Fiscale voorzieningen voor het
eigen-woningbezit
Het eigen-wonigbezit wordt fiscaal gefacilieerd via een relatief lage fiscale huurwaarde.
Naarmate het inkomen hoger is, is het eigen-woningbezit vanwege de integrate
renteaftrek sneller aantrekkelijk. Lage-inkomensgenieters blijven echter aangewezen op
huurwoningen. Het verdient overweging de huurder ten opzichte van de
bewoner-eigenaar in een meer gelijke positie te brengen. Voorts zou het
eigen-woningbezit kunnen worden gestimuleerd door een ombouw van de
bedrijfsspaarregelingen door introductie van bouwspaarfaciliteiten.
PROF. DR. L.G.M. STEVENS*
Taakstellingen van volkshuisvestingsbeleid
In de nota Volkshuisvesting in de jaren negentig stelt
staatssecretaris Heerma vier taakstellingen centraal:
– zorg voor goede en betaalbare huisvesting voor lager
betaalden;
– bevordering van een kwalitatief goed woon- en leefmilieu;
– bevordering van het eigen-woningbezit;
– bevordering van experimenten, innovatie en kennisoverdracht.
Uiteraard rivaliseren deze ambities in de sfeer van de
volkshuisvesting door het grote beslag dat zij leggen op de
begrotingsruimte met diverse andere beleidsdoelstellingen. Dit klemt te meer nu niet langer- althans niet in kwantitatieve zin – sprake is van woningnood en het volkshuisvestingsbeleid niet langer kan bogen op een natuurlijke
prioriteit. Nu het bewustzijn doorbreekt dat verbetering van
het leefmilieu een grote financiele inspanning zal vergen
zal deze rivaliteit alleen maar sterker worden.
De middelen die voor de diverse beleidsdoelstellingen
binnen het algemene beleid beschikbaar zijn gesteld – al
dan niet in de vorm van een open-einderegeling – worden
tegenover elkaar afgewogen en uiteindelijk op de begroting tot uitdrukking gebracht. Deze afweging verloopt echter minder expliciet bij de zogenoemde belastinguitgaven
(‘tax expenditures’). Hiermee worden de ontheffingen bedoeld die binnen de normale belastingstructuur worden
aangebracht om langs die weg bepaalde beleidsdoelstellingen te realiseren die ook via de uitgavenzijde van de begroting hadden kunnen lopen. De bevordering van het eigen-woningbezit door middel van een relatief lage fiscale
huurwaarde, gekoppeld aan integrate aftrek van de hypotheekrente, is daarvan een bekend voorbeeld1.
De zorg voor goede en betaalbare huisvesting voor lager betaalden wordt grotendeels via subsidies geeffectueerd. De fiscaliteit speelt daarbij slechts een rol bij de vraag
of de subsidie al dan niet belast moet worden. Deze doelstelling van het volkshuisvestingsbeleid betreft zowel de eigenaren als de huurders. Stimulering van het eigen-wo-
ESB 5-7-1989
ningbezit als beleidsdoelstelling is van veel algemenere
aard. Zij is echter niet in eerste instantie gericht op de
laagstbetaalden en roept daardoor van nature spanning op
tussen huurders en eigen-huisbezitters vanwege de conflicterende belangen. De huurder is gebaat bij hoge huursubsidies; de eigen-woningbezitter zal vragen om aankoop- en/of exploitatiesubsidies.
Het stimuleringsbeleid van eigen-woningbezit verloopt
grotendeels via faciliteiten in de fiscale wetgeving en slechts
in beperkte mate via de subsidiesfeer. Door middel van object- en subjectsubsidies beoogt de overheid de koopsom
van bepaalde woningen te verlagen en zodoende de woonlasten te verminderen. Voorts wordt via verstrekking van gemeentegaranties de toegang tot de kapitaalmarkt mogelijk
gemaakt voor personen die (nog) onvoldoende eigen vermogen bezitten. Objectsubsidies hebben echter als bezwaardat
zij door nun inkomensonafhankelijke karakter vaak terecht
komen bij personen die niet gesubsidieerd behoeven te worden. Subjectsubsidies zijn daarom beter inpasbaar in het inkomensbeleid dan Objectsubsidies2.
