse
deel van de Betuwelijn. Nationale leidraden voor
kosten-batenanalyse weten vooralsnog weinig weg
met de internationale component. Zo schaart de
Nederlandse OEI-leidraad effecten van infrastructuur
die neerslaan in het buitenland onder de indirecte
effecten (Eijgenraam et al., 2000). Het resultaat is
vaak verschillende of zelfs onderling strijdige beleidsaanbevelingen (zie figuur 1 voor een illustratie).
Deze werkwijze behoeft in het licht van Europese
integratie en internationalisering aanpassing.
De Europese Commissie heeft met het project
Harmonised European Approaches for Transport
Costing and project assessment (HEATCO) in de leidraadleemte willen voorzien. Binnen dit project heeft
een consortium van onderzoeksinstituten eenduidige
richtlijnen opgesteld voor evaluatie van infrastructuur. De uitgangspunten hierbij waren efficiëntie,
transparantie en draagvlak onder beleidsmakers in
de EU-lidstaten. De HEATCO-leidraad is bedoeld
voor projecten waarbij geheel of gedeeltelijk EUfinanciering aan de orde is en voor grensoverschrijdende projecten.
In deze bijdrage wordt de vraag gesteld wat de
HEATCO-leidraad methodologisch toevoegt aan de
Nederlandse OEI-leidraad. Bovendien worden enkele
in het oog springende aanbevelingen van HEATCO
getoetst op de mate waarin ze aan de uitgangspunten voldoen.
Criteria
Wouter Jonkhoff
Adviseur bij TNO Innovatie
& Ruimte
Welke relevante eisen dienen aan een Europese leidraad te worden gesteld? Een leidraad kan coördinatieproblemen alleen bestrijden indien deze efficiënt
is: de leidraad moet Pareto-optimaliteit nastreven.
De welvaartsverbetering op Europese schaal kan
zorgen voor benodigd draagvlak onder lidstaten waar
zich verliezers van het project bevinden. Tevens is
transparantie vereist. Alleen indien het voor alle
betrokkenen volstrekt helder is welke werkwijze
wordt gevolgd, welke indicatoren zijn gekozen en
waarom en hoe ze dienen te worden toegepast,
kan een Europese leidraad afzonderlijke richtlijnen
vervangen.
Draagvlak onder beleidsmakers is een derde vereiste. Hoe meer beleidsmakers een evaluatieleidraad
toepassen, hoe meer deze het karakter van een standaard zal krijgen. De voorwaarde draagvlak heeft een
afruil met efficiëntie en transparantie. De standaard
met het grootste draagvlak is niet noodzakelijk de
standaard die het meest rendabele project daadwerkelijk als optimaal uit de analyse laat komen.
Er wordt hier verder in gegaan op de keuze van de
discontovoet, koopkrachtpariteit en optimism bias.
Discontovoet
De discontovoet wordt gebruikt om toekomstige
baten naar het heden te vertalen. De in HEATCO
aanbevolen risicovrije discontovoet bedraagt in principe het gewogen gemiddelde van de discontovoeten
van de aan een project deelnemende landen. De
weging dient plaats te vinden op basis van het deel
waarvoor een land de financiering op zich neemt. Als
achtervangpercentage (als er geen nationale discontovoeten voorhanden zijn) wordt een discontovoet
aanbevolen van drie procent.
Aangezien discontovoetpercentages in Europees
perspectief flink uiteen lopen, is de keuze voor een
gewogen gemiddelde vanuit draagvlakperspectief
begrijpelijk. Erg efficiënt zijn ze waarschijnlijk niet.
Gewogen gemiddelde discontovoeten beperken
de vergelijkbaarheid van projecten met landen die
verschillende discontovoeten gebruiken. De weging
op basis van de financieringsbijdrage geeft ruimte
voor verschillen van inzicht. Vanuit een oogpunt van
menukosten was bovendien het hebben van een
eenduidige discontovoet efficiënter geweest dan het
per internationaal project moeten aanpassen van de
te gebruiken discontovoet. Gebruik van het achtervangpercentage van drie procent verdient dan ook
verre de voorkeur.
Koopkrachtpariteit
De HEATCO-leidraad beveelt aan bij monetarisering
van effecten te rekenen met constante prijzen (dus
in euro’s van een vast basisjaar) en niet met lopende
prijzen. Daarbij wordt aangeraden te werken met
factorkosten en niet met marktprijzen, aangezien bij
gebruik van de laatste prijsverstoringen in de vorm
van belastingen en subsidies meetellen. Thans gebruikt de helft van de Europese landen marktprijzen
en de andere helft factorkosten.
Kosten en baten dienen zowel zonder als met correctie voor koopkrachtpariteit te worden weergegeven.
De waarden voor toekomstige koopkrachtpariteiten
zouden met een per land vastgestelde inkomensÂ
elasticiteit van de koopkracht moeten worden
vastgesteld. Als vangnetwaarde (indien geen landenspecifieke inkomenselasticiteiten bekend zijn) geldt
daarbij een waarde van 1.
ESB
7 september 2007
535
internationaal
De euro op de juiste plaats
De belangrijkste reden voor deze aanbeveling is het forse verschil in inkomen en
koopkracht tussen de vijfentwintig EU-lidstaten. Factorkosten vertalen zich via
inkomen in koopkracht, en vice versa. In perifere landen zoals Polen is de koopkracht meestal lager dan in kernlanden als Nederland of Frankrijk. Op nationaal
niveau bestaan deze verschillen tussen kern en periferie ook, maar komen ze
door sterke nationale instituties (zoals eenheidsprijzen en wetgeving) niet tot uiting in kosten-batenanalyses. Bij het evalueren van een snelweg tussen een rijke
regio en een arme regio zou het niet corrigeren voor koopkrachtverschil ertoe
leiden dat de baten (overigens ook de kosten) in de perifere landen veel geringer
zouden zijn dan in de kernlanden. Het saldo van kosten en baten zou ceteris
paribus het kleinst zijn in de arme landen, zodat daar weinig infrastructuur zou
worden aangelegd. In het heden een uitkomst zonder draagvlak, met het oog op
de toekomst van de nieuwe EU-lidstaten waarschijnlijk weinig efficiënt.
