De overheid in 2000
PROF. DR. U. ROSENTHAL
Ooit was het eenvoudig1. De staat blieke sector die nu eens met elkaar
had het geweldsmonopolie; de soever- samenwerken, dan weer elkaar tegeneiniteitsdoctrine en het overheidsgezag werken en soms door verkokering zelfs
bonden de natie; en er was geen enkel daaraan niettoekomen. Dat conglomemisverstand over de superieure positie raat leent zich door die losse en uiteenvan de overheid in de maatschappij. De lopende patronen uitstekend voor relaopkomst van de verzorgingsstaat per- ties en transacties van de afzonderlijke
fectioneerde de soevereiniteitsdoctrine eenheden met particuliere belangen. In
door burgers vanwege de staat het plaats van de monolitische overheid
recht op een redelijk voorzieningen-ni- dient zich dan ook government by proxy
aan: waarachtig wel lets andersdan het
veau te garanderen.
In december 1989 is van dit beeld zo soevereine regeren bij volmacht uit
weinig over. Het geweldsmonopolie van vroeger dagen. Overheden laten het
de staat is verdwenen; particuliere poll- werk op contractbasis verrichten door
tie en particuliere recherche zullen bedrijven, particuliere instellingen en
spoedig de officiele politie in aantal, organisaties. In de jaren tachtig trok de
budget en technische middelen over- privatisering als een van de grote opetreffen. De nationale staat en nationals raties door de wereld heen. Dat ging
soevereiniteit hebben aan betekenis in- gepaard met ideologisch geweld van
geboet. De internationale ontwikkelin- voor- en tegenstanders. Voor governgen tuimelen over elkaar heen en leiden ment by proxy is geen grote operatie,
tot totaal uiteenlopende interpretaties laat staan ideologisch geweld nodig.
van wat zich afspeelt – in West- en Het zal vanzelf gaan, met zachte, doch
Oost-Europa, in de Verenigde Staten, vaste hand, en marktconform.
de Sovjetunie en de Chinese VolksreOverheden en hun onderdelen zulpubliek. Wel is duidelijk dat de Verenig- len in toenemende mate ruil- en andere
de Staten over het onbetwiste hoogte- betrekkingen met elkaar en met particupunt van nun macht heen zijn; volgens liere instellingen en organisaties aansommige ‘White House watchers’ moe- gaan. Het verschil tussen publiek- en
ten Amerikaanse presidenten nog wen- privaatrechtelijke vormen zal goednen aan de noodzaak van internationa- deels verdwijnen. Belanghebbenden,
le onderhandelingen. De Sovjetunie ongeacht hun formele status, gaan conblijkt ineens een federatie van republie- tracten aan. Overheden en hun onderken te zijn en de Chinese Volksrepu- delen gaan de markt op. Particuliere
bliek doet enkele maanden na de crisis belangen zoeken contractpartners op
van het Plein van de Hemelse Vrede de markt, maar ook in ‘overheidskrinalweer hardnekkige pogingen terug te gen’. Overheden maken in samenwerkeren in de interdependente wereld van king met particuliere belangen winst en
investeren die in projecten voor de lanalledag.
De expansie van de verzorgings- ge termijn. Zij lijden in public-private
staat is gestopt. Het recht van de men- partnership verlies en gaan dan met
sen op redelijke voorzieningen wordt hun particuliere partners ten onder. Niealgemeen aanvaard. Maar wat een re- mand behoeft in zo’n geval bang te zijn
delijk voorzieningenniveau is, is onder- voor niet behartigde publieke belangen.
werp geworden van politieke en weten- Er zullen andere overheidsonderdelen
schappelijke controverse. Sommigen en particuliere belangen zijn die effecschrijven de nieuwe armoede groot, an- tiever en efficienter zullen produceren
deren ergeren zich aan Van Kootens en er een winstgevende zaak van zulboezemvriend Dirk die zich elke week len maken, tot algemeen en particulier
weerde nodige inspanning zegtte moe- genoegen.
ten getroosten ter continuering van zijn
alcohol isch-werkloze staat.
Collectieve arrangementen
Government by proxy
Het is allang bekend dat de overheid
niet bestaat. In werkelijkheid is er een
conglomeraat van belangen in de pu-
1260
De zorgfuncties die ooit door de verzorgingsstaat ter hand werden genomen (gezondheidszorg, onderwijs,
volkshuisvesting en welzijn), zullen in
collectieve arrangementen vervuld wor-
den. De Nederlandse verzorgingsstaat
zal zeker de jaren negentig overleven.
Van meet af aan getuigde immers zijn
innige liaison met het zogeheten particuliere initiatief van een vooruitziende
blik: government by proxy Nederlandse
stijl.
Collectieve arrangementen zullen
wel in toenemende mate door de markt
gedisciplineerd worden. Volksverzekering of niet, er zullen associaties van
producenten en consumenten van gezondheidszorg ontstaan. De competitie
in het onderwijsbestel zal toenemen.
