De maatschappelijke
acceptatie van het
minimabeleid
Huidige inkomensbeleid____
Volgens de notities Inkomensbeleid
1988 en 1989 is het overheidsbeleid
voor de komende jaren erop gericht het
huidige niveau van minimumloon en sociale uitkeringen te stabiliseren. Net als
in voorgaande jaren wil het kabinetLubbers II ook in 1989 de halfjaarlijkse
aanpassingen van minimumloon en uitkeringen aan de loonontwikkeling achterwege laten1. In januari 1989 is een
wetsvoorstel ingediend om de automatische aanpassing te vervangen door
een systeem van beleidsmatige aanpassing. In relatie tot de werkloosheid
merkt het kabinet op dat de hoogte van
het minimumloon de arbeidsmarktpositie van de laagbetaalden negatief bei’nvloedt en dat het aannemelijk is dat een
relatieve verlaging van het loon(kosten)niveau aan de onderkant van het
loongebouw de herintredingskansen
van deze groepen zal kunnen verbeteren2. Het beleid was en is er op gericht
de ontwikkeling van de minimuminkomens en uitkeringen achterte laten blijven bij die van de overige inkomens.
Een en ander impliceert zowel een denivelleringsbeleid als een ontkoppelingsbeleid, dat wil zeggen een beleid
dat zich richt zowel op een vergroting
van de inkomensverschillen tussen minima en hogere inkomens als tussen
actieven en niet actieven. De ontwikkelingen in de koopkrachtplaatjes brengen dit beleid in beeld3.
Nu de economische ontwikkeling op
termijn beter lijkt dan werd verwacht, en
met vervroegde verkiezingen op komst,
ontstaat er een hernieuwde discussie
over de vraag of voornoemd beleid
moet worden gecontinueerd. De hoogte van het (sociaal) minimum in relatie
tot de andere inkomens is in dit geheel
van cruciaal belang. Het kan gezien
worden als de resultante van de beleidsmatige afweging van een groot
aantal – deels strijdige – overwegingen.
Het gaat daarbij om evenwichtige inkomensverhoudingen zowel in termen
van behoefte als ook in verband met de
working van de arbeidsmarkt. In relatie
daarmee zijn ook budgettaire overwegingen (terugdringen van collectieve
lasten en financieringstekort) belangrijk. Ten slotte is ook de maatschappe702
lijke acceptatie van de hoogte van het
(sociaal) minimum, van (de)nivellering
en (ont)koppelingen van belang.
Uit het gevoerde beleid van de laatste jaren en uit de beleidsvoornemens
blijkt dat de arbeidsmarkt- en budgettaire overwegingen het zwaarst wegen.
Dit heeft onder andere geleid tot een
verlaging van de uitkeringspercentages
bij de werknemersverzekeringen van
80 naar 70% van het laatstverdiende
loon, tot een buiten werking stellen van
de Wet aanpassingsmechanismen (gelijk oplopen van minimumlonen met regelingslonen) en tot een stelselherziening sociale zekerheid die leidt tot een
sterke toename van het aantal minima
en bijstandontvangers.
De verantwoordelijke politici en beleidsvoerders geven in hun beleidsvorming een lage wegingsfactor aan de
overvloed van onderzoeksgegevens die
laten zien dat de ‘minima zonder marge’
zrtten, dat de ‘moderne armoede’ in omvang en intensiteit toeneemt, dat 10%
van de uitkeringsgerechtigden onder het
voor hen geldende wettelijke bestaansminimum zit4. Dit blijkt onder meer uit de
notrtie Inkomensbeleid 1989 als gesteld
wordt dat ondanks het opgetreden koopkrachtverlies van het sociaal minimum in
de jaren 1980 tot en met 1985 de geraadpleegde onderzoeken geen aanleiding
geven tot de conclusie dat het sociaal minimum ontoereikend zou moeten worden geacht om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. Bestedingsproblemen worden volgens de notitie
niet direct veroorzaakt door het algemene inkomensniveau maar lijken eerder
samen te hangen met de specifieke omstandigheden van deze huishoudens.
