De regulerende energieheffing is geen toverbal
H. Verbruggen*
H
et rapport van de Stuurgroep Regulerende Energieheffingen heeft bij de
ijveraars voor regulerende heffingen tot teleurstellingen geleid, terwijl de
verklaarde tegenstanders ogenschijnlijk bun gelijk bevestigd zien. Het gevaar dreigt
dat de kampen zicb ingraven, maar daar zijn zowel bet milieu als de economische
belangen allerminst mee gediend. De ijveraars voor een regulerende heffing dienen
zicb afte vragen waar er ietsfout is gegaan. De tegenstanders dienen aan te geven
hoe de CO2-stabilisatie en de reductiedoelstellingen van bet NMP-Plus en de EG dan
wel gerealiseerd moeten worden. De kampen zouden bij de uitkomst van deze
noodzakelijke, bij voorkeur Internationale discussie weleens dichter bij elkaar
kunnen komen te staan dan nu bet geval lijkt. Het rapport is bet startsein voor de
discussie, niet bet einde daarvan.
De voorstanders
Om te begrijpen hoe de ijveraars voor regulerende
heffingen het heft uit handen hebben gegeven, is
het goed terug te gaan naar het begin van de jaren
tachtig toen in Duitsland in kringen van de Groenen
het idee van de ecotax ontstond. Een belasting op
het gebruik van het milieu in de vorm van heffingen
zou het efficientste en effectiefste instrument zijn
om de gewenste gedragsveranderingen bij producenten en consumenten af te dwingen. Milieuheffingen werden in de eerste plaats gezien als instrumenten om milieudoelstellingen te realiseren, niet om
uit de opbrengst daarvan de milieuschade te compenseren. Met die opvatting werden de recente milieu-economische inzichten op de voet gevolgd. De
opbrengst van de milieuheffing zou dan ook eventueel voor andere dan milieudoelen kunnen worden
gebruikt. In verband met de economische crisis en
de stijgende werkloosheid die de westerse wereld
toen kende, lag het voor de hand de opbrengst aan
te wenden voor een verlaging van de kosten van arbeid. Dat zou immers de werkgelegenheid stimuleren. De opbrengst gebruiken voor reparatie van het
koopkrachtverlies had geen hoge prioriteit, gezien
de in milieukringen heersende opvattingen over de
consumptiemaatschappij. Zo werd de milieuheffing
een ecotax, een tweesnijdend zwaard.
Aanvankelijk werd dit idee door de gevestigde economische en politieke belangen als niet-realistisch
weggehoond. In de jaren tachtig werd het echter
steeds duidelijker dat met het gangbare beleidsinstrumentarium de steeds stringenter geformuleerde milieudoelstellingen niet gerealiseerd zouden
worden. Het milieubeleid vroeg om een nieuwe mix
van efficientere en effectievere instrumenten. Economische instrumenten in het algemeen, en heffingen
in het bijzonder, kwamen dan ook steeds meer in
de belangstelling. Vooral voor het verminderen van
de CO2-emissies ter beheersing van het proces van
klimaatverandering zou een heffing dienstbaar kunnen zijn: er zijn immers vele diffuse bronnen met
vele verschillende besparings- en onderlinge substitutiemogelijkheden voor energie. Onder die omstandigheden garandeert de marktconforme werking
van een heffing een efficiente realisering van de
doelstelling. En zo kwam de regulerende energieheffing steeds vaker ter spake in beleidsvoorbereidende en -adviserende instanties, zowel nationaal
als internationaal in de EG en OESO. Ook politici in
met name Europa zagen plotseling de voordelen in,
al moet gezegd worden dat zij vooral oog bleken te
hebben voor de hoge verwachte opbrengst van een
regulerende energieheffing. Met die hoge opbrengst
zouden economisch-politieke doelstellingen gerealiseerd kunnen worden. Ook nu ging de gedachte uit
naar verlaging van de belasting op arbeid, en meer
specifiek voor Nederland, verkleining van de wig.
