Discussie
De pbo in de praktijk
Heertje geeft zijn oordeel over depbo’s zonder naar depraktijk te kijken. Wat zijn de activiteiten van produktschappen, wat de betekenis er-
van voor de sector en welke situatie zou ontstaan bij bet afschaffen
van de pbo? Een verhaal vanuit de praktijk
De tuinbouwproduktschappen
De tuinbouwproduktschappen zijn de
ketenorganisaties voor alle Nederlandse tuinbouwsectoren. De belangrijkste
sierteeltsectoren zijn die van de bloemen en planten, de bloembollen en
de boomkwekerij. Bij groenten en
fruit horen ook de champignons, de
zuidvruchten en de noten. De schappen zijn verticale bedrijfsorganen; behalve de primaire producenten vallen
ook de verwerkende industrie en de
handelaren en exporteurs tot en met
de kleinhandel eronder. Het gaat hier
om tienduizenden overwegend kleinschalige bedrijven.
De tuinbouwsectoren zijn overwegend hoog georganiseerd. Als bestuurders van de produktschappen treden
veelal de gekozen leiders van de privaatrechtelijke organisaties op. Besluiten in de commissies en de besturen
worden doorgaans met een zeer grote
mate van unanimiteit genomen. Dat
geldt met name voor beslissingen die
de lasten voor de bedrijven verzwaren.
De produktschappen worden niet
door de belastingbetaler gefinancierd,
maar door telers, industrie en handelaren samen. Zij betalen een verplichte
heffing, die zeer sterk afhangt van het
activiteitenniveau dat die deelsector
van de produktschappen vraagt. In de
tuinbouwsectoren lopen de heffingen
uiteen van enkele tienden van procenten tot ruim 4% van de omzet voor
teelt en handel samen, gemiddeld
rond de 1%. De meeste produktschappen voeren tegen vergoeding in ‘medebewind’ een aantal taken uit voor
de centrale overheid. Het gaat hier
vrijwel altijd om uitvoering van EU-regels. Bij de tuinbouwproduktschappen wordt zo’n 85% van de totale heffing van/ 120 miljoen buiten de deur
besteed. Bijna de helft van de heffingen gaat naar algemene produktpromotie, zo’n 20% naar wetenschappelijk en praktijkgericht onderzoek en
zo’n 15% naar kwaliteits- en milieubeleid. De rest is nodig voor het eigen
apparaat en algemene belangenbehartiging.
Terugtredende overheid
De meeste tuinbouwsectoren worden
gerekend tot de economisch sterkste
sectoren van Nederland. In de ‘Porter’analyse van enkele jaren terug scoorde de sector bloemen en planten met
een produktiewaarde van / 6 miljard
zelfs het hoogste. Toch zijn de sectoren verwikkeld in een bikkelharde
mondiale concurrence. De relatief
hoge kosten in Nederland noodzaken
tot concurrentie op kennis en kwaliteit. Tegelijkertijd moet elke mogelijkheid tot kostenverlaging aangegrepen
worden.
De tuinbouwsectoren bevinden
zich al enkele jaren in de omslag van
produktiegerichte naar marktgerichte
systemen. Dat vereist een veel beter
functionerende keten en een veel actievere marketing. Om tot een betere
kwaliteit voor de consument te komen en tegelijk forse milieuproblemen op te lessen is het ontwikkelen
en inzetten van integrale ketenzorg
onontbeerlijk.
De Tuinbouwproduktschappen vervullen in deze ontwikkelingen een onmisbare rol. Zij zijn de enige organisatie voor de sectoren waarin alle
organisaties uit de keten vertegenwoordigd zijn. Ze functioneren als katalysator die met geld van de sectoren
algemeen gewenste ontwikkelingen
kunnen initieren, begeleiden en versnellen. Samen met de rijksoverheid financieren zij op 50/50 basis een groot
deel van het tuinbouwpraktijkonderzoek. Eveneens samen met het ministerie van LNV worden tal van projecten op het vlak van kwaliteit,
ketenzorg en milieuzorg uitgevoerd.