Bestaande instrumenten met name op
gemeentelijk niveau bieden volgens het
kabinet voldoende ruimte om aan deze
specifieke problemen tegemoet te komen5. Kortom, de urt onderzoek naarvoren komende bestaanszekerheids- en
armoedeproblematiek wordt op centraal
politiek niveau of niet onderkend, of niet
erkend.
Maatschappelijke acceptatie
Aan een steekproef uit de bevolking6
is gevraagd wat ze vinden van de hoog-
te van minimumloon en minimumuitkering en van (ont)koppelingen van: netto
minimumloon en -uitkering, van minimum- en hogere inkomens, van inkomens van actieven en niet-actieven. De
antwoorden van werkenden en uitkeringsgerechtigden (exclusief de gepensioneerden7) worden met elkaar vergeleken. Daarnaast zijn de respondenten
uitgesplitst naar hun partijpolitieke
voorkeur (CDA, PvdA, VVD, D66). Een
bekend gegeven uit inkomensonderzoek is het feit dat respondenten aan de
onderkant van de inkomensverdeling
over het algemeen hoge bedragen noemen. Het gaat ons niet zozeer om de
exacte hoogte van de bedragen als wel
om de trends en de richting die de genoemde bedragen indiceren.
Hoogte minima
Aan de respondenten is achtereenvolgens gevraagd:
– ofzevindendatereenminimumloon,
respectievelijk een minimumuitkering moet zijn;
1. Zie Inkomensbeleid 1988, Tweede Kamer
der Staten Generaal 1987-1988, 20 210,
Den Haag, biz. 63, 64; Inkomensbeleid
1989, Tweede Kamer der Staten Generaal
1988-1989, 20 808, Den Haag, biz. 81, 82.
2. Zie Inkomensbeleid 1989, biz. 79; Inkomensbeleid 1988, biz. 50.
3. Zie Inkomensbeleid 1986, Tweede Kamer
der Staten Generaal 1985-1986,19208, Den
Haag, label 2.2; Inkomensbeleid 1988, label
5.2; Inkomensbeleid 1989, label 5.3.
4. Zie onder andere Gemeentelijke Sociale
Dienst Rotterdam, Minima zonder marge: de
balansdriejaarlater, 1987;G. Engbersenen
R. van der Veen, Moderne Armoede, Leiden
1987; J. Berghman, R. Muffels en A. de
Vries, Armoede en armoede-onderzoek in de
EG, Tijdschrift voorarbeidsvraagstukken, jg.
4. nr. 2, 1988, biz. 15-26.
5. Inkomensbeleid 1989, hfsl. 3, biz. 7.
6. De gepresenleerde onderzoeksgegevens
zijn afkomslig uil hel onderzoek Rechtvaardigingskriteria en inkomensongelijkheid dat
wij in opdrachl van hel Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verrichtlen. In
de maanden maart-mei 1987 zijn 795 interviews afgenomen. Zie: P.L.J. Hermkens en
P.J. van Wijngaarden, Rechtvaardigingskriteria en inkomensongelijkheid. Onderzoek
uit 1976 herhaald, Den Haag, 1987.
7. De gepensioneerden vormen een groep
die wal belrefl maatschappelijke posilie en
de beleving daarvan afwijkt van de andere
groepen uitkeringsgerechtigden. Omdat de
anlwoordpalronen afwijken zijn ze als aparle groep geanalyseerd (zie Hermkens en
Van Wijngaarden, op.cit., 1987).
Tabel 1. Hoogte van het minimumloon:
hoe hoog zou het minimumloon moeten
zijn (netto)?
_______
Politieke partij
Ink. bran
PVDA D66 CDA VVD werk uitk.
<1400
1500
1600
1700
1800
>1900
1
32
10
19
21
18
2
49
0
14
15
20
1
51
5
11
21
11
1
56
4
8
19
12
2
45
4
15
18
15
0
28
9
14
21
29
100 100 100 100 100 100
N
207
65 172
84 350
58
Tabel 2. Hoogte van de minimumuitkering. Hoe hoog zou de minimumuitkering moeten zijn (netto)
Politieke partij
Ink.bron
PVDA D66 CDA VVD werk uitk.