Nadat de gedachte eenmaal door de politick was
omarmd, werden echter belangrijke randvoorwaarden aan de regulerende energieheffing verbonden.
De maatschappelijke of economische sector die de
heffing op moest brengen, zou recht hebben op de
opbrengst daarvan. De opbrengsten zouden moeten
worden teruggesluisd. Impliciet geeft de overheid
* De auteur is plaatsvervangend directeur en hoofd van de
Afdeling Economic, Technologic en Sociale Wetenschap-
pen van het Instituut voor Milieuvraagstukken, Vrije Universiteit, Amsterdam. Hi) heeft geproflteerd van discussies met
A.F. de Savornin Lohman en T. van der Burg.
1. Stuurgroep regulerende energieheffingen, Eindrappor-
tage, Den Haag, 1992 (rapport-Wolfson).
daarmee het eigendomsrecht van het milieu, dat ten
De tegenstanders
grondslag ligt aan het recht het milieu te gebruiken,
Op grond van het rapport-Wolfson kunnen de tegenstanders geen definitief oordeel vellen over de regulerende energieheffing. Een dergelijk oordeel is alleen mogelijk na een vergelijkende studie naar de
aan de betreffende sector. In het verlengde daarvan
zou bovendien de heffingsopbrengst zoveel mogelijk inkomensneutraal naar de sector moeten wor-
den teruggesluisd.
Het aanvankelijk al tweesnijdende zwaard is zo een
efficientie en effectiviteit van verschillende milieube-
driesnijdend zwaard geworden: het realiseren van
een milieudoelstelling waar het allemaal om begon-
leidsinstrumenten. En dat is ook de opgaaf voor de
tegenstanders van de heffing. Zij dienen dan aan te
geven met welk pakket maatregelen de CO2-doel-
nen was, verlaging van de arbeidskosten ter stimulering van de werkgelegenheid als bijprodukt en dat
stellingen wel gerealiseerd kunnen worden, en wel
tegen lagere maatschappelijke kosten dan bij de
alles onder de randvoorwaarde van sectorale terugsluizing en inkomensneutraliteit. Op dit punt heb-
regulerende energieheffing. Geloven zij nu echt dat
dit met het huidige, eventueel ge’intensiveerde instrumentarium zal lukken? Dit is onwaarschijnlijk
met alleen maar nog meer convenanten, nog meer
regelgeving, nog meer vergunningen en nog meer_
ben de voorstanders van regulerende heffingen het
heft uit handen gegeven. Het rapport-Wolfson heeft
ze uit de droom geholpen. Dat geldt met name ook
voor de politick, die wellicht even heeft gedacht
niet te hoeven kiezen.
subsi- dies. De maatschappelijke kosten van deze in-
De stuurgroep stelt in haar aanbiedingsbrief niet te
hebben gestreefd “naar het formuleren van haalbaar
geachte beleidsafwegingen”, maar slechts de uiter-
strumenten worden altijd schromelijk onderschat.
Het punt is natuurlijk dat voor het bedrijfsleven convenanten, regelgeving en subsidies aantrekkelijker
zijn dan heffingen . In tegenstelling tot heffingen be-
ste consequenties van verschillende varianten te wil-
taalt het bedrijfsleven bij de eerste categoric van in-
len tonen. Het Centraal Planbureau concludeert in
de achtergrondstudie2 dat op lange termijn een energieheffing met teruggave van de heffingsopbrengst
strumenten maar zeer gedeeltelijk voor de vervuiling. Er wordt immers niet betaald over de restvervuiling en bovendien wordt het bedrijfsleven tijd
niet leidt tot meer werkgelegenheid, ongeacht de
gegund om aan de milieudoelstellingen te voldoen,
vorm waarin deze teruggave plaatsvindt. Dat suggereert een terreinverkenning waarbij de hoeken van
het beleidsveld worden geidentificeerd. Toch is dat
niet helemaal waar. In de heffings- en terugsluisvarianten zitten alle drie bovengenoemde doelstellingen al ingebakken. De bedrijven krijgen de door
hen afgedragen heffingen terug via verlaging van de
werkgeverspremies volksverzekering, terwijl wat de
huishoudens aan heffingsopbrengsten hebben gegenereerd teruggegeven wordt in de vorm van verlaging van de loon- en inkomstenbelasting.