De Rijksoverheid stelt de laatste jaren steeds minder middelen beschik-
baar voor deze algemene beleidsdoelen. Uit de financiering van de keuringsdiensten – cruciaal voor de kwaliteitszorg – heeft LNV zich in twee jaar
tijd geheel terug getrokken. Ondanks
alle mooie kennisnota’s lopen de middelen van minister Van Aartsen voor
onderzoek steeds verder terug. Voor
sectoren die afhankelijk zijn van een
hoog niveau van kennis en innovatie
is deze terugtrekkende beweging een
groot risico. Via de produktschappen
wordt al het mogelijke gedaan om
deze essentiele functies overeind te
houden. Het komt er dus op neer dat
bij een snel terugtredende overheid
en de noodzakelijke professionalisering van de afzetketens de produktschappen een onmisbaar instrument
vormen voor het concurrentievermogen van de tuinbouwsectoren.
Heertjes argumenten
Dan nu terug naar Heertje. Hij doet
bar weinig om zijn centrale argument
voor opheffing van de pbo – de volgens hem te hoge transactiekosten te onderbouwen. Daarnaast noemt hij
nog de ondoorzichtigheid van bevoegdheden en het gebrek aan democratische controle.
De pure apparaatskosten van de
tuinbouwproduktschappen bedragen
ongeveer een promille van de sectoromzet in teelt en handel. Heertje betoogt dat de werkelijk nuttige taken
van de pbo kunnen worden verwezenlijkt met instituties die lagere transactiekosten vergen. Omdat hij verder
niet aangeeft hoe hij aan deze bewering komt, waag ik het maar er enkele
vraagtekens achter te zetten.
Dan de ondoorzichtigheid van de
bevoegdheden en het gebrek aan democratische controle. De produktschappen verrichten hun werk terecht
in het glazen huis van openbare besluitvorming. Vrijwel alle verordeningen worden driedubbel gecontroleerd
door de SER, de verantwoordelijke minister en de Brusselse autoriteiten. De
algemene trend is overigens, althans
bij de tuinbouwproduktschappen, dat
de nadruk minder komt te liggen op
verordeningen en meer op de projectmatige aanpak van sectoractiviteiten.
De democratische controle kan
men op twee manieren opvatten. In
de eerste plaats als de vraag of de bedrijfsgenoten voldoende zeggenschap
hebben over de besluitvorming. Bij
een hoge organisatiegraad van de privaatrechtelijke organisaties als in de
tuinbouwsectoren lijkt dit zeker het
viteiten zeker kunnen functioneren.
geval. Immers, de gekozen leiders
Maar naar mijn mening zou het huidi-
van de organisaties vormen de besturen van de produktschappen.
Ook kan men onder democratische
ge niveau van sectorinspanningen op
die manier op geen stukken na haalbaar zijn. Bij die aanpak is namelijk
het uitsluiten van ‘free riders’ – bedrijfsgenoten die wel profiteren, maar
niet meebetalen – onmogelijk. Daar-
controle verstaan de controle van de
volksvertegenwoordiging. Mijn opvatting is dat er op dit punt geen tekort
bestaat. De verantwoordelijke ministers kunnen op elke moment door de
volksvertegenwoordiging ter verantwoording geroepen worden. De
volksvertegenwoordiging zou overigens ook rechtstreeks de pbo een jaarlijkse rapportage kunnen vragen. De
behoefte daaraan, die wij vanuit de
mee verdwijnt de bereidheid tot grote
sectorinspanningen als sneeuw voor
de zon. In sectoren met veel kleinschalige bedrijven als de tuinbouw is
het zeker onmogelijk voor taken die
niet op korte termijn tot gewin leiden
of het dienen van meer algemene belangen zoals milieuzorg beogen.
tuinbouwsectoren gaarne zouden be-
Een ander alternatief zou zijn voor
antwoorden, is tot nu toe niet geble-
privaatrechtelijke activiteiten een wet-
ken.