<1400
1500
1600
1700
1800
>1900
3
8
5
8
6
2
35
50
56
63
50
23
16
2
6
7
9
11
16
13
10
5
12
14
19
16
15
7
15
28
11
13
8
10
8
23
100 100 100 100 100 100
N
205
64 177
83 356
65
Tabel 3. Koppeling minimumuitkering
aan netto minimumloon (netto-nettokoppeling)
Politieke partij
Ink.bron
PVDA D66 CDA VVD werk uitk.
Ja
66
67
59
56
64
62
Nee
34
33
41
44
36
38
100 100 100 100 100 100
N
197
67
197
85
358
60
– of de hoogte van die minima moet
blijven zoals die nu is of hoger moet
worden. De respondenten zijn expliciet ge’ihformeerd dat de bestaande
minima voor personen van 23 jaar en
ouder met een niet-verdienende
partner/1500 per maand bedragen;
– of ze de door hen gewenste hoogte
van het minimum kenbaar willen maken door een van de bedragen oplopend van /1000 tot meer dan / 2000
schoon per maand aan te kruisen.
De resultaten zijn de volgende: er
bestaat tussen en binnen alle onderscheiden groepen (werkenden en uitkeringsgerechtigden, aanhangers van
PvdA, D66, CDA en VVD) grate consensus over (de wenselijkheid van)
het bestaan van een minimumloon
(85-96% van de onderscheiden groepen) en een minimumuitkering (95100%). Uit label 1 blijkt dat 2/3 van de
respondenten die de PvdA als hun
voorkeurspartij opgeven het minimum-
ESB 19-7-1989
loon willen verhogen, tegenover rond
de 50% van degenen die een andere
partij als hun voorkeur aanstrepen.
Opvallend zijn de relatief grote verhogingen die men voorstaat. Voorstander van een minimumloon van / 1800
of meer is 39% van de aanhang van
de PvdA, 35% van D’66, 32% van het
CDA en 31% van de VVD. Als we de
werkenden en uitkeringsgerechtigden
met elkaar vergelijken zien we dat
meer dan 70% van de uitkeringsgerechtigden voorstander is van een hoger minimumloon, tegenover 50% bij
de werkenden; 50% van de uitkeringsgerechtigden kiest voor een bedrag
van / 1800 of hoger, tegenover 33%
van de werkenden.
Uit tabel 2 over de hoogte van de minimumuitkering komt een zelfde beeld
naar voren als uit tabel 1. De percentages voorstanders van een verhoging
van de minimumuitkering zijn over het
algemeen wat lager dan die bij de verhoging van het minimumloon, bij de
VVD-aanhang is het verschil het
grootst. Van de PvdA-aanhang is nu
ruim 60% voorstander van verhoging,
voor D66 en het CDA is dat rond de 40%
en voor de VVD bijna 30%. Voor een minimumuitkering van / 1800 of meer
kiest ruim 30% van de PvdA en de D66aanhang, bij het CDA is dit 23% en bij
de VVD 17%. Van de uitkeringsgerechtigden wil 75% een hogere minimumuitkering, bij de werkenden is dat percentage 44. Ruim de helft van de uitkeringsgerechtigden wil een uitkering van
/ 1800 of hoger tegenover 23% van de
werkenden.
Koppelingen
Vijf vragen over koppelingen tussen
inkomensgroepen komen hier aan de
orde. Deze betreffen achtereenvolgens
de netto-netto-koppeling, de verhouding minima en hogere inkomens, de inkomenskoppeling tussen werkenden
en uitkeringsgerechtigden. In tabel 3
zien we dat een (ruime) meerderheid
van alle onderscheiden groepen voorstander is van de koppeling van mimumloon en -uitkering. Bij de oppositiepartijen PvdA en D66 zijn er meer voorstanders dan bij de regeringspartijen
CDA en VVD.
