De financiering van
overheidsinvesteringen (II)
In het in ESS van 14 juni 1989 opgenomen artikel van de hand van W. Lemstra, getiteld De financiering van de overheidsinvesteringen in de jaren negentig
staat een aanbeveling tot wijziging van
de huidige debudgetteringsregel. Zo’n
wijziging zou ruimte creeren voor een
eenmalige impuls van gedebudgetteerde uitgaven binnen het bestaande budgettaire kader. Ik geloof hier niet in. Veranderingen in boekhoudkundige verwerkingen plegen geen macro-economische ruimte – het uitgangspunt van ons
budgettaire kader – te scheppen.
Ik stel voorop dat mijn bezwaren zich
niet richten tegen Lemstra’s bespreking
van de gulden financieringsregel – het
thans alleen voor de lagere overheid geldende begrotingsstelsel van een gescheiden gewone dienst en kapitaaldienst, waarbij de gewone dienst in
evenwicht behoort te zijn. De betere perspectieven die zo’n scheiding voor de investeringsuitgaven van de overheid
biedt, liggen bij ongewijzigde lastendruk
in het vlak van een verdere terugdringing
van de gewone uitgaven. Stelt men met
de Studiegroep Begrotingsruimte voor
1988 het tekort van het rijk op de gewone dienst exclusief afschrijvingen op 5%
van het netto nationaal inkomen (nni) en
de afschrijvingen op globaal 1% nni, dan
vraagt toepassing van de gulden financieringsregel een sanering van de gewone dienst van 6% nni, een bedrag in de
orde van grootte van / 25 mrd. Het pleidooi van Lemstra voor het op termijn invoeren van de gulden financieringsregel
zie ik als een aanbeveling om de extra
ruimte die daardoorte zijnertijd beschikbaar komt, te reserveren voor de financiering van overheidsinvesteringen2.
Lemstra’s opsomming van mogelijkheden voor de particuliere (mede)financiering van maatschappelijk produktieve
projecten is deels ontleend aan het SER658
advies uit 1987 inzake de economische
infrastructuur3. Daarin wordt de huidige
begrotingsnormering, inclusief gedebudgetteerde uitgaven, geplaatst tegenover
het systeem van het in de begroting opnemen van rente en aflossing van gedebudgetteerde uitgaven, waarbij het investeringsbedrag bij de normering buiten
beschouwing wordt gelaten. Deze laatste gedragslijn ligt implicietten grondslag
aan leasing. Maar daarbij schrijft Lemstra: “Op deze wijze wordt ruimte gecreeerd voor een eenmalige impuls van gedebudgetteerde uitgaven zonder dat de
financieringstekortnorm wordt aangetast”4. Dit citaat is niet terug te vinden in
het SER-advies; het voordeel dat de
SER vermoedt betreft alleen de betere
afweging tussen consumptieve uitgaven
en investeringsuitgaven. Bij Lemstra
gaat het evenwel om een eenmalige uitgavenvergroting op korte termijn.
Wat is de bron van dit verschil van inzicht? Antwoord: Lemstra wil tegelijkertijd twee systemen van boekhoudkundige verwerking hanteren. Men kan mijns
inziens niet beginnen met een deel van
de investeringen te gaan opvoeren volgens Lemstra’s nieuwe debudgetteringsregel en de rest bij het oude laten5.
Of men relateert het budgetsaldo aan de
gebruikelijke norm – inclusief de (gedebudgetteerde) investeringsuitgaven – of
men relateert het saldo van de gewone
dienst aan de gulden financieringsregel,
maar dan moet voor alle (ook de gedebudgeteerde) investeringen van het rijk
uit het verleden een bedrijfseconomisch
verantwoord afschrijvingsbedrag worden opgevoerd (thans misschien de genoemde 1%nni).
Enkele jaren geleden vermeldde het
rapport van de commissie-Le Blanc dat
leasing van kantoorgebouwen door het
rijk niet als debudgettering wordt meegeteld bij de bepaling van hetfinancierings-
tekort6. Helaas gaat het hier om een
schoonheidsfout-vermoedelijk uit de jaren 1984-1985 – met precedentwerking.