Het relatief goedkoper maken van arbeid wordt
wat veel investeringskosten kan uitsparen. Vaak
worden vormen van marktbescherming en het subsidie-instrument nog ingezet door de overheid om medewerking van het bedrijfsleven te kopen. Dat alles
is niet meer mogelijk bij een heffing. Als de heffing
niet doorberekend kan worden, en dat geldt met
name voor de internationaal opererende, energieintensieve sectoren, dan wordt direct de winst verlaagd. Het verschijnsel dat bedrijven om die reden
door verplaatsing van activiteiten de wijk nemen,
wordt in het rapport-Wolfson dan ook ‘fiscaal ontwijkingsgedrag’ genoemd. De tegenstanders van de regulerende energieheffing mogen niet stoppen bij dit
dilemma, maar zullen met goede alternatieven moeten komen.
vooral bewerkstelligd door verlaging van de werkgeverspremies. Verlaging van de loon- en inkomstenbelasting doet alleen het reeel besteedbaar loon toenemen, en verlaagt niet in de eerste plaats de
arbeidskosten en vergroot daarmee niet de vraag
naar arbeid. Verkleining van de wig en stijging van
het reele loon kunnen wel een positief effect heb-
ben op het arbeidsaanbod, hoewel dat in het geval
van energieheffingen ook onzeker is3. In een CPB-
variant waarbij de werkgeverslasten verder verlaagd
worden, zijn de werkgelegenheidseffecten dan ook
beduidend gunstiger . Deze gunstige werkgelegenheidseffecten worden overigens aan het eind van
het scenario in 2015 weer tenietgedaan doordat in
het CPB-model de werkloosheid langzamerhand
terugloopt tot het niveau van frictiewerkloosheid.
Deze ontwikkeling oefent een neutraliserend, opwaarts effect uit op de bruto-loonvoet.
Kanttekeningen bij de resultaten
De stuurgroep-Wolfson heeft de economische effecten en CO2-reducties van verscheidene varianten bestudeerd van een energieheffing van 50 en 100%
van de eindverbruikersprijs. In variant A wordt een
algemene heffing op het verbruik van alle primaire
energiedragers gelegd in het gehele OESOgebied.
Variant B treft ook alle primaire energiedragers,
maar dan uitsluitend in Nederland. In variant C
wordt een heffing gelegd op het kleinverbuik in Nederland. De energie-intensieve internationale bedrijven worden zo ontzien. Ook motorbrandstoffen
worden buiten de heffing gehouden. Er is ook nog
een C-accent-variant doorgerekend, waarin de grote
Het gaat er hier niet om dat de terugsluisvarianten
niet realistisch zijn. Integendeel, het niet verlagen van
de loon- en inkomstenbelasting zou de maatschappelijke acceptatie van een energieheffing zeker niet bevorderen en zodoende een desastreuze loon-prijsspiraal kunnen oproepen ter afwenteling van de lasten.
Het punt is dat dit alles niet veel meer te maken heeft
2. Centraal Planbureau, Economische gevolgen op lange termijn van hefflngen op energie, Werkdocument nr. 43, Den
Haag, 1992, biz. xvii.
3. Vergelijk A.L. Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal fata morgana, ESB, 4 december 1991, biz. 1200-1203.
met de oorspronkelijke idee van de ecotax, waar het
4. Zie CPB, op. cit., 1992, biz. 45, tabel III.4.
aanvankelijke optimisme op was gebaseerd. Het beleidsveld is door de politick, en wellicht de maatschappelijke realiteit, wel erg klein gemaakt.
en J. van der Straaten (red.), Environmental policy and the
economy, North-Holland, Amsterdam, 1991.