De versterking van het woningcorporatiebestel strekt de sterkeren in dat bestel tot voordeel. Voor zover zij als reflectie van seculiere solidariteit dichter
tegen de verzorgingsstaat aanzit (sociale wetgeving), zal ook de welzijnssector aan dergelijke ontwikkelingen
blootstaan.
Co-produktie
Overheden zullen in toenemende
mate zaken met elkaar doen. Dat geldt
voor departementen en hun onderdelen, maar het is evenzeer van toepassing op de bestuurslagen. Het complementair bestuur van de jaren zeventig toen meer idee dan werkelijkheid – zal
onder economistischer termen terugkomen:co-produktie en public-public partnership.
Ook hierzal een ideologisch gekleurde grote operatie (decentralisatie)
plaats maken voor een vanzelfsprekende ontwikkeling naar allerhande samenwerkingsconstructies. In dat soort
arrangementen zal het vooral om een
duidelijk gemeenschappelijk voordeel
gaan. In veel gevallen zal de co-produktie samengaan met government by
proxy en public-private partnerships.
Specifieke uitkeringen – of hoe zij over
meer dan tien jaar ook heten mogen zullen hierbij een belangrijke rol spelen,
omdat zij een precieze afstemming van
vraag en aanbod in de verhouding tussen de bestuurslagen vergemakkelijken.
Ongebruikelijke coalities tussen bestuurlijke belanghebbenden zullen
vastgeroeste patronen doorbreken. Op
zoek naar duidelijk gemeenschappelijk
voordeel zullen belanghebbenden in
elk geval een andere invulling geven
aan geografische en andere gebruikelijke criteria voor samenwerking: niet
per se de naaste buur, niet per se de
bundeling van aloude functionele domeinen. Dit geldt temeer omdat zich
transnationale perspectieven aftekenen. Het zal wel geen Europa der ste1. Voor dit essay is dankbaar gebruik gemaakt van suggesties van collegae stafleden
van de vakgroep Bestuurskunde te Leiden.
doen zij, vergeleken met collegae uit
bedrijven en particuliere ondernemingen, gelijksoortig en gelijkwaardig
werk. De mobiliteit tussen werknemers
in de collectieve en particuliere sector
zal toenemen; de twee culturen zullen
naarelkaartoegroeien. Dat zal quid pro
quo geschieden. De tijd waarin de collectieve sector de ondergeschikte partij
was, zal voorbij zijn.
Overheidsorganisatie
De paar categorieen functionarissen
die vanwege even specifiek als speciaGovernment by proxy, publiek-priva- listisch werk een ambtelijke status hebte transacties en public-public partner- ben, zullen een uitstekend salaris en
ships zullen hun uitwerking op de orga- voortreffelijke secundaire arbeidsvoornisatie van de overheid niet missen. De waarden kennen. Als allerlaatste fase in
grote ambtelijke eenheden, in het bij- het proces van democratisering van pozonder de departementen van alge- litiek-bestuurlijke instellingen zal voor
meen bestuur op rijksniveau, zullen die ambtenaren een reeks rechten en
functies uitzuiveren en met behulp van plichten op normaal burgerlijk peil gegoed doordachte bureaupolitieke en bracht zijn: het recht van vrije meningsandere management-technieken het uiting, het afleggen van verantwoording
toverwoord flexibiliteit in een organisa- en vertrek vanwege inadequaat f unctiotorische werkelijkheid omzetten. Als de neren. Voor ambtelijk misbruik van de
wens hier de vader van de gedachte genoemde rechten behoeft geen vrees
mocht zijn, het is van tweeen een: of te bestaan. Want het gaat om een bedeze wens gaat in vervulling of de de- trekkelijk klein aantal, hoog gekwalifipartementen verliezen hun bestaans- ceerde functionarissen, wier capaciteirecht in de publiek-private en publiek- ten nu juist ook te maken hebben met
publieke strijd om het bestaan. Een het begrip dat zij opbrengen voor norgrootschalige herschikking van de rijks- men en waarden in de politiek-bestuurdienst (super-departementen of om- lijke sfeer.
vangrijke herverkavelingen van deparDe ministeriele verantwoordelijkheid
tementale taakvelden) zou – los van de zal hiermee in een ander licht staan. In
politieke vragen die zij zou oproepen – tegenstelling tot wat velen denken, zal
alleen te overwegen zijn als bijdrage het beginsel van de ministeriele verantaan dat proces. Maar de geschiedenis woordelijkheid voor het handelen van
van vele decennia heeft geleerd dat ambtenaren gehandhaafd blijven. Het
zo’n herschikking veeleer rigiditeit ge- zal wel van een andere signatuur zijn,
nereert.
meer gericht op de algemene koers en
Ook al zal het binnenlands bestuur op het op peil houden van de kwaliteiten
het interne evenwicht tussen en binnen van het ambtelijk corps en van de ambde bestuurslagen in formele zin onver- telijke organisatie dan op specifieke
kort handhaven (Rijk, provincies, ge- ambtelijke activiteiten.
