ECONOMffi
De koppeling:
gemaakt om
van af te
wijken
In Nederland zijn de sociale uitkeringen en het minimumloon gekoppeld
aan de loonontwikkeling. Dit is laatstelijk geregeld in de Wet Aanpassingsmechanismen (WAM)1. Het kabinet wil de WAM vervangen door
een Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid (WKA)2. Het kabinet
meent dat de automatische koppeling van de WAM te rigide is gebleken, gezien het feit dat deze koppeling in de sociaal-economische
omstandigheden van de jaren tachtig
nauwelijks is toegepast. De WKA beoogt een zekere beleidsvrijheid te introduceren in de toepassing van de
koppeling door deze afhankelijk te
maken van sociaal-economische omstandigheden.
In het onderstaande wordt betoogd
dat de voorgestelde, en elke, koppeling niet toereikend is om een toekomstige parallelle inkomensonlwikkeling te garanderen. Een koppeling
is immers een wettelijke regeling
van een bepaalde inkomenspolitieke
voorkeur, met de kennelijke bedoeling om toekomstige besluitvormers
aan die voorkeur te binden. Een korte beschouwing van het verloop van
de uitkeringen sinds I960 laat zien
dat politici zich nooit hebben laten
binden door de koppeling. Diezelfde beschouwing laat tevens zien dat
een bruto koppeling (zoals de WAM
en ook de WKA) politici alle ruimte
laat om de netto verhouding tussen
lonen en uitkeringen naar eigen inzicht bij te stellen.
Het wetsvoorstel
De SER heeft in 1988 in meerderheid
gepleit voor herstel van de koppeling aan de lonen . Een geheel beleidsmatige aanpassing zou uitkeringsgerechtigden te weinig
rechtszekerheid verschaffen. Wel
heeft de SER een groot aantal afwijkingsgronden genoemd, zoals ongewenste ontwikkelingen van de lonen, de werkgelegenheid, het
beroep op de sociale zekerheid en
de publieke financien.
Het kabinet heeft uit de genoemde afwijkingsgronden er twee gekozen: de
loonontwikkeling en de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid.
Ontkoppeling zal plaatsvinden wanneer de volume-ontwikkeling in de
sociale zekerheid “een betekenende
premie- en/of belastingdrukverhoging” noodzakelijk zou maken of
“wanneer de loonstijging de loonruimte als som van de arbeidsproduktiviteitsstijging en prijsstijging zodanig te
boven gaat, dat hiervan schade voor
de (toekomstige) werkgelegenheid
kan worden verwacht” .
Voor de huidige kabinetsperiode
worden de beide afwijkingsgronden
gereduceerd tot een kengetal: de volumeverhouding tussen uitkeringsgerechtigden en werkenden (in 1990:
0,86) . Zowel de loonontwikkeling,
als de volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid, geven pas aanleiding
tot afwijking van de koppeling indien
ze die volumeverhouding nadelig
beinvloeden. De raming van de toekomstige ontwikkeling van deze ratio
wordt aan het Centraal Planbureau
overgelaten. Daarbij moet een ramingsduur van acht jaar worden gebruikt; pas op die termijn blijkt het
volledige effect van de loonontwikkeling op de werkgelegenheid.
Tot op dit punt is de voorgestelde
koppeling nog automatisch. Wanneer het CPB een verslechterende
volumeratio voorziet treedt de beleidsmatige component van de koppeling in werking. Het kabinet stelt
een aanpassing van de uitkeringen
voor die lager is dan de contractloonstijging, en legt dit voorstel voor aan
de SER en aan het parlement. Die bepalen of zij de voorgestelde aanpassing adequaat achten. Het wetsvoorstel noemt voor die beoordeling
geen criteria.
Het wetsvoorstel voorziet niet in de
mogelijkheid van ontkoppeling op
grond van de budgettaire situatie van
de publieke sector. Een meerderheid
in de SER heeft dit wel bepleit. Het kabinet benadrukt in plaats daarvan het
belang van budgetdiscipline voor
handhaving van de koppeling .
Door de gekozen afwijkingsgronden
wordt toepassing van de koppeling in
de toekomst sterk afhankelijk van de
medewerking van de sociale partners.
De Memorie van Toelichting stelt dat
herstel van de koppeling op zichzelf
reeds zal bijdragen tot loonmatiging,
en vertrouwt op de uitkomsten van tripartite overleg ten aanzien van loonen werkgelegenheidsontwikkeling.
Beoordeling
Het doel van een koppeling tussen
uitkeringen en lonen is politieke besluitvorming overbodig te maken.
Zo stelt de Memorie van Toelichting
bij de WAM: “Naar onze mening is
het ongewenst de regelmatige bijstellingen van deze inkomens (minimumloon en uitkeringen, HV) in de
sfeer van de onderhandelingen te
brengen” (biz. 4). Zonder koppeling
zijn politici vrij om de uitkeringen
niet te verhogen, maar ook om ze te
verhogen met een hoger percentage
dan de loonstijging.