Tabel 4 en 5 gaan over de koppeling
tussen de minima en de hogere inkomens. Uit tabel 4 blijkt dat van de
PVDA-aanhang ruim 3/4, van D66 en
CDA rond de helft en van de VVD ruim
1 /3 van mening is dat de overheid maatregelen moet nemen om het minimumloon sterker te laten stijgen dan de andere lonen. Van de uitkeringsgerechtigden is 79% (sterk) voor, van de werkenden 54%. Uit tabel 5 blijkt dat er een brede consensus bestaat over de afkeuring van een beleid dat de hogere inkomens er op vooruit laat gaan terwijl de
minima gelijk blijven.
Tabel 4. De overheid neemt maatregelen om het minimumloon sterker te laten stijgen dan de andere lonen
Politieke partij
Ink.bron
PVDA D66 CDA VVD werk uitk.
Sterk voor
26
9
7
1
12 25
Voor
51 39
46
36
42 54
Niet voor,
niettegen
12 22
16
11
17 11
Tegen
9 28 24 40
22 8
Sterk tegen 2 3
8 13
7 3
100
100 100 100 100 100
N
218
69 198
95
382 65
ii
lK
Tabel 5. Hogere inkomensgroepen
moeten erop vooruitgaan en de minima
moeten gelijk blijven
Politieke partij
Ink.bron
PVDA D66 CDA VVD werk uitk.
Zeer mee
eens
0
1
0 0
Meeeens
1
2
4
Weetniet
0
3
3
Mee oneens 42 56 57
0
2
9
4
66
4 3
1 2
54 34
Zeer mee
oneens
58 38 37 20 41 62
100 100 100 100 100 100
N
221 68 197
97 386 68
Tabel 6. Werkenden moeten erop vooruit gaan, uitkeringsgerechtigden moeten gelijk blijven
Politieke partij
Ink.bron
PVDA D66 CDA VVD werk uitk.
Zeer mee
eens
Meeeens
Weetniet
Mee oneens
6 6
8
24 25 50
4
2
3
55 58 37
Zeer mee
oneens
11
3
8
38
4
45
3
28
3
47
3
6 19
100 100 100 100
100 100
222 67 194
N
9
20
55
2
20
383 68
96
Tabel 7. Uitkeringsgerechtigden moe-
ten erop vooruit gaan en werkenden
moeten gelijk blijven
Politieke partij
Ink.bron
PVDA D66 CDA VVD werk uitk.
Zeer mee
eens
Meeeens
Weetniet
2 0
19 16
7
6
1
11
0
6
1 2
13 30
4
2
4 2
71
70
70 61
oneens
9 10 14 22
100 100 100 100
13 6
100 100
N
219 67 195
383 67
Mee oneens 63 67
Zeer mee
96
703
Ten slotte zijn twee vragen gesteld
over de ontkoppeling van de inkomens
van werkenden en uitkeringsgerechtigden. Uit label 6 blijkt dat er grate onenigheid is tussen de verschillende
groepen over de implementatie van dit
beleidsvraagstuk volgens de variant
werkenden krijgen meer, uitkeringsgerechtigden blijven gelijk. Tweederde
van de oppositie is (sterk) tegen ontkoppeling, tweederde van het CDAen driekwart van de VVD is (sterk) voor. Tweederde van de uitkeringsgerechtigden is
(sterk) teger qn ook 51% van de werkenden.
Uit tabel 7 blijkt ten aanzien van de
variant uitkeringsgerechtigden krijgen
meer, werkenden blijven gelijk er bij alle
groepen een (zeer) grate meerderheid
van mening te zijn dat dit niet moet gebeuren. 67% van de uitkeringsgerechtigden tot 92% bij de VVD-aanhang is
het hier (zeer) mee oneens.
Conclusies
Er is een ruime mate van consensus
onder alle onderscheiden groepen werkenden en uitkeringsgerechtigden,
aanhangers van PvdA, D66, CDA en
VVD – over de volgende vier punten:
– de wenselijkheid van het bestaan
van een minimumloon en minimumuitkering;
– de netto-netto-koppeling (tabel 3);
– de onwenselijkheid van een beleid
dat er toe leidt dat de hogere inkomens meer krijgen terwijl de minima
gelijk blijven (tabel 5);
– de onwenselijkheid van een beleid
waarbij de uitkeringsgerechtigden er
op vooruit gaan en de werkenden gelijk blijven (tabel 7).