telijke bijdrage te realiseren. In sommi-
Ten slotte het nut voor de burger
als consument. Dat de consument gebaat is bij een optimale produktkwaliteit, stimulering van innovatie en op-
lossing van milieuproblemen is
eenvoudig duidelijk te maken. Ook
een relatief grote welvaartsbijdrage
van de tuinbouwsectoren is voor elke
consument van belang. Ik ben dan
ook van mening dat het opheffen van
onze vorm van ‘georganiseerd kapitalisme’ niet in het belang zou zijn van
de burger. De situatie in een aantal andere landen van de EU wijst er ook
op dat het ontbreken of verdwijnen
van zulke samenwerkingsvormen niet
leidt tot een grootschalige tuinbouw
maar tot verpaupering van de kleinschalige bedrijven. Het is niet voor
niets dat men in Spanje en Hongarije
bezig is met het inrichten van een
pbo-achtige organisatie en dat men in
Frankrijk poogt het bestaande verband te versterken.
ge landen vindt dit plaats voor
produktpromotie. In de VS moet het
Congres beslissen over elke verandering in de promotiebijdrage voor sojabonentelers. Zo’n wettelijke bijdrage
per activiteit is ook denkbaar voor
kwaliteitscontroles en onderzoek.
Maar deze weg is wel mijl op zeven.
Het opheffen van de pbo zal overigens ook leiden tot een grotere overheid. Minister Van Aartsen zal in dat
geval minstens 500 ambtenaren extra
nodig hebben vooral om de door
Brussel voorgeschreven regelingen uit
te voeren.
Ten slotte
Naar mijn opvatting kan de lopende
pbo-discussie het best gericht worden
op een verdere stroomlijning, moder-
nisering en verzakelijking van de bedrijfsorganen. Een pragmatische, zakelijke benadering dus in plaats van een
ideologische. Dan zal blijken dat er
Wat als onverhoopt…
heel goed onderscheid in functies te
In het voorgaande hoop ik duidelijk
maken is. Dat er best een verdere clustering en bundeling van activiteiten
mogelijk is. En dat het mogelijk is een
gemaakt te hebben dat Heertjes voor-
stel de pbo op te heffen en dan af te
wachten welke alternatieve instituties
ontstaan, voor de tuinbouwsectoren
zou leiden tot een onverantwoorde situatie, waarin het concurrentievermogen ernstige en blijvende schade zou
oplopen. De terugtredende overheid
en de noodzaak tot groter marktorien-
tatie maken een zelfregulerende ketenorganisatie voor de tuinbouwsecto-
ren meer dan ooit noodzakelijk.
Maar natuurlijk zijn er voor de situa-
tie dat de politick een punt achter de
pbo zou zetten best alternatieven te
bedenken. Privaatrechtelijke alternatie-
ven zouden voor een aantal sectoracti-
ESB 11-10-1995
aantal nadelen te corrigeren zonder
met het badwater het kind weg te
gooien. Prof. Heertje is bij deze in elk
geval gaarne uitgenodigd nader te ko-
men kennis maken met de tuinbouwproduktschappen.
J. van der Veen
De auteur is voorzitter van het Produktschap voor Groenten en Fruit en het Produktschap voor Siergewassen.
Naschrift
Het aantal readies op het voorstel de
PBO af te schaffen illustreert dat mijn
betoog dat de pbo’s moeten worden
beoordeeld op hun betekenis voor de
consumenten, een gevoelige snaar
heeft geraakt.
In de derde druk van de Wealth of
nations uit 1784 merkte Adam Smith
al op: “consumption is the sole end of
production”. Deze uitspraak heeft nog
niets aan betekenis verloren. Uiteindelijk gaat het om het bevredigen van
de behoeften van de finale consumenten. Daaraan is de allocatie van de
produktiefactoren, alsmede de institutionele vormgeving van de produktie
en de regelgeving ondergeschikt. Een
onderneming die goederen voortbrengt waaraan niet langer behoefte
bestaat, verliest haar bestaansrecht en
is niet langer een bron van zinvolle
werkgelegenheid. Zo is het ook met
andere instituties in de samenleving.
Zij moeten uiteindelijk in de behoeften van de consumenten voorzien. en
zij moeten dat zo handig mogelijk
doen, daar zij anders vroeg of laat
worden vervangen door instellingen
met lagere transactiekosten. Gegeven
de voorkeuren van de burgers gaat
het dus om de efficientie van instituten en niet om het afschaffen ervan.
