De noodzaak van een internationaal
gecoordineerd werkgelegenheidsbeleid
DRS. J. M. DEN UYL
De Internationale stagnatie van de economische groei gedurende de afgelopen drie jaar heeft
wereldwijd tot produktieverlies, kapitaalvernietiging en sterk oplopende werkloosheid geleid.
Zowel ontwikkelde als ontwikkelingslanden worden hierdoor zwaar getroffen. In dat verband
heeft Tinbergen zich de laatste jaren sterk ingezet om een internationaal gecoordineerd
werkgelegenheidsbeleid van de grond te krijgen. Tot nu toe hebben alle pogingen in die richting
echter nog weinig resultaat afgeworpen. In dit artikel wordt de noodzaak van een internationaal
gecoordineerd stimuleringsbeleid nog eens benadrukt. Daarbij wordt de Europese Gemeenschap
aangeduid als de best toegeruste organisatie om een gecoordineerd sociaal-economisch beleid
vorm en inhoud te geven.
Inleiding
Als F. M. Wibaut in 1934 zijn Ordening tier wereldproduaie
publieeert. bedankt hij in zijn woord vooraf nadrukkelijk de
hoogleraar J. Tinbergen voor de verleende bijstand. Een jaar later verschijnt Het Plan ran tie Arheid van SDAP en NVV. opgesteld met medewerking van Tinbergen. Het Plan bevat in de
kern een groots opgezet openbare-werkenprogram ter bestrijding
van de crisis, in veel opzichten keynesiaans, al is het ontworpen
voor de verschijning van The general theory. Het is een program
ter bevordering van de bestedingen in nationaal verband. maar
het kiest tegen de in die periode sterke autarkische tendensen.
Het houdt zich genuanceerd bezigmet de ..rationalisatie”. waaronder zowel industriele structuurverandertngen als uitstoot van
arbeid door technologische vernieuwing wordt begrepen. De internationale samenhang wordt niet uit het oog verloren.
Als 25 jaar later de publikatie van het Plan van de Arbeid
wordt herdacht. schrijft Tinbergen over de overgang van nationale naar internationale planning 1). Hij pleit o.a. voor een actief secretariaat van de Verenigde Naties dat een cohesie tussen
het economisch beleid van internationale organisaties en instellingen kan bevorderen. Hij constateert een wilde groei van sterk
verschillend gestructureerde organisaties op internationaal economisch gebied en signaleert het ontbreken van een coordinerende instantie als een gevaar. ,.De concrete stappen, die voor de
hand liggen. zijn de opzet van voorspellingen van de ontwikkeling over de eerste vijf jaar en het bespreken. in de VN. van een
concrete uitwerking van het Handvest op het gebied der economische en soeiale politick”.
Als aan het eind van de jaren zeventig de werkloosheid hardnekkig blijkt, is Tinbergen de initiatiefnemer van een voorstel
om te komen tot opstelling van een wereldwerkgelegenheidsplan 2). ..The aim of this proposal is to launch a large-scale international operation to stimulate the economies of and to raise
the employment in both the industrialized and the developing
countries”, ,.What is needed is a simultaneous and coordinated
policy”.
Als gedurende de stagnatie in de jaren 1980-1982 de werkloosheid alarmerende afmetingen aanneemt, start Tinbergen wat
zonder overdrijving een kruistocht kan worden genoemd, om te
komen tot een gecoordineerd internationaal stimuleringsbeleid 3). Specifiek voor de benaderingswijze van Tinbergen is het
centraal stellen van werkgelegenheid, meer dan van groei. .,We
explicitly advocate employment based growth policies, oriented
towards a balanced use of the world’s scarce resources and ener-
324
gy, because unbalanced growth may destroy future employment
opportunities” 4). Een dergelijke beschouwingswijze is in de
economenwereld nogal ongewoon. Traditioneel wordt werkgelegenheid immers gezien als een afgeleide van economische groei.