ESB 4-3-1992
5. H. Verbruggen, Political economy aspects of environmental policy instruments, in: FJ. Dietz, F. van der Ploeg
Y
Tabel 1. Procentuele verbetering van de energie-efficientie
zicbte van bet referentiepad
Variant/jaar
Hefflng 50%
Hefflng 100%
B2015
A 2015
.^^Jfll’l
^C2000
ten op-
fing in een klap ingevoerd en in de tijd relatief afge-
bouwd, omdat de energieprijs in het CPB-model sowieso al verdrievoudigt. Strikt wordt vastgehouden
-.<•• C2015
aan de geplande vermindering van het financierings-
;p
tekort en de collectieve-lastendruk van het referentiepad. Op de mogelijkheid van flankerend beleid
om zowel de effectiviteit van de heffing te vergroten
als de economische effecten te verzachten, wordt
wel gewezen, maar er wordt verder niets mee ge-
‘ tol’is^’f .'”T-‘*”.,; :
Bron: Eindrapportage stuurgroep regulerende beffingen, biz. 6.
daan.
Tabel 2. Economise be kemgegevens voor Nederland per variant, beffingsboogte 100% (gecumuleerde afwijkingen van bet referentiepad)
A-variant
2000 2015
Besteedbaar looff<%) -5
Produktlevan
bedrijven3 (%)
-5
“Wfeikgelegenheid
(xl.OOO personen)
-78
B-Variantr
2000 2015
-10
A12
-If
-1$
-10
-7
-2§0
-323
C-variant
2000 2015
-140
– 0 – 1
-0
-1
15
-12
a. Exdusief delfstoffenwirming, woningbezit en kwartaire sector.
Bron: Eindrapportage stuurgroep regulerende beffingen, biz, 9.
energieverbruikers nog meer buiten schot worden
gehouden. De resultaten van de varianten worden
in de tabellen 1 en 2 samengevat.
De verbeteringen van de energie-efficientie, het besparingseffect, zijn vanzelfsprekend het grootst in
de varianten A en B, en daarmee ook de negatieve
economische effecten. In variant C wordt een aanzienlijk lagere energiebesparing gerealiseerd. De
economische effecten in deze variant zijn verwaar-
loosbaar klein. Tabel 2 laat nog wel twee opvallende uitkomsten zien. Ten eerste presteert Nederland
Al deze factoren zijn een nadere studie waard. Hier
kan nog slechts gewezen worden op twee belangrij-
ke eigenaardigheden, namelijk het sensationele verplaatsingsgedrag en de relatief lage elasticiteiten.
Internationale verplaatsing
De invoering van een energieheffing leidt in de varianten A en B tot aanzienlijke verplaatsing van de activiteiten van energie-intensieve bedrijven naar buiten het heffingsgebied. Deze verplaatsing is voor
een belangrijk deel verantwoordelijk voor de negatieve economische effecten. In variant B, Nederland
alleen, is dat goed voorstelbaar. Maar dat een OESObrede heffing ook omvangrijke verplaatsingen zou
oproepen, is toch verrassend. Aangetekend dient te
worden dat de veranderingen in de concurrentiepositie en de verplaatsing van activiteiten niet endogeen uit de CPB-berekeningen volgen, maar exogeen ‘aangestuurd’ zijn, op grond van sectorspecifieke studies. Dit maakt het geheel nogal ondoorzichtig. De gevolgen van verplaatsing van activiteiten per sector staan in tabel 3In variant A is het vooral de chemische industrie die
over de grenzen trekt. Maar waar moeten ze heen?
Het Midden-Oosten is politick gezien niet zo’n aan-
in variant B, dus Nederland alleen, in het jaar 2015
beter dan in variant A. Een ‘Alleingang’ is misschien
trekkelijke vestigingsplaats en allemaal naar Willemstad Hjkt ook niet realistisch. In variant B pakken
naast de chemische industrie ook de glastuinbouw
toch zo slecht nog niet. Ten tweede laat variant C in
en delen van de textiel en de metaalindustrie nun
het jaar 2000 een positief werkgelegenheidseffect
zien van 15.000 banen.