Deze simpele inzichten staan centraal in de welvaartstheorie, en zijn
door Hennipman op briljante wijze
verwoord. Zij die menen dat mijn kennis van het werk van Hennipman be-
perkt is tot zijn artikelen over de pbo
uit 1946 en dat mijn recente behandeling van de pbo uitsluitend op die artikelen berust, zien meer over het
hoofd dan ik in kort bestek kan weergeven.
De mening dat de inzichten van
Hennipman uit 1946 zijn verwerkt in
de uiteindelijke vormgeving van de
pbo, miskent dat zijn analyse een
groot gewicht toekent aan het bevredigen van de behoefte van de finale
consument, een gezichtspunt dat nu
evenzeer van toepassing is als toen en
de werking van de pbo nog steeds in
het hart treft. Van nog meer belang
zijn alle geschriften van Hennipman
die na 1946 zijn verschenen, en onlangs in het engels het licht zagen .
Kennisneming van deze theoretische inzichten is in het huidige tijdsgewricht van belang omdat onze economische politick steeds meer in het
teken staat vanhet operationaliseren
van het ruime welvaartsbegrip en het
optimaliseren van de aanwending van
produktiefactoren door het wegnemen van bureaucratische belemmeringen, het slechten van ook door de
overheid geschapen monopolieposities en het herstructureren van de
regelgeving. Wie zicht wil krijgen op
de weg die wij met elkaar afleggen,
doet er verstandig aan zich nader te
bezinnen op de optimaliteit van de
allocatie.
van de markt niet belemmert en zelfs
bevordert, moet ik dan ook bestrijden.
blieke behoeften van consumenten
van groot belang zijn, ontstaan van-
Zelfs een spaarzaam benutten van
de verordenende bevoegdheid van de
schappen is een inbreuk op de werking van de markt. De vraag is steeds
tievormen, stoelend op moderne informatietechnologie, die passend in de
welk belang wordt gediend met dergelijke inbreuken. Het belang van de
consumenten? Het afwegen daarvan
kan bij private goederen beter wor-
den overgelaten aan gevestigde en potentiele ondernemingen en dient bij
publieke goederen niet in handen te
zelf nieuwe constructies en organisa-
tijd op efficiente wijze vorm geven
aan wat er moet gebeuren.
Van de reacties op mijn bijdrage
over de pbo, is die van Van der Veen
mijns inziens de beste. Van Sam de
Wolff is de uitspraak dat je je hoed
moet afnemen als er een feit voorbij
komt. Van der Veen gaat in op de fei-
dat sprake is van onderlinge wedijver
ten van zijn produktschap voor groenten, fruit en siergewassen. Daarbij
brengt hij het belang van de consumenten in het geding en merkt hij terecht op dat ik volsta met een wel erg
globale uitwerking van de transactiekosten. Als theoreticus kan ik moeilijk
toe in steeds sterkere mate noopt.
en scherpe concurrentie. Informatie-
anders. Er is hier behoefte aan empi-
Nadelige verdelingseffecten van het
de het bestaan van externe effecten
voorziening, uitsluitend langs de weg
van monopoloide machtsposities
krijgt welhaast onvermijdelijk een ge-
risch ingestelde economen, die deze
transactiekosten in kaart brengen.
Daaraan gaat vooraf een verdieping
die buiten de markt om werken, zijn
kleurd karakter. Informatievoorzie-
van de discussie, zoals Van der Veen
redenen voor verdieping en verbreding van de optimaliteit. De institutio-
ning en concurrentie horen hand in
hand te gaan. De meeste bedrijfstak-
deze biedt. Wel merk ik op dat het bij
transactiekosten om meer gaat dan al-
nele vormgeving daarvan doorloopt
het hele scala van rechtstreeks optreden van de centrale en lagere overheid, via privaat-publieke oplossingen
ken weten zonder pbo, langs private
weg, regels omtrent het milieu, informatie voor consumenten en zorg voor
kwaliteit te ontwikkelen en te waar-
leen apparaatskosten. Tot de transactiekosten behoren onder meer ook de
Deze optimaliteit is geen normatief
worden gelegd van organen, die ge-
gegeven, doch wordt getoetst aan de
makkelijk ten prooi vallen aan het
subjectieve en pluriforme preferenties
van de invididuele subjecten. De politick behoeft zich hier niets van aan te
trekken, maar het aardige is dat de
dynamiek van onze samenleving daar-
misbruiken van machtsposities. Ook
optimaliseren van de allocatie, alsme-
het doorzichtiger maken van markten
kan worden overgelaten aan private
partijen. Van belang is in dit verband
borgen.