meenten en gemeenschappelijke regelingen voor inter-gemeentelijke samenwerking), de mogelijkheden de interne
De nationale staat
en externe organisatie van de belanghebbende eenheden te flexibiliseren
zullen zeker benut worden. De differenDe nationale staat heeft anno 1989
tiate in het binnenlands bestuur zal, aan betekenis ingeboet. Maar hij zal
vergeleken met zo’n twintig jaar gele- zich in de volgende eeuw weer hersteld
den (anno 1980), veel en veel groter hebben. Want hij vervult een aantal
zijn. Dat Nederland staatsrechtelijk ge- kernfuncties ter produktie van collectiesproken als gedecentraliseerde een- ve goederen (veiligheid en ten dele inheidsstaat verder gaat, is niet zo be- frastructuur) en preventie en repressie
langrijk. Relevanter zijn stellig de vrij- van schadelijke externe effecten (miheidsgraden voor de eenheden van het lieu). Door hun toenemende interdebinnenlands bestuur, in eigen land en pendentie met de groei en bloei van
op Europees niveau.
government by proxy en van collectieve
zorg-arrangementen nemen die kernfuncties in betekenis toe.
De nationale staat krijgt bovendien
Ambtenaren
doorde internationale en Europese ontwikkelingen een culturele basisfunctie
Er zullen minder ambtenaren zijn. Er in de schoolgeworpen: de bestendiging
zullen wel veel mensen in decollectieve en verdere ontplooiing van de nationale
sector werken. Bij een contract-maat- cultuur. Of dit binnen aangepaste terrischappij en een contract-overheid be- toriale verhoudingen gebeurt (bij voorhoren contract-werknemers. In het zo beeld in toenemende verstrengeling
omvangrijke publiek-private domein met Vlaanderen), doet niet veel ter
den, laat staan der gemeenten, zijn.
Maar de mogelijkheden, al zou net
slechts hetaantal potentiele politiek-bestuurlijke contractpartners betreffen,
zullen toenemen. Het perspectief reikt
bepaald verder dan dat van de jumela-
ESB 20/27-12-1989
zake. Feit is dat de nationale staat het
enige aangrijpingspunt zal blijkente zijn
voor de stimulering van activiteiten op
dit gebied. Voor het behoud van het
nationale erfgoed en de ontwikkeling
van de nationale cultuur zal immers in
de internationale arena niet alleen van
belang zijn wie het mooiste zingt, maar
ook wie het langst en krachtigst weet vol
te houden dat dat zo is.
Europese staatsvorming
Deze ontwikkeling staat in vrijwel elk
opzicht op gespannen voet met het idee
van Europese staatsvorming. Overheidsactiviteiten zijn inmiddels getypeerd als government by proxy, publiek-private transacties en public-public partnership. Er zal dan ook geen
ruimte zijn voor substitute van de nationale soevereiniteit en superioriteit door
een supra-nationale Europese staat.
Zo’n Europese staat zou een Fremdkorper in Europa zijn.
De Europese integratie zal gebaseerd zijn op varieteit en het benutten
van pluriformiteit en onzekerheid. Niet
alleen nationale staten, maar ook andere bestuurlijke eenheden zullen transnationale paden in Europa inslaan. Mutatis mutandis geldt dat evenzeer voor
collectieve en publiek-private arrangementen. Government by proxy, publiekprivate transacties en public-public
partnership zullen derhalve ook op Europees niveau de ankerpunten voor het
functioneren en de organisatie van de
overheid zijn.
Typerend genoeg voor de rol van de
staten in Europees verband is dat die
vooral betrekking heeft op het behoud
van de nationale identiteit. Daaraan kan
toegevoegd worden dat de staten ook
het politieke vangnet zullen vormen op
momenten dat Brussel of de leden van
de Europese Gemeenschap ernstige
problemen opwerpen of ondervinden.
Dan moet grote politiek bedreven worden en die zal voorbehouden blijven
aan de regeringen van de staten.
In twee opzichten slechts zal de Europese staatsvorming serieus ter discussie staan en zullen wellicht stappen
in die richting gezet worden. Speculerend over de kernfuncties van de staat,
is voorstelbaar dat de Europese veiligheid druk op de staatsketel zal houden
en dat het Europese milieubeleid als
terra incognita te midden van de oude
beleidsdomeinen een onverbiddelijke
direct bindende kracht ontplooid zal
hebben. Maar juist Europese staatsvorming langs die lijnen zal zich van meet
af aan met harde nationale belangen
geconfronteerd weten. Europees veiligheidsbeleid (zelfs als het alleen om
West-Europa was gegaan) zal botsen
op politiek-strategische tegenstellin-
1261
gen, competitieve militair-industriele
belangen en bureaupolitieke rivaliteit in
de militair-organisatorische sfeer. Dat
kan vele jaren voortduren. En bij een
krachtdadig, rechtstreeks bindend Europees milieubeleid moet men bedenken dat Met eveneens jaren duurt om de
nationale, regionale en gemeentelijke
overheden hun net geboren troetelkin-
deren, met het Nationaal Milieubeleidsplan-l en II voorop, te ontnemen.
U. Rosenthal
De auteur is hoogleraar Bestuurskunde aan
de Rijksuniversiteit Leiden en lid van de
Raad voor het Binnenlands Bestuur.