Beseft moet worden dat (financiele) leasing economisch bezien niets anders is
dan het kopen van een goed op krediet.
Een krediet dat in bedoelde gevallen niet
is afgesloten door de minister van Financien maar door de Rijksgebouwendienst
ofeendepartement,waardoordit(onderhandse) krediet buiten de registratie van
de officiele staatsschuld valt. Voor een
goed begrip: mijn kritiek slaat niet op de
daad van leasing voor rijksgebouwen als
dat uit een oogpunt van bedrijfsvoering
aantrekkelijk is voor het al dan niet tijdelijk huisvesten van een departement.
Mijn kritiek richt zich op de boekhoudkundige c.q. begrotingstechnische verantwoording. Deze dient consistent te zijn
met de andere overheidsinvesteringen,
tenzij de begrotingsnorm met het bedrag
van de bewuste investering(en) wordt
aangepast.
Dit laatste kan als volgt worden toegelicht. Herschrijving van debudgetteringsregels verandert niets aan de macroeconomische ruimte voor het doen van
overheidsuitgaven. De huidige budgetnorm stoelt op het structured batige saldo van besparingen boven investeringen
binnen de private sector. Deze norm
komt erop neer dat de overheid dat deel
van de particuliere besparingen tot zich
kan trekken, dat de particuliere sector
zelf niet nodig heeft voor de – voor een
bevredigende groei van de nationale
economic c.q. werkgelegenheid – noodzakelijke particuliere investeringen en
voor de particuliere kapitaalexport uit
hoofde van ontwikkelingssamenwerking. ledere verschuiving van overheidsinvesteringen naar particuliere investeringen, hetzij in de vorm van debudgettering (inclusief leasing), hetzij uit hoofde
van overdracht van taken (privatisering)
maakt het positieve saldo van besparingen en investeringen in de private sector
en daarmee de budaettaire ruimte voor
de overheid kleiner . Vanuit die optiek
zou Lemstra’s nieuwe debudgetteringsregel toe te passen zijn als de begrotingsnorm met hetzelfde bedrag van de
extra ‘particuliere’ investeringen wordt
verlaagd. Of dit tot de beoogde extra bezuinigingen in de sfeer van de consumptieve overheidsuitgaven zal leiden, dan
1. Naar gezonde overheidsfinancien, Achtste rapport Studiegroep Begrotingsruimte,
Tweede Kamer, 1988-1989, 20 995, nr. 1,
paragraaf. 4.4.
2. W. Lemstra, De financiering van de overheidsinvesteringen in de jaren negentig,
ESB, nr. 3711,14 juni 1989, biz. 574.
3. Advies economische infrastructuur, SER
87/03, biz. 46 en verder.
4. W. Lemstra, op. cit, biz. 575.
5. Overigens is Lemstra’s voorstel alleen in
de aanloopfase aantrekkelijk, maar als de
‘pipeline’ van aflossingen is volgelopen is dit
voordeel uitgewerkt.
6. Rapport van de comissie-Le Blanc, 1987,
biz. 6 en 9.
7. Deze problematiek speelde voor het eerst
in de jaren zestig.
wel tot bezuinigingen op de niet-gede- inderdaad een politieke keuze betreft.
budgetteerde overheidsinvesteringen, Waar het hier echter om gaat is dat de
huidige wijze van begrotingsnormering
moet worden afgewacht.