biezen. Overigens vermeldt het CPB dat “ook zonder regulerende energieheffing enkele energie-intensieve industrieen weinig zullen groeien dan wel
moeten inkrimpen. Het betreft hier de kunstmest-
Over het algemeen moet center worden vastgesteld
dat de negatieve economische effecten in de A- en
B-variant ten opzichte van de gerealiseerde energiebesparing relatief omvangrijk zijn. In vergelijking
met andere, internationale studies naar de macroeconomische effecten van energieheffingen, zijn
deze resultaten ronduit mager. Het is natuurlijk altijd problematisch de resultaten van verschillende
studies met elkaar te vergelijken door verschillen in
modelspecificaties, periodes, heffingshoogten en regionale dekking, maar een dergelijke vergelijking levert toch het volgende beeld op. Rekening houdend
met een scenario tot het jaar 2015, komen andere
studies met CO2-reducties van 10 tot 30% uit op economische kosten van ruwweg 3% daling van het
bnp . Vele van deze studies hebben wel betrekking
op een energieheffing op wereldschaal.
industrie, de chemische grondstoffenindustrie en de
non-ferroindustrie. (…) De introductie van een energieheffing betekent dus dat deze inkrimpingen in
de tijd naar voren worden gehaald” (biz. 56).
Het is bovendien zeer onwaarschijnlijk dat de OESOlanden een hoge energieheffing in nun gebied zouden invoeren ter beheersing van het mondiale proces van klimaatverandering zonder de rest van de
wereld, die wel van de baten profiteert, daaraan te
laten meebetalen. Dit zou kunnen in de vorm van
handelsmaatregelen voor energie-intensieve produk-
ten. Als dat in een internationale overeenkomst zou
worden besloten, heeft de GATT daar in beginsel
geen moeite mee.
Er kunnen vele factoren verantwoordelijk zijn voor
de ongunstige resultaten van het rapport-Wolfson,
deels terug te voeren op de taakopdracht van de
stuurgroep, deels te verklaren uit aannames en modelspecificaties. Zo tendeert het gehanteerde CPBmodel naar volledige werkgelegenheid in het jaar
2015, waarmee in feite de werkgelegenheidsdoelstelling van de regulerende energieheffing wordt ondermijnd. In de berekeningen wordt de energiehef-
6. G. Boero, R. Clarke en L.A. Winters, The macroeconomic
consequences of controlling greenhouse gases: a survey,
Department of Economics, University of Birmingham,
1991; M. Mors, A survey of recent CO2 tax impact studies,
Commissie van de EG, DG Economic en Financien, Brussel, 1991.
Elasticiteiten
Cruciale variabelen in alle berekeningen van de
stuurgroep-Wolfson zijn de prijselasticiteiten van de
vraag naar verschillende energiesoorten door verschillende sectoren. De door de stuurgroep gehan-
Tabel 3. Exogene afzetdalingen per bedrijfstak als gevolg van verplaatsing van activiteiten in bet geval van een algemene energiebeffing (in procenten)
SCp-variant
ff fUitvoer
teerde elasticiteit voor het energieverbruik door bedrijven is relatief laag, namelijk tussen de -0,2 en
-0,3
voor de lange termijn. In de eerder genoemde
internationale studies liggen deze elasticiteiten tussen de -0,5 en -0,8. Een recente OESO-studie presen-
100%-vaijant
‘find’
Variant A: een faffing in heti®E$®*gebfea’
teert lange-termijnprijselasticiteiten voor olie, kolen
en gas van respectivelijk -0,4, -1,2 en -0,97.
Dat de door de stuurgroep gehanteerde elasticiteiten laag zijn wordt erkend onder verwijzing naar het
gegeven dat slechts rekening kan worden gehouden
met beschikbare technische besparingsmogelijkheden. Dat komt feitelijk neer op de bekende technische mogelijkheden tot het jaar 2000. Maar het scenario loopt tot 2015 en wat meer optimistische en
dus hogere elasticiteiten zouden dan toch wel op
hun plaats zijn geweest. Te meer daar een CPB-lid
van de stuurgroep-Wolfson heeft laten optekenen
dat de waarde van de CPB-berekeningen in dit op-
zicht beperkt is. “Een
prijverhoging voor energie sti-
muleert de technische ontwikkeling, en leidt zo-
en schoenenindustrie
Overige Industrie
Chenaisehe industrie
Metaalindustffe
8
1
12
2
0
9
4
30
6
1
-14–.