De fiscale tegemoetkoming in het eigen-woningbezit
schuilt in de toepassing van een relatief laag huurwaardeforfait in combinatie met een integrale renteaftrek. De doorsnee eigen-woningbezitter heeft om die reden per saldo
* Hoogleraar Openbare financier) aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam. Dit artikel is een eerste inyentarisatie van vraagstukken die aan de orde komen bij uitvoering van een studieopdracht
die doorde Nederlandse Spaarbankbond is verleend aan het Fiscaal Economisch Instituut van de Erasmus Universiteit over de inpassingsmogelijkheden van het bouwsparen in het fiscale stelsel.
1. C.A. de Kam, Tax reform in a welfare state, Groningen, 1988,
hoofdstuk 3. De inbouw van belastinguitgaven in het belastingstelsel is echter omstreden. Niet alleen leidt drt – zo wordt gesteld
– tot gecompliceerde wetgeving, maar ook dreigtde prioriteitsstelling minder zorgvuldig te geschieden. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat vele bewindslieden met krimpende budgetten
voor de uitvoering van nun programma mede hun heil zoeken in
belastingfaciliteiten.
2. Het bezwaar van inkomensafhankelijke subsidieregelingen is
dat de impliciete marginale belastingdruktot boven 100% kan stijgen. Zie bij voorbeeld mijn oratie Solidair of solitair, Kluwer, Deventer, 1986, biz. 45.
649
een negatieve opbrengst uit zijn eigen woning. Naarmate
het inkomen hoger is, is ook het marginale tarief hoger en
dientengevolge ook het bedrag van de belastingbesparing.
Dit denivellerende effect lokt kritiek uit van personen die
vinden dat de fiscaal begunstigende behandeling van het
eigen-woningbezit op gespannen voet staat met de doelstelling aan de lagere inkomensgroepen goede en betaalbare huisvesting te bieden. Zij vinden dat de gederfde belastinggelden beter kunnen worden besteed aan huisvesting voor de lager betaalden. Dit spanningsveld openbaart
zich trouwens niet alleen binnen net volkshuisvestingsbeleid, maar is kenmerkend voor de meeste beleidsdoelstellingen die gericht zijn op de bevordering van de particuliere vermogensvorming door inbouw van fiscale faciliteiten.
Bevordering vermogensvorming________
Bevordering van eigen-woningbezit maakt deel uit van
het beleid tot stimulering van vermogensvorming bij particulieren. Vermogensvorming is een beleidsdoelstelling die
altijd een dubbelslachtige maatschappelijke waardering
heeft genoten. Besparingen worden gezien als een belangrijke voorwaarde voor economische groei. Zij scheppen de
ruimte voor investeringen. Derhalve kan bevordering van
particuliere vermogensvorming worden gezien als een instrument van economische politiek. Ook om ideologische
redenen wordt vermogensvorming gestimuleerd. Dit geldt
in het bijzonder voor het eigen-woningbezit3; in feite is dit
de meest elementaire vorm van privatisering. Eigen-woningbezit dwingt voorts tot besparingen hetzij door jaarlijkse aflossingen op de schuld, hetzij door premiebetaling in
het kader van een zogenoemde “levenhypotheek”4.
Ongelijke participatie in de vermogensvormingbevorderende regelingen resulteert echter in ongelijke vermogensverdeling. Dit is op zijn beurt oorzaak van ongelijke inkomensverhoudingen. Om inkomenspolitieke overwegingen
moeten deze vervolgens weer worden afgezwakt door toepassing van een progressieve tariefstructuur in de inkomstenbelasting en door heffing van vermogensbelasting. Ook
de bevordering van het eigen-woningbezit, zoals dat thans
gebeurt, impliceert stimulering van vermogensvorming en
creeert ongelijkheid, zowel tussen eigenaren en huurders als
tussen eigenaren onderling. Dit roept uiteraard een spanningsveld op binnen het volkshuisvestingsbeleid.
Onze huidige inkomstenbelasting is niet spaarbevorderend. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat we het inkomen
hebben gekozen als maatstaf van draagkracht. Belastingheffing naar draagkracht zou op grond van het gelijkheidsbeginsel de voorkeur moeten geven aan een verteringsbelasting. Cnossen heeft in zijn oratie De belasting van de toe/comsf?voorgerekend dat slechts in een verteringsbelasting
“…het gelijke ook gelijk wordt belast…”, terwijl elke inbreuk
op dit principe in de richting van een pure inkomstenbelasting leidt tot economische dubbele heffing op besparingen.