Scoort het alternatief van koopkrachtcorrectie beter? Koopkrachtpariteiten zijn
alleen bekend over het verleden. Ramingen voor de toekomst brengen onzekerheid met zich mee. Infrastructuur rendeert over het algemeen het minst in
perifere regio’s. En algemeen zijn economische kern-periferiepatronen zeer
stabiel in de tijd (Brakman et al., 2005). De angst voor eenzijdige aanleg van infrastructuur is bovendien onterecht omdat infrastructuur een dalende marginale
productiviteit heeft (Fernald, 2005), die tot uiting komt in afnemende baten van
projecten in verkeersintensieve gebieden. Het gebruik van koopkrachtcorrecties
kan tot ongefundeerd hoge kosten, baten en saldi leiden.
Daarom is het te prijzen dat in de leidraad ook niet voor koopkrachtpariteit
aangepaste bedragen moeten worden gepresenteerd. Daarmee worden kostenbatensaldi het meest transparant. Wel wordt de informatiebehoefte er fors door
vergroot. Dit verhoogt de drempel om de HEATCO-leidraad toe te passen.
Voorkomen van kostenonderschatting
Optimism bias is de tendens van beleidsmakers om ex ante kosten te onderschatten, zoals blijkt uit empirisch onderzoek (Flyvbjerg et al., 2003). Het valt
buiten het bestek van een kosten-batenanalyse om dergelijke problemen op te
lossen. Wel kan via markups op basis van empirisch onderzoek worden vastgesteld in hoeverre, naar onderscheiden vervoersmodaliteit, ex ante kostenramingen gemiddeld te laag zijn. Deze markups kunnen vervolgens op toekomstige
kosten-batenanalyses worden toegepast. In het HEATCO-raamwerk wordt aanbevolen om naast de gebruikelijke evaluatie een gevoeligheidsanalyse te doen van
dezelfde kba met standaard markups voor optimism bias. Bovendien dienen de
kostenschattingen te worden afgezet tegen de gerealiseerde kosten in vergelijkbare projecten.
Problematisch hierin is dat symptomen worden bestreden en niet oorzaken;
indien er markups worden toegepast, kan hierop door beleidsmakers worden ge-
tabel 1
Kostenverhogingen wegens optimism bias
Categorie
Weg
Spoor
Vaste verbindingen
Gebouwen
ICT-projecten
Markup
22%
34%
43%
25%
100%
Bron: HEATCO, http://heatco.ier.uni-stuttgart.de
anticipeerd door de kosten en baten zodanig vast
te stellen dat markups alsnog een gunstig saldo tot
gevolg hebben.
Conclusie
De HEATCO-leidraad kan de brug slaan naar een
internationale afweging van infrastructuurprojecten.
Nationale standaarden missen deze verbinding.
In die zin is de leidraad een toevoeging aan de
Nederlandse kosten-batenpraktijk van de OEIleidraad. HEATCO kiest in de afweging  fficiëntie,
e
transparantie en draagvlak voornamelijk voor draagvlak. Dat is begrijpelijk. Het beste is zoals gewoonlijk de vijand van het goede; optimaal scoren op
efficiëntie en transparantie is schadelijk voor het
broodnodige draagvlak. De Europese realiteit is nu
eenmaal die van zoveel lidstaten, zoveel meningen
en belangen. Het hebben van een standaard is al
een grote stap voorwaarts.
Wel valt te hopen dat op termijn de HEATCO-aanpak
in toenemende mate het karakter van een standaard
zal krijgen. Dan kunnen efficiëntie en transparantie
in de leidraad een meer voorname plaats krijgen.
Literatuur
figuur 1
Belgische (links) en Duitse optimale route IJzeren Rijn (fictieve situatie)
Bickel, P., A. Burgess, A.S.P. Hunt, J.J. Laird, C. Lieb, G.
Lindberg en T. Odgaard (2005) State-of-the-art in project assessment. HEATCO.
Brakman, S., J.H. Garretsen, A. van der Horst, J. Gorter en M.
Schramm (2005) New economic geography, emipirics and policy. nr.
56. Den Haag: CPB.
Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster
(2000) Evaluatie van infrastructuurprojecten – leidraad voor kostenbatenanalyse. Den Haag/Rotterdam: Centraal Planbureau/NEI.
Fernald, J.G. (2005) Roads to prosperity? Assessing the link
between public capital and productivity. American Economic
Review, 89(3), 619–638.
Flyvbjerg, B., N. Bruzelius en W. Rothengatter (2003)
Mega rojects and risk – an anatomy of ambition. Cambridge:
p
Cambridge University Press.
Peeters, J. (2006) The Iron Rhine: A cross-border railway project from Antwerp to the German Ruhr. Presentatie HEATCO,
Brussel.
Tavasszy, L.A., A. Burgess, A.S.P. Hunt, W. Jonkhoff en M.
Rustenburg (2005) Key issues in the development of harmonised
Bron: Peeters (2006) Federale Overheidsdienst Verkeer en Vervoer België
536
ESB
7 september 2007
guidelines for project assessment and transport costing. HEATCO.