In feite heeft de koppeling nooit de
beleidsvrijheid van politici beperkt. In
label 1 wordt de ontwikkeling van de
AOW-uitkering (gekoppeld sinds
1957) vergeleken met de ontwikkeling van het gemiddelde loon van
werknemers . Parallelle inkomensontwikkeling impliceert dat deze verhouding in de tijd gelijk blijft.
De label laat drie dingen zien.
De koppeling aan de regelingsloonindex leidt toi een dalend relalief niveau van de AOW-uilkering (kolom
2). Deze index blijft namelijk achler
bij de ontwikkeling van de feitelijk
verdiende lonen8. Dit is in de jaren
zeventig reden geweest voor bijzondere verhogingen .
1. De minimumuitkeringen zijn gekoppeld via het minimumloon, deels op netto-, en deels op bruto-basis. Wet Aanpassingsmechanismen, Tweede Kamer,
1979/80, nr. 15 900.
2. Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid, Tweede Kamer, 1990-1991, nr.
22012.
3. SER, Advies aanpassingssystematiek
van minimumloon en sociale uitkeringen, nr. 88/03, Den Haag, 1988.
4. WKA, art. 14 lid 5, eerder geformuleerd in SER op.cit., 1988, biz. 43 en Regeerakkoord 1989, Tweede Kamer 19891990, 21 132, nr. 9, biz. 20.
5. Memorie van Toelichting WKA, biz. 21.
6. MvT, WKA, biz. 19-20.
7. Afgeleid uit F.J. Krapels en A. van Ravestein, Gemiddeld en marginaal, de
druk van belastingen en premies sinds
1960, Ministerie van Economische Zaken, onderzoeksmemorandum nr. 6, Den
Haag 1987. Zij berekenen het gemiddeld
loon als quotient van de loonsom bedrijven en het arbeidsvolume werknemers
bedrijven (CBS), en geven daarvan vervolgens de netto-uitkomsten 1960-1987.
8. Het ‘regelingsloon’ omvat niet de meeste toeslagen op het basisloon en het loon
van werknemers die niet onder een CAO
vallen, dit in tegenstelling tot de index
van de verdiende lonen. Geen van beide
indices omvat de ‘structuureffecten’ van
een veranderende samenstelling van de
beroepsbevolking en de werkgelegenheid. Het in de label gehanteerde ‘gemiddeld loon’ omvat deze effecten wel.
DEZE WEEK •
Desondanks is het brutoniveau van
de AOW-uitkering relatief gestegen
(kolom 1). Naast omvangrijke struc-
Tabel 1. AOW-uitkering (echtpaar) in procenten van bet gemiddelde loon
Bruto
feitelijk
turele verhogingen (1965, 1973) hebben tussen I960 en 1975 vrijwel elk
jaar kleinere verhogingen plaatsgevonden, bij voorbeeld in verband
met huurstijgingen en de invoering
van de btw. Politieke bemoeienis
met de uitkomsten van de koppeling
is dus niet van incidentele aard.
In nettotermen (kolom 3) is de stijging van de AOW-uitkering nog veel
opvallender. De AOW-uitkering is in
belangrijke mate ontzien bij de verzwaring van de belasting- en premiedruk sinds I960. Het automatisme
regelt de aanpassing van de brutouitkeringen (c.q., sinds de WAM het
bruto-minimumloon) aan de brutoloonontwikkeling, en laat politici de
vrijheid om met belasting- en premietarieven de netto-ontwikkeling te
be’invloeden.
De ontwikkeling van de uitkeringsniveaus is dus altijd voornamelijk beleidsmatig bepaald geweest.
Wanneer koppeling in het verleden
politici niet heeft beperkt in het nastreven van eigen inkomenspolitieke
voorkeuren, is niet duidelijk waarom
het huidige wetsvoorstel daarin wel
zou slagen. Impliciet blijkt dit ook uit
de Memorie van Toelichting. Het
I960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
30,9
46,9
44,1
52,1
53,7
48,9
46,6
Bruto conform
Netto
automatisme
feitelijk
(30,9)
(29,7)
(27,4)
(26,8)
(25,5)
(25,1)
(24,0)
37,6
‘ •>
59,8
59,6 •”/ • •
74,3
75,2
72,7
68,5
1. Bruto AOWsCchtpaar gedeeld door bruto gemiddeld loon werknemere bedrijven.
2. Idem, indien sinds I960 aanpassing AQW had plaatsgevonden conform verloop regelingsloonindex.
>
3. Netto AOW echtpaar gedeeld door netto gemiddeld loon werknemers bedrijven.
Bron: eigeri befekenirig bptjasis vanPJ. Krapels, A. van RaVesttdri, Gemiddelden marginal, dedruk vari betastingen en premies sinds i960, Nfinisterie van Eeoiiomische
Zakm, onderzoeksmemorandum nr. 6, Den Haag 1987; 1990 eigen schatting.
netten te binden aan huidige inkomenspolitieke voorkeuren. De kern
dat het mogelijk is om toekomstige
besluitvormers te binden aan huidi-
van de discussie over de koppeling
ge inkomenspolitieke voorkeuren.