Uitstel van consumptie wordt in een inkomstenbelasting immers afgestraft, vervroeging van consumptie wordt door aftrekbaarheid van de rente begunstigd5.
Bij de concrete uitwerking van het draagkrachtbeginsel
is deze lijn echter niet gevolgd vanwege de mogelijkheden
tot aanzienlijke vermogensaccumulatie. Dit wil echter niet
zeggen dat de verteerbaarheid van het inkomen daarbij
geen relevante factor zou zijn. In de recente wetgeving is
een duidelijke tendens waarneembaar dat de inkomstenbelasting steeds verder wordt bijgebogen in de richting van
een consumptiebelasting door meer aandacht te schenken
aan de verteerbaarheid van het inkomen.
Deze ontwikkeling komt zeer duidelijk tot uitdrukking in het
Voorontwerp brede herwaardering6. Uitgangspunt van het
Voorontwerp is dat de belastingheffing geen belemmering
650
mag vormen voor het treffen van uit maatschappelijk oogpunt gewenste onderhoudsvoorzieningen voor de oudedag
en voor nagelaten betrekkingen. De dragende gedachte voor
het belastinguitstel in het Voorontwerp is het verzorgingsgebonden karakter van het inkomen. Eerder was het gebonden
karakter van inkomen al reden voor de wetgever inbreuken
op een strikt inkomensbegrip te accepteren. Voorbeelden
hiervan zijn de onbelastbaarheid van pensioenaanspraken,
de stamrechtvrijstelling en de aftrek van lijfrentepremie. Maar
ook kan worden gedacht aan de fiscale oudedagreserve en
zelfstandigenaftrek. Daarnaast zijn nog andersoortige doorschuiffaciliteiten in de inkomstenbelasting opgenomen,
waarbij de latente belastingverplichting zelfs kan worden
doorgeschoven naar een andere belastingplichtige. In het
Voorontwerp wordt betoogd dat deze systematiek past in het
systeem van de inkomstenbelasting. Gebonden bestedingen worden om die reden voor het treffen van verzorgingsvoorzieningen geacht geen onderdeel uit te maken van het
inkomen waarover belasting moet worden betaald.
Aldus argumenterend neemt de wetgever hoe langer
hoe meer afstand van het (belastbare) inkomen als maatstaf van draagkracht en stelt daarvoor het verteerbare inkomen in de plaats. Een dergelijk concept behoeft niet beperkt te blijven tot gebonden onderhoudsvoorzieningen,
maar zou zich desgewenst kunnen ontwikkelen van een
gebonden systeem naar een vrij systeem door het belastinguitstel te laten gelden voor alle spaarvormen. Dit zou
kunnen worden gerealiseerd door de introductie van ‘belastingvrije spaarrekeningen’; dotaties aan die rekening
zijn fiscaal aftrekbaar en opnamen zijn belast7. Desgewenst kan de onbelaste toevoeging aan de belastingvrije
spaarrekening worden gemaximeerd, vergelijkbaar metde
huidige aftrekregeling voor lijfrentepremie.
In dit perspectief zouden ook bouwspaarrekeningen,
waarvoor speciale fiscale voorzieningen worden getroffen,
bezien kunnen worden. Het doelsparen voor een eigen woning kan daarbij als een nuttige maatschappelijke doelstelling worden gezien. Bouwspaarfaciliteiten die met name gericht zijn op de kleine spaarder, zoals de invoering van een
belastingvrije opname uit een dergelijke belastingvrije spaarrekening, zouden de aanschaf van een eigen woning kunnen vergemakkelijken. Voor de overheid heeft dat het voordeel dat deze categorie minder snel een beroep zal doen op
een huurwoning of bij aankoop van een eigen woning al te
zwaar moet leunen op de gemeentegarantieregeling. Een
groep waar het bevorderen van bouwsparen zich op zou kunnen richten, zijn de jonge gezinnen en de verdienende jongeren die nog geen zelfstandige huishouding voeren.
Aftrekbaarheid van hypotheekrente
De aftrekbaarheid van de hypotheekrente wordt gezien
als een belangrijk instrument voor het volkshuisvestings3. Zie J. den Draak en W. van der Windt, Eigen-woningbezit, Souwen en Wonen, februari 1979, nr. 14. Begunstiging van het eigenwoningbezit is geen typisch Nederlandse aangelegenheid. De
meeste ontwikkelde landen kennen faciliteiten ten aanzien van de
verwerving of het bezit van de eigen woning.