Ten slotte herinner ik eraan dat de discrimineert ten nadele van overheidsvoordelen van de gulden financieringsre- investeringen. Zolang deze investeringsgel voor de omvang van de overheidsin- uitgaven, waarvan de nutsprestaties
vesteringen niet moeten worden over- over verscheidene jaren zijn gespreid,
schat. Terecht wees H J. Woltjer erop dat rechtstreeks worden afgewogen tegen
deze regel de begrotingsdiscipline ver- consumptieve uitgaven die slechts besterkt maar dat een combinatie met een trekking hebben op het lopende jaar,
uitgavennorm wenselijk is om de moge- schiet de huidige begrotingsnormering
lijkheid van een actief bestedingsbeleid als allocatie-instrument te kort. De politivia kapitaaluitgaven te blokkeren8. In dit ci baseren hun beslissingen derhalve op
verband kan met de Studiegroep Begro- onjuiste signalen vanuit het budgetmetingsruimte worden verwezen naar de in chanisme. Vandaar mijn suggestie om
de jaren zestig ingevoerde wettelijke over te stappen op een gescheiden stelvoorziening voor de lagere overheid sel van gewone dienst en kapitaaldienst,
waar de gulden financieringsregel wel dat de kosten van de diverse overheidsgehanteerd wordt. Hierdoor wordt de re- activrteiten tegen elkaar afweegt in
gering een instrument geboden om bui- plaats van de kasuitgaven. Kit de reactie
tensporige kapitaaluitgaven bij de lagere van Van Straaten trek ikde conclusie dat
overheid in de hand te houden
wij hierover niet van mening verschillen.
Dat een stelsel van gescheiden gewoA.J. van Straaten ne dienst en kapitaaldienst gepaard
moet gaan met ombuigingen op de conDe auteur was tot mei 1987 onderdirecteur sumptieve uitgaven, daarvan heb ik in
van de Nederlandsche Bank en onafhankemijn artikel geen geheim gemaakt. Het
lijk lid van de commissie economisch strucwas mijn belangrijkste overweging om
tuurbeleid van SER.
de overstap op termijn te bepleiten, na
verdere reductie van het financieringste8. H.J. Woltjer, De gulden financieringsregel: kort in combinatie met een gefaseerde
een bruikbaar alternatief?, ESB, 14 januari terugdringing van consumptieve uitgaven, zodat de noodzakelijke ombuigings1987.
9. Studiegroep Begrotingsruimte, op. cit., inspanning vanuit een bestuuriijke optiek
par. 4.2.
bezien minder bezwaren oproept. De
suggestie van Kuipers om de extra investeringen slechts af te wegen tegen de
extra milieu-uitgaven in hetkadervan het
Nationaal milieubeleidsplan en de diverNaschrift
se subsidieregelingen in de woningbouw
berust op het misverstand dat de Vierde
In mijn artikel heb ik een pleidooi ge- nota slechts betrekking zou hebben op
houden voor een investeringsstrategie, investeringen in het kader van het
die zich richt op een betere ruimtelijke VROM-beleid. De Vierde nota schetst
kwaliteit van Nederland conform de door echter als paraplunota een kader voor
het kabinet aanvaarde uitgangspunten het ruimtelijke beleid waarvan de concrevan de Vierde nota ruimtelijke ordering. tisering plaatsvindt in sectornota’s, die
Uiteraard dient de overheid hier een bij- niet alleen betrekking hebben op het bedrage aan te leveren. Een extra over- leidsterrein van VROM maar ook op die
heidsinspanning alleen is echter niet vol- van andere departementen. De Vierde
doende. Doorslaggevend voor het wel- Nota bestrijkt daarmee het hele terrain
slagen van beleid is dat ook de private van de overheidsinvesteringen. Een grosector een aanzienlijk deel van de inves- tere politieke prioriteit voor overheidsinteringen voor zijn rekening neemt. Daar- vesteringen dient daarom te worden afom moet in aanvulling op de extra over- gewogen tegen het totaal van de conheidsinspanning gezocht worden naar sumptieve uitgaven op de rijksbegroting.
samenwerkingsvormen tussen de overWat betreft de door Kuipers gememoheid en de particuliere sector, binnen de reerde tweeslachtigheid het volgende. Ik
randvoorwaarden van een gezonde ont- heb reeds gesteld dat voor een succeswikkeling van de overheidsfinancien en volle investeringsstrategie niet kan woreen solide vermogensbeheer van de in- den volstaan met uitsluitend meer overstitutionele beleggers. Vanuit deze ba- heidsinvesteringen. Ook de private secsisfilosofie heb ik een aantal knelpunten tor dient een aanzienlijk aandeel van de
gesignaleerd op hetterrein van de begro- noodzakelijke investeringsinspanning
tingsnormering en de private financiering voor zijn rekening te nemen tegen de
van infrastructure^ investeringen en achtergrond van een toenemende afdaar vervolgens suggesties voor aange- vloeiing van binnenlandse kapitaaldragen. De beide readies spitsen zich marktmiddelen naar het buitenland. Mijn
hierop toe.