is dan ook de realiseerbaarheid van
parallelle inkomensontwikkeling in
de huidige kabinetsperiode. Deze
Als het huidige kabinet in zijn eigen
kabinetsperiode een parallelle inkomensontwikkeling wil realiseren, is
volledige aanpassing van minimumloon en uitkeringen aan de brutoloonontwikkeling onverstandig. Dit
zet immers de vrije loonvorming onder politieke druk. Een ‘mix’ van beperkte bruto-aanpassing en selectieve
fiscale lastenverlichting komt meer in
lijkt in hoge mate afhankelijk van de
van de twee afwijkingsgronden tot
sociale partners. Het kabinet begint
echter eigen initiatieven te ontwikkelen. In het kader van de Tussenbalans is de SER om advies gevraagd
over beperking van uitkeringsrechten in de ZW en AAW/WAO, maar inmiddels wordt duidelijk dat het kabinet zelf maatregelen zal treffen. De
het ene kengetal van de volumever-
Tussenbalans voorziet ook in een
inkomensontwikkeling dan niet af op
houdingactieven/uitkeringsgerechtigden, maar wil toekomstige kabinetten
op dit punt vrij laten1 . Dit betekent
kennelijk het volgende. Een toekomstig kabinet kan in zijn regeerakkoord
inzetten op een bepaalde verbetering
van de volumeratio. Wordt deze verbetering niet gerealiseerd (door een
te optimistische raming van loonontwikkeling en/of volume-ontwikke-
(bescheiden) loonpolitiek instrument. Zodra de contractloonontwikkeling in de resterende kabinetsperiode de reele nullijn overschrijdt,
trekt het kabinet een deel van de
rijksbijdragen aan de sociale fondsen terug1 . Als het politick onmogelijk blijkt om meer greep te krijgen
op de loonvorming, kan het kabinet
een andere weg kiezen. Het kan im-
de sociale partners.
ling) dan kan er ontkoppeld worden.
mers in beginsel parallelle inkomensontwikkeling realiseren onafhanke-
wetsvoorstel bevat niet de herleiding
Voorts is in de politieke discussie van
de laatste weken reeds gebleken dat
voor de toepassing van de koppeling
in feite ook afwijkingsgronden worden gehanteerd die niet in het wetsvoorstel voorkomen. Tot nu toe zijn
dat de budgettaire vooruitzichten tot
1994. Maar ook de te verwachten
lijk van de medewerking van de
sociale partners. Op minimumniveau
moet dan een verlichting van belasting- en premiedruk plaatsvinden
ten koste van (bij voorbeeld) de modale werknemer, zodanig dat de netto-ontwikkeling van de inkomens
aanmerking. Het kabinet wentelt zijn
verantwoordelijkheid voor parallelle
Henk Vording
De auteur is universitair docent Openbare Financien aan de Rijksuniversiteit Leiden. De auteur dankt K.P. Goudswaard,
V. Halberstadt en H.M. van de Kar. Een
uitvoeriger versie van dit artikel is bij de
auteur verkrijgbaar.
9. Bij de invoering van de WAM heeft het
kabinet slechts om technische redenen
een directe koppeling aan de index van
de verdiende lonen afgewezen.
10. MvT, WKA, biz. 22.
11. Tussenbalans bijlage 5. Deze sanctie
lijkt niet erg effectief te kunnen zijn. Het
is onmogelijk om uitsluitend de ‘overtre-
ders’ te straffen. Aan de fondsen die pre-
werkgelegenheidsontwikkeling valt
overeenstemt1 . Volledige koppeling
tegen, zelfs bij de huidige, nog vrij ge-
is dan niet nodig.
(Ziektewet, wachtgelden) levert het Rijk
Conclusie
12. Het bruto-nettotraject van het minimumloon bedraagt zo’n/ 8.000. Dat
geeft ruimte voor ca. 40% verhoging van
matigde loonontwikkeling.
Bovendien geeft de WKA, evenals
zijn voorganger, een brutonorm. Of
volledige koppeling resulteert in parallelle inkomensontwikkeling, blijft
afhankelijk van de fiscale beleidsvrijheid van politici.
De WKA zal er dus evenmin als de
WAM in slagen om toekomstige kabi-
ESB 8-5-1991
Een wettelijke regeling van parallelle inkomensontwikkeling zou betrek-
king moeten hebben op netto lonen
en uitkeringen. Wettelijke regeling
(op bruto- of nettobasis, al dan niet
met afwijkingsgronden) is echter ten
onrechte gebaseerd op de gedachte
miedifferentiatie naar bedrijfstak kennen
immers geen bijdragen.
de netto-minimumuitkeringen via fiscale
lastenverlichting. Het benutten van deze
ruimte vergt echter wel nieuwe fiscale in-
strumenten (specifieke kortingen op het
bruto-nettotraject van het minimumloon,
zoals die nu reeds plaatsvinden aan de
werkgeverszijde).