Een (kleine) meerderheid van de werkenden is voor een verhoging van het
huidige minimumloon, ze willen dat de
overheid maatregelen neemt om het minimumloon sterkerte laten stijgen dan de
andere lonen, er is bij hen net geen meerderheid voor de verhoging van de minimumuitkering. De uitkeringsgerechtigden zijn in overgrote meerderheid voorstander van zowel een hoger minimumloon als minimumuitkering.
Wat de politieke partijen betreft is de
PvdA-aanhang in ruime meerderheid
voor verhoging van alle minima, van de
VVD is een ruime meerderheid tegen,
terwijl de voor- en tegenstanders van
verhoging van het minimumloon bij D66
en CDA elkaar in evenwicht houden, en
er ten aanzien van de verhoging van de
minimumuitkering bij hen meer tegendan voorstanders zijn. Opvallend is het
relatief hoge percentage respondenten
bij alle groepen dat veel hogere minima
(/1800 of meer) wenselijk acht (zie tabel 1 en 2).
704
De grootste tegenstellingen tussen
de verschillende groepen zijn er ten
aanzien van het vraagstuk of werkenden er op vooruit moeten gaan terwijl de
uitkeringsgerechtigden gelijk blijven. Bij
de uitkeringsgerechtigden is een ruime
meerderheid tegen, bij de werkenden
houden voor- en tegenstanders elkaar
in evenwicht. De aanhangers van de
oppositiepartijen zijn in ruime meerderheid tegen, de regeringspartijen zijn in
ruime meerderheid voor.
Als we het oordeel van de respondenten (bevolking) over de verschillende vraagstukken vergelijken met het
huidige overheidsbeleid (kabinetsstandpunt van Lubbers II), dan is er een
duidelijk tegengestelde opinie ten aanzien van de hoogte van het minimumloon en de verhouding tussen het minimum en de hogere inkomens. Het kabinetsbeleid is er op gericht het minimumloon zoveel mogelijk te bevriezen, terwijl ruim de helft van de bevolking het
te laag vindt en een derde deel van de
bevolking het aanzienlijk wil verhogen8.
Een grate minderheid wil ook de uitkeringen (zeer) aanzienlijk verhogen. De
bevolking is het ook oneens met het beleid ten aanzien van de verhouding tussen het minimumloon en de hogere inkomens. Het beleid is gericht op denivelleren, de verschillen groter maken;
de bevolking wil in meerderheid nivelleren. Zij is er voor om het minimumloon
sterker te laten stijgen dan andere lonen, en is er tegen dat de hogere inkomens er op vooruit gaan terwijl de minima gelijk blijven. Deze resultaten sluiten aan bij het in eerder onderzoek geconstateerde nivelleringsethos9. Dit
ethos blijkt noch door de economische
crisis noch door een andere prioriteitsstelling van het beleid sterk bei’nvloed
te worden. Ook een komend kabinet zal
metdeze permanente voorkeuren rekening moeten houden.
P.J. van Wijngaarden
P.L.J. Hermkens
De auteurs zijn werkzaam bij de vakgroep
Planning, Organisatie en Beleid van de
Rijksuniversiteit Utrecht.
8. Zie ook Hermkens en Van Wijngaarden,
op.crt., 1987, tabellen 4.3 en 4.4.
9. P. Hermkens en P. van Wijngaarden, Inkomensongelijkheid en rechtvaardigingscriteria. Een onderzoek naar de beleving van
inkomensverschillen, Ministerie van Sociale
Zaken, Den Haag, 1977; J. Berting (e.a.), De
herontdekking van de individuele prestatie,
ESB, 25februari 1987, biz. 187-190; A. Szir-
mai, Inequality observed, a study of attitudes
towards income inequality, Enschede, 1986
(dissertatie).