suggesties dienaangaande beogen dan
Om te beginnen de stelling van Kui- ookde particuliere beleggers meerte bepers dat het gaat om een politiek keuze- trekken bij de financiering van infrastrucprobleem dat niet kleiner wordt door de turele investeringen met een quasi-colbegrotingsnormering te wijzigen. Ik zal lectief karakter, in aanvulling op de zuide eerste zijn om te erkennen dat het hier ver collectieve infrastructuur waar de
ESB 5-7-1989
overheid in eerste instantie verantwoordelijkheid voor draagt. Het gaat derhalve
om twee zijden van dezelfde medaille in
plaats van dat er sprake zou zijn van
tweeslachtigheid.
Daarmee kom ik ten slotte toe aan de
kritische kanttekeningen uit beide ingezonden reacties bij mijn suggestie voor
een nieuwe budgetteringsregel. Kort gezegd komt de kritiek erop neer dat veranderingen in boekhoudkundige verwerkingen geen macro-economische ruimte
creeert. Ter wille van de eenvoud beperk
ik mij tot het wat meer analytische betoog
van Van Straaten. Van Straaten stelt dat
ik met mijn nieuwe budgetteringsregel
twee boekhoudsystemen door elkaar
hanteer. In strikt theoretische zin denk ik
dat hij daar gelijk in heeft. Tegelijkertijd
geeft hij evenwel toe dat de lease van
kantoorgebouwen door het rijk niet als
debudgettering wordt meegeteld bij de
bepaling van het financieringstekort. In
het verlengde hiervan ligt het inderdaad
voor de hand om voor de overige gedebudgetteerde uitgaven de regel in overeenstemming te brengen met de praktijk
die momenteel voor leasing wordt toegepast, zeker in het perspectief van de invoering van de kapitaaldienst. Ik krijg de
indruk dat Van Straaten hier geen voorstander van is. Hij doet hierbij een beroep
op de filosofie, die ten grondslag ligt aan
het structurele begrotingsbeleid. Dit
heeft mij verbaasd. Het structurele begrotingsbeleid wordt al sinds jaren niet
meer in Nederland toegepast mede omdat vanwege de toenemende liberalisering van het kapitaalverkeer de omvang
van hettefinancieren financieringstekort
niet meer rechtstreeks kan worden afgeleid uit het spaaroverschot van de particuliere sector. Dit overschot kan namelijk, hetgeen feitelijk ook het geval is, gegeven bepaalde rentevoetverschillen in
het buitenland worden ge’fnvesteerd of
belegd. Mijn benadering is daarom praktischer van aard. Niet ontkend kan worden dat de huidige wijze van begrotingsnormering uitnodigt tot constructies om
budgettaire problemen te omzeilen. Dit is
begrotingstechnisch nog aantrekkelijk
ook al komen de kosten zuiver bedrijfseconomisch benaderd voor het rijk hoger
uit dan bij rechtstreekse financiering via
de rijksbegroting. In een aantal gevallen
is dit ook aantoonbaar het geval. Dit kan
toch niet de bedoeling zijn van de ‘koninklijke weg’ die Financien voorstaat.
Daarom is een splitsing in een gewone
dienst en een kapitaaldienst te prefereren omdat deze onzuivere afweging dan
niet speelt.
Ik dank Kuipers en Van Straaten voor
hun reacties op mijn artikel in dit blad. De
noodzaak om onze achterstand in infrastructurele investeringen zo snel mogelijk in te lopen dient volgens mij meer voor
het voetlicht te komen. Ik hoop dat deze
discussie daaraan een bijdrage zal leveren.
W. Lemstra
659