4. Contractvorm waarin het verzekerd kapitaal van een kapitaalverzekering op expiratiedatum wordt aangewend voor aflossing
van de hypotheek.
5. S. Cnossen, De belasting van de toekomst?, Kluwer, Deventer,
1978.
6. Voorontwerp van wet Wijziging van het fiscale regime voor onderhoudsvoorzieningen en spaarvormen alsmede voor verzekeraars en pensioenlichamen, Vakstudie-Nieuws, 1987, biz. 1549.
7. In mijn dissertatie Belasting naar draagkracht, Kluwer, Deven-
ter, 1980, paragraaf 7.4. neb ik deze gedachte verder uitgewerkt.
Voorts kan ik verwijzen naar J. Doornebal, Enkele inkomstenbelastingaspecten van consumptieve bestedingen en besparingen,
Weekblad voor Fiscaal Recht, 1984, nr. 5628.
beleid8. Dit instrument moet effect sorteren via het prijsmechanisme. De vraag naar onroerend goed wordt enerzijds
beihvloed door de verwachte netto opbrengst in geld of nuttigheid en anderzijds door de exploitatiekosten, waaronder
de rentekosten van het geleende vermogen of het gewenste rendement van het eigen vermogen. Zolang de opbrengsten grater zijn dan de kosten zal de vraag naar onroerend goed worden gestimuleerd.
De afweging tussen opbrengsten en kosten van de woning geschiedt uiteraard op basis van netto bedragen. Het
fiscale regime beTnvloedt zowel de vraag naar als het aanbod van onroerend goed. Wanneerde kosten en de opbrengsten onverkort ten laste en ten gunste van het inkomen komen, werktde belastingheffing in beginsel neutraal. Wel zal
belastingheffing over het resultaat in het algemeen aanbodbeperkend werken. Als alternatieve beleggingen mogelijk
zijn met een even hoog bruto rendement dat door een geringere belastingdruk echter netto hoger uitvalt dan het netto
rendement op onroerend goed, ontstaat een substitutie-effect dat het aanbod van onroerend goed doet afnemen.
Het huidige fiscale regime voor de eigen woning maakt
de eigen woning evenwel tot interessant beleggingsobject.
De opbrengst daarvan wordt slechts voor een beperkt gedeelte (fiscale huurwaarde) belast, terwijl de betaalde rente geheel aftrekbaar is. Deze bevoordeling van de eigenwoningbezitter is echter omstreden. Telkens duiken weer
voorstellen op de renteaftrek te beperken. Het is echter
wetsystematisch niet juist de aftrekbaarheid van de hypotheekrente als oorzaak van de bevoordeling te beschouwen. Aftrekbaarheid van betaalde rente past immers volstrekt in het gekozen stelsel van inkomstenbelasting. Beperking van aftrek zou juist ongewenste distorsies oproepen en leiden tot ingewikkelde rentetoerekeningsregels
aan belaste en onbelaste vermogensbestanddelen. De
richtige-heffingarresten9 die de renteaftrek blokkeren zijn
dan ook te beschouwen als een zeer onevenwichtige en
onbevredigende reparatiemaatregel van de rechter. Deze
rechterlijke ingreep dreigt echter te versluieren dat het
kernprobleem niet zit in de aftrekbaarheid van de rente,
maar in het gebrekkige fiscale inkomensbegrip. De richtige- heffingarresten raken daarom de vermogensbezitter
die onbelaste beleggingsopbrengsten geniet niet, terwijl
degene die dergelijke beleggingen met vreemd vermogen
moet financieren, maar overigens in vergelijkbare positie
verkeert, er wel door getroffen wordt. De vermogensbezitter wordt zodoende fiscaal begunstigd. Ook hier geldt dus
dat rijk worden de kunst is.
De bruto huurwaarde van de eigen woning
Wanneer er sprake is van begunstiging van de eigenwoningbezitter, bedoelt men meestal dat de fiscale huurwaarde te laag is vastgesteld en dat het huurwaardevoordeel kan worden gezien als een verkapte subsidising van
het eigen-woningbezit. Dit wil evenwel niet zeggen dat de
huidige eigen-woningbezitter hiervan ook altijd het profijt
geniet. Dit voordeel kan immers tot uitdrukking komen in
een hogere aankoopprijs van het onroerende goed.