Exemplarisch daarvoor is de OECD-studie Full employment and
price stability, het z.g. McCrackenrapport, van 1978. Daarin
overheerst de verwachting van een snel herstel van de economische groei en in het kielzog daarvan van de werkgelegenheid. De
jeugdwerkloosheid wordt als specifiek probleem erkend, ook op
OECD-niveau. Eerst gedurende de tweede recessie in de jaren
1980-1982 ontstaat meer serieuze aandacht voor het verschijnsel van de .jobless growth” en de mogelijke implicaties daarvan
voor het economisch beleid.
Zoekt men een verklaring voor de wat eigensoortige positie
van Tinbergen in deze ontwikkeling, dan ligt het voor de hand
behalve aan zijn ervaringen in de interbellaire periode ook te
denken aan zijn intensieve bemoeienis met de economic van de
ontwikkelingslanden in de naoorlogse periode. Ontwikkelingslanden kennen immers vaak over langere tijd een werkloosheid
van 20 a 25%. Het is Tinbergen te doen om een optimale benutting van de factor arbeid. Daarin past een kwantitieve analyse
van optimale produktie- en werkgelegenheidsmogelijkheden in
onderscheiden landen en regie’s op basis van comparatieve voordelen. Daarin past het afbreken van handelsbelemmeringen.
maar evenzeer een stelselmatige herstructurering van industrie
in oude industrielanden en overdracht op grote schaal van kapitaal en inkomen naar ontwikkelingslanden.
Internationale coordinate
Van een internationaal gecoordineerd werkgelegenheidsbeleid
als door Tinbergen c.s. beoogd, is thans geen sprake. In organisatorisch opzicht is de wereld daar ook slecht op ingericht. De
GATT kwam tijdens de tweede wereldoorlog tot stand, evenals
Bretton Woods en de daarop gebaseerde instellingen, het IMF en
1) Socialisme en Democratie, januari 1961, biz. 35.
2) A New World Employment Plan, a proposal by J. Tinbergen, J. M. den
Uyl, J. P. Pronk, W. Kok, oktober 1980.
3) ESB, 26 mei 1982; de Volkskrant. 13 november 1982; ESB, I december 1982; Economisch Dagblad, 14 februari 1983.
4) A New World Employment Plan.
de Wereldbank. OECD en Comccon zijn overlegorganisaties van
de eerste en tweede wereld, die zich buiten de VN-organisaties
hebben ontwikkeld, evenals de Internationale Arbeids Organisatie na de eerste wereldoorlog.
Zonder afbreuk te doen aan de betekenis van de uitgebreide
VN-familie op sociaal-economisch terrein, van FAO tot UNCTAD, moet worden vastgesteld, dat het beeld vergruisd is, dat
een coordinatiecentrum ontbreekt en dat de los-vaste conferenties van regeringsleiders daaraan slechts zijdelings en incidenteel
iets hebben verbcterd. De behoefte aan coordinate is evident.
Daaruil is de gedachte van de jaarlijkse wereldtop van de regeringsleiders van de zeven grootste industriestaten voortgekomen.
nuttig maar geen basis voor beleidscoordinatie. Een van de begeleidende verschijnselen van de ad-hoc-aanpak is geweest dat
de behandeling van de energiecrisis zich goeddeels buiten de VNorganen om heeft voltrokken. Het op initiatief van Kissinger tot
stand gekomen International Energy Agency heeft per saldo een
10 naar 11%. Ze signaleert dat in het bijzonder in Europa de toeneming van de werkloosheid ondraaglijk wordt. ..The main factor behind the rise has probably been the virtual stagnation of
demand”. Dus. zou men zeggen… ..but cost and structural factors have also been at work, notably in Europe”. De ..policy
mix” waarbij ieder een passende dosering kan kiezen en niemand
zich berispt behoeft te gevoelen, is niet voor niets sinds jaar en
dag het huismerk van de OECD.