61
5
1
9
2
3
23
6
Variant B: een heffing alleen in Nederland
?* frisib&iiw ‘ ‘••”••->T!’?’-“- ; “‘ i; ‘-^
=•-:
.
–
.
-^ «,:•;;:::; ^..-40
Voedtags* en “
‘• ‘.-.•••”* ‘-‘• ?•.:•.’->.•*;-<.•••.•.
genotmiddelenindustrie •••-‘ • t^ : – ! ‘-“•>”•–‘-iTextlel*; fteding-en ~ ‘ f:-
schoeneotodastrie
Overige industrie
doende tot energiebesparing die met behulp van
macro-economische modellen niet is te voorspellen”8.
Metaalindustrie
Hoe nu verder?
Brott: OeBj op, ctt,,4992,blz. 53*
Cheiftttdlei
Het rapport-Wolfson geeft duidelijk aan dat door de
invoering van een regulerende energieheffing de
toch al onvermijdelijke prijsverhoging van energie
in de tijd naar voren wordt gehaald. De kleinverbruikersvariant C kan daarvoor een begin zijn, al is het
evident dat in internationaal verband moet worden
gestreefd naar een zo groot mogelijk toepassings-
den verscherpt. En zo zijn nog veel voorbeelden te
geven van een positief verband tussen milieubeleid
en internationale concurrentiekracht. Vaak blijkt
veel meer mogelijk dan aanvankelijk gedacht werd.
gebied: via de EG-EFTA naar de OESO en verder. In
de tijd zouden bij vergroting van het toepassingsgebied de grootverbruikers van energie ook steeds
minder ontzien moeten worden. Voor een homogeen produkt als energie mogen uiteindelijk geen
verschillende prijzen gehanteerd worden. Neder-
H. Verbruggen
land heeft met variant C in ieder geval iets in te
brengen in de internationale onderhandelingen.
Daarom dient Nederland met het rapport-Wolfson
en de achterliggende CPB-studie internationaal de
boer op te gaan .
Maar ook voordat internationale coordinate tot
stand is gebracht kan met variant C van start worden
gegaan. In internationaal-economisch opzicht is het
goed om op vele terreinen een voorloper te zijn, en
dat geldt ook voor de energie-extensivering van de
Nederlandse economic. Dat betaalt zich terug in een
beter milieu en een sterkere internationale concurrentiepositie op termijn. Immers, steeds weer blijkt
dat een streng milieubeleid de concurrentiekracht
van een economic niet schaadt. De economische
realiteit wijst eerder op het tegenovergestelde. Zo
heeft de Japanse auto-industrie haar concurrentiekracht niet verloren door de in de jaren zeventig opgelegde strenge milieunormen. De Japanse econo-
7. P. Hoeller en J. Coppel, The climate change issue and
current distortions in energy markets, OESO, Parijs, 1991.
8. Energieprijs stijgt ook zonder heffing, Het Financieele
Dagblad, 27 februari 1992.
9. Een eerste vereiste daarvoor is een Engelse vertaling van
de rapporten. Dat bevordert ook een internationale toet-
mic kenmerkt zich sowieso door een relatief hoge
sing van de resultaten. In dit opzicht zijn de voortreffelijke
energieprijs en een lage energie-intensiteit. Even-
min is de machinebouwindustrie in Duitsland, Zwitserland en Zweden er onderdoor gegaan toen in die
landen in de jaren tachtig de emissienormen wer-
ESB 4-3-1992
CPB-analyses nog te provinciaals. Het Ministerie van Economische Zaken dient de CPB-middelen daartoe te verruimen. Dat zou een constructieve bijdrage zijn van dit ministerie aan de totstandkoming van een internationaal milieubeleid.
13
7
20
8
11
35
44
11
1