Een en ander betekent uiteraard
en langs private weg ge’inspireerde
gezamenlijke initiatieven tot overwegend private constructies.
Het functioneren van bedrijfs- en
niet dat aan de werking van de markten geen nadelen zijn verbonden. Er
produktschappen kan dan ook niet
los worden gemaakt van het bevredigen van de behoeften van burgers,
kunnen onaanvaardbare verdelingseffecten optreden en de vervuiling en
vernietiging van het milieu en de na-
waarop uiteindelijk alle economische
activiteit is gericht. Anders wordt de
pbo een doel op zich zelf. Het behartigen van bepaalde groepsbelangen,
zoals dat van sommige werkgevers in
tuur zijn niet zelden het resultaat van
ongebreidelde werking van markten.
Wie de discussie over de mestproble-
een branche of van de werknemers,
komt dan centraal te staan. Als inviduele ondernemers bij Economische Zaken protesteren tegen het betalen van
lieu-nadelen met zich brengt. Blijkbaar heeft het Landbouwschap geenkans gezien in al die jaren een voor
de finale consumenten van nu en
heffingen voor collectieve reclamecampagnes waarvan zij de zin niet inzien omdat uit een oogpunt van de
straks aanvaardbaar optimum te be-
matiek op zich laat inwerken, beseft
dat de vrije veehouderij ernstige mi-
kosten van overleg, informatie, de offers die ontstaan door verstarring en
de kosten van protest van slachtoffers
van de pbo. In het algemeen is mijn
indruk dat deze kosten steeds worden
onderschat. Ze slaan niet onmiddelijk
neer in de rapporten van accountants,
maar weerspiegelen wel degelijk een
beslag op produktiefactoren. Misschien is het aardig eens uit te zoeken
hoeveel filevorming op de wegen ontstaat door de pbo. En dat is dan nog
maar een bescheiden onderdeel.
Het aardige is dat Van der Veen de
weg wil inslaan van een zakelijke benadering, waarvan hij clustering en
bundeling verwacht. Hij erkent dat er
privaatrechtelijke alternatieven zijn.
overlast. Nu moet toch de centrale
Als hij met mij de voorkeuren van consumenten als richtsnoer voor het proces van verandering wil nemen, komt
de allocatie door regelgeving, die niet
overheid ingrijpen. Helaas met een
complex van maatregelen, dat in mijn
ogen nog te veel varkens de vrije
ik graag naar zijn produktschap kijken.
Ten slotte merk ik op dat Hennipman met zijn analyse in 1946 zjin tijd
kan worden gemotiveerd met een be-
loop laat. Minister De Boer moet
jaren vooruit was. Sommige beoefena-
roep op verdelingseffecten dan wel
meer maken van het Hennipmanniaanse inzicht dat ook een beter milieu
een component is van de welvaart.
ren van wetenschap zien wat er in de
toekomst verscholen ligt en stijgen
daardoor boven hun eigen historische
consumenten geen nut wordt afgeworpen, is sprake van een verstoring van
externe nadelen.
Integendeel, de regelgeving van de
pbo staat dan veeleer in dienst van
het scheppen van monopolieposities
en van niet-zinvolle arbeid, kortom in
het voorzien in behoeften van ondernemingen en werknemers die niet
kunnen worden herleid tot die van
consumenten. Dat de pbo de werking
werkstellingen van produktie en mest-
Soms is er meer behoefte aan een
context uit.
krachtdadige overheid dan aan een
slap schap. Ook onder die omstandigheden is de pbo geen effectief insti-
A. Heertje
tuut. Voor zover door het afschaffen
van de pbo taken niet meer worden
vervuld die voor het voorzien in pu-
1. P. Hennipman, Welfare economics and the
theory of economic policy, Aldershot, 1995.