Internationale stimulering
Intussen zijn de gevolgen van de stagnatie van de groei gedurende de afgelopen drie jaar schrikbarend. Produktieverlies, kapitaalvernietiging op grote schaal. oplopende financieringste-
korten. werkloosheid en een catastrofale ruilvoetverslechtering
voor de ontwikkelingslanden. Het tweede Report on trade and
zeer marginale rol gespeeld. Het heeft de tweede scherpe en schadelijke stijging van de olieprijzen in 1979 en 1980 niet weten te
voorkomen en was opvallend afwezig bij de recente oliecrisis,
veroorzaakt door overaanbod. De afwezigheid van elke poging
van afnemerskant om in een — wellicht tijdelijke — ..buyers
market” tot afspraken te komen omtrent afzet en prijs signaleert
development van de UNCTAD noteert dat in 1982 de prijzen
van grondstoffen en agrarische produkten, geexporteerd door
ontwikkelingslanden, het laagste peil bereikten sinds I960. Van
oktober 1980 tot maart 1982 verslechterde de ruilvoet (excl. olie)
van ontwikkelingslanden met 19,5%.
Het tweede Brandtrapport 6) beschrijft de onhoudbare schul-
het ontbreken van elke coordinate in een vitale sector. De prijselke zekerheid omtrent toekomstig prijsverloop ontbreekt. En
denlast van tal van ontwikkelingslanden. Het somt een reeks
maatregelen op ter vergroting van financiele faciliteiten in het
kader van het IMF. Maar het voegt daar bitter aan toe dat ook
daarmee ook de grondslag voor tal van op olievervanging gerichte investeringen.
dat niet zal helpen ..unless the industrialized countries turn from
their preoccupation with inflation, budgetary deficits and balan-
De vraagt dringt zich op in hoeverre IMF en Wereldbank in
ce of paymentsproblems, which are themselves a result of the
staat geacht kunnen worden de coordinerende functie te vervullen waaraan zo evident behoefte bestaat. Ze behoren ongetwijfeld naar verhouding tot de meest krachtige organisaties. maar
daarbij moet wel worden bedacht dat de ,,eigen middelen” van
stagnation in world trade and production, and strive instead for
resumed growth”. De gevaren van een depressie zijn nu veel groterdan die van inflatie. Groei vereist investeringen en investerin-
daling van $ 34 naar $ 29 per vat is mooi meegenomen, maar
het IMF slechts beperkt zijn in vergelijking met de omvang van
het Internationale kapitaalverkeer. Ook na de recente achtste
quotaverhoging van het IMF blijven de middelen beneden de
$ 100 mrd.. hetgeen ten opzichte van de omvang van het internationale kapitaalverkeer zeer bescheiden is. Er is een geleidelijke uitbreiding van de werkingssfeer van het IMF met de toetreding van China, Hongarije en Roemenie, die valt toe te juichen.
gen vergen niet zozeer nog lagere rente dan wel het vooruitzicht
van een toenemende vraag.
Betogen van deze aard zijn de laatste maanden in aantal en in
kracht toegenomen 7). Witteveen pleitte voor,,een verschuiving
in politieke prioriteiten van het bestrijden van inflatie naar het
voorkomen van een depressie”. Kissinger publiceerde zijn opmerkelijke pleidooi voor een gecoordineerd stimuleringsbeleid
van de westerse industrielanden in Newsweek eind januari.
Het IMF heeft onmiskenbaar een waardevolle rol vervuld bij het
Schmidt kwam in februari met een acht-puntenprogram, waarin
terugsluizen van oliedollars na de crisis van 1973/74. Maar het
binnen de Europese Gemeenschap, Engeland, Duitsland en Nederland werden genoemd als landen die in staat moeten worden
geacht tot een expansiever beleid over te gaan.
Tinbergen heeft zijn opvatting dat we nu een opleving van de
economic moeten organiseren. onlangs toegespitst 8). We mogen
beleid tijdens de wereldwijde recessie 1980/82 is veel minder duidelijk geweest.