Door het Sociaal en Cultureel Planbureau is een onderzoek gedaan naar de invloed van de overheidsuitgaven in
de sfeer van de volkshuisvesting op de tertiaire inkomensverdeling10. Het huurwaardevoordeel is daarbij gesteld op
het verschil tussen de belasting en sociale-verzekeringspremies bij een realistische vaststelling van de huurwaarde (als onderdeel van het inkomen) en de belasting en sociale-verzekeringspremie, die verschuldigd zijn op basis
van hetgeldend huurwaardeforfait11. De realistische huurwaarde wordt daarbij gesteld op 6,5%. Het verschil tussen
de realistische huurwaarde en de fiscale huurwaarde (het
ESB 5-7-1989
huurwaardevoordeel) bleek zo ongeveer 9% van de totale
opbrengst van inkomsten-, loon- en dividendbelasting uit
te maken. Gegeven dit-omstreden-uitgangspuntkon gemakkelijk worden geconcludeerd dat het relatief lage huurwaardeforfait belangrijke stimulering van het eigen-woningbezit impliceert waarvan het profijt voornamelijk bij de
hoogste inkomensgroepen neerslaat. De eigen-huisbezitters komen daar immers relatief het meeste voor, zij bewonen relatief dure huizen en hebben door het progressie-effect het grootste belastingvoordeel per gulden.
Door C.P.A. Bakker wordt het door het SCP gehanteerde
percentage van 6,5% extreem hoog geacht in vergelijking
met het rendement van gelden geTnvesteerd in verhuurde
panden12. Het kernprobleem dat bij de kwantificering opdoemt is de vraag of de opbrengst uit een alternatieve belegging in verhuurd onroerend goed als referentiepunt moet dienen conform het huidige huurwaardeforfait, dan wel de opbrengst uit een andere belegging, bij voorbeeld het gemiddeld rendement dat op risicomijdend langlopende beleggingen in nominale schukdtitels wordt behaald .
De huidige bruto huurwaarde is blijkens de nota Het huurwaardeforfait in de inkomstenbelasting afgeleid van empirische gegevens van het CBS en de dynamische kostprijshuurberekening14. Op basis hiervan is met ingang van 1981
de hoogte van de bruto-huurwaarde van de woning in vrij opleverbare staat vastgesteld op 3,5%. Omdat voor het huurwaardeforfait de waarde in bewoonde staat (60% van de vrije
verkoopwaarde) als uitgangspunt is genomen, geldt als bruto huurwaardeforfaitpercentage 3,5 x 100/60 = 5,8%. Het
voor 1981 geldende huurniveau is op die wijze als het ware
het gestolde rendement in het fiscale huurwaardeforfait15.
Inmiddels is echter onder invloed van de trendmatige
huurverhogingen het huurniveau en ook het rendement op
verhuurd onroerend goed gestegen, maar het huurwaardeforfait is daaraan niet aangepast. Op aandrang van de
Tweede Kamer heeft de staatssecretaris van Financien
een actualiseringsnota toegezegd. In de Vereenvoudigingswetgeving heeft hij op de uitkomsten daarvan maar
alvast een voorschot genomen door met ingang van 1990
het netto-huurwaardeforfait met 0,5% te verhogen. Voorts
heeft hij voorgesteld het huurwaardeforfait periodiek bij te
stellen conform een wettelijke aanpassingsprocedure. De
gedachten gaan daarbij uit naar een eenmaal in de drie jaar
uit te voeren aanpassing.
In Volkshuisvesting in dejaren negentig wordt de wenselijkheid van deze periodieke aanpassing onderschreven.
Er wordt echter aan toegevoegd: “Indien bovengenoemde
studie leidt tot een hoger percentage dan 1,8 zal vervolgens daarmee de overdrachtsbelasting op een budgettair
neutrale wijze moeten worden verminderd. De opbrengst
8. In de nota Volkshuisvesting in dejaren negentig kondigt staatssecretaris Heerma een door hem in te stellen werkgroep aan, bestaande uit vertegenwoordigers van VROM en de VNG die moet
onderzoeken of het wenselijk is sparen vooraf al dan niet fiscaal
te