Op zoek naar invalspoorten van een coordinerend beleid lijken onder de huidige verhoudingen de OECD en de EG nog het
meest in aanmerking te komen. Wat is tot dusver hun bijdrage
geweest aan de bestrijding van de recessie? De OECD is een informerende overlegorganisatie die aanbevelingen doet aan regeringen. Zij stippelt geen beleid uit. Door de hoge kwaliteit van
analyse en prognose, via de halfjaarlijkse Economic Outlook en
de jaarlijkse landenrapporten, oefent ze ontegenzeggelijk veel invloed uit. Kan de recente opstelling van de OECD worden aangeduid als gunstig voor een internationaal stimuleringsbeleid?
De OECD heeft de hardnekkigheid van de recessie niet voorzien.
Ze heeft de afgelopen jaren telkens herstel verwacht, waar dat
uitbleef. Bijna pijnlijk is de verwachting van juni 1982 van een
groei in Europa in het tweede halfjaar van 2’/4%. terwijl de realisatie min 1% Week. Maar de OECD trekt wel de conclusie dat
5) OECD. Economic Outlook, nr. 32. december 1982.
6) The Brand! Commission, Common crisis. North-South: cooperation
tin’ nwM recovery. 1983.
7) L. ). Emmcrij heeft in ESB van 12 januari 1983 een aantal van deze
betogen weergegeven.
8) Economised Dagblad, 14 februari 1983.
na drie jaar volgehouden inflatievermindering de eoonomische
situatie diepgaand gewijzigd is. Ze wijst ook op de averechtse resultaten van bezuinigingen, die resulteren in een afremming van
debinnenlandse bestedingen. ..In the general deflationary clima-
te, itself in part due to the fact that many countries were simultaneously adopting tight policies, all deficits were swollen by
what have traditionally been thought of as ..automatic stabilizers” — reduced tax yields and increased payments to the unemployed — on average by perhaps 2’/2 to 3 per cent of GNP” 5).
Ze wijst ook op het risico van het uitblijven van een stimuleringsbeleid: ..The longer low growth continues in Europe, the
greater the risk that it will become self-perpetuating”.
De Economic Outlook van de OECD voorziet een groei van de
Amerikaanse economic in 1983 met 2%, maar tegelijk een toe-
neming van de werkloosheid van 9.5 naar 10,5%. Voor Europa
een groei van een Vj% en een toeneming van de werkloosheid van
ESB 13-4-1983
325
er niet voor tcrugdeinzen tot extra geldschepping over te gaan.
De omvang van de impuls die hem voor ogen staat. moet aansluiten bij die van lie! potentieel dat wij nu ongebruikt laten. Hij
beklemtoont dat daarbij een strakke inkomenspolitiek onmisbaar is en Internationale coordinate noodzakelijk. De mecst
aangewezen organisatie daarvoor is de Europese Gemcenschap.
In de lijn van deze gcdachtengang hceft de Tweede-Kamerfraetie
van de PvdA op 17 maart dc regering gcvraagd in de Europese
Raad het initialiefte nemen lot het tot stand brengen van ecn bestedingsimpuls, naar landen te diffcrentieren. van rond 1% van
het bruto binncnlands produkt.
De readies op ccn dergelijkc aanloop tot een gecoordinccrd
werkgelegenheidsbelcid van de kant van de regering waren nega-
tief. Scepsis lijkt dominant. Ik loop de gchanteerde argumenten
na.
1. In de VS en Duitsland is van een opleving sprake. Waarom
het risico van zo’n operatic, gclegen in herleefde inflatie, groter
financieringstekort, doorkruising van het bezuinigingsprogram.
te nemen, terwijl het herstel onderweg is? Dat herstel in de VS
meer dan een tijdelijke opflikkering betekent. staat allerminst
vast. Vergeten we niet dat er ook tijdens de grote depressie in de
jaren dertig wel oplevingen waren. Hoover trachtte zich in 1932
tegenover Roosevelt te redden met de slogan ..Prosperity is just
around the corner”. Belangrijker is dat een herstel in de VS onvoldoende is om een noodzakelijke wereldwijde opleving te dragen. Om werkgelegenheidsgroei tot stand te brengen zal geruime
tijd ecn beleid moeten worden gevoerd dat schcrpe kostenbeheersing en investeringsstimulering combineert.
2. De daling van de olieprijzen is een aantrekkelijke bijdrage
tot kostenverlaging en schept ruimte voor de besteding in andere
produkten. Daar gaat dus al een belangrijke stimulans van uit.
Dat is maar zeer ten dele waar. De prijsdaling verzwakt de toch
al zwakke positie van sommige olie-exporterende landen als Mexico en Nigeria. De daling is een gevolg van verminderde afname
van olie (15% minder dan in 1979) en vormt een onderdeel van
reeds excessieve prijsdalingen van uitvoerprodukten van derdewereldlanden. Een klimaat van prijsdaling levert, zoals in de jaren dertig bleek, weinig investeringsimpulsen op. Er blijft niettemin een positieve marge. Nederland speelt quitte. De economic profiteer! ruwweg evenveel van de lagere kostcn als de overheid aan inkomsten via het aardgas inboet.
3. Het financieringstekort moet ecrst omlaag alvorens Nederland zich een bestedingsimpuls kan veroorlovcn. Dat is een cirkelredenering. Wij zijn op een punt gekomen, waarin extra bezuinigingen de bestedingen en daarmee het nationale inkomen
zodanig aantasten. dat het netto effect op de omvang van het fi-
nancieringstekort als percentage van het nationale inkomen te
verwaarlozen is dan wel averechts uitpakt.
4. Een bestedingsimpuls verstoort de concentratie van het beleid op industriele vernieuwing en versterking van de marktsector. Dat behoeft in het geheel niet het geval te zijn. Een belangrijk deel van de impuls kan juist worden gericht op wetenschappelijk onderzoek. de ontwikkeling van nieuwe produkten. steun
aan beginnende ondernemingen en exportfaciliteiten.
5. Een stimulerend beleid zal het wankele geloof in nut en
noodzaak van in gang gezette beperking van collectieve uitgaven
ondermijnen en de doodsteek betekenen voor het huidige beleid.
Dat is waar voor zover het huidige beleid een eenzijdig bezuinigingsbeleid is en van de versterking van de marktsector en een samenhangend wcrkgelcgenheidsbeleid weinig zichtbaar wordt.
Maar dc kunst van het economisch herstel is nu juist gelcgen in
de moeilijkc combinatie van voortgezette kostenbeheersing en
samenhangende niaatregelen ter beperking van de collectieve
lasten enerzijds en instandhouding van afzet en investeringsstimulering anderzijds. Nederland kampt economisch met twee
kernproblemen: een verstoorde verhouding tussen de nationale
middelen en de financicn van de overheid en een te laag nivcau
van de binnenlandse bestedingen. De kunst is het ene probleem
niet op te lessen ten koste van het ander.
Slot
De weg uit de crisis zal een lange weg zijn. ook bij herstel van
economische groei. Alle voortekcnen wijzen erop dat ook bij het
realiseren van een gecoordineerd internationaal stimuleringsbeleid uitbreiding van werkgelegenheid slechts moeizaam tot stand
zal komen. Daarom zijn arbeidsduurverkorting en herverdeling
van arbeid even belangrijk als herstel van economische groei.
Voor arbeidsduurverkorting is voor een land alleen een redelijke
speelruimte aanwezig. maar reductie van de arbeidsduur naar
36. straks 32 uur per week zal internationale coordinate vereisen. Het meest aangewezen platform daarvoor is de Europese
Gemeenschap. Zij is bij alle tekortkomingen de enige internationale organisatie die voldoende bewerktuigd is om bij aanwezigheid van politiekc wil aan een eigen sociaal-cconomisch beleid
vorm en inhoud te geven.
Inhoud te geven aan een internationaal gecoordineerd werkgclegenheidsbeleid is de grote uitdaging waarvoor de Europese Gemeenschap nu staat. Er is geen tijd meer te verliezen.
J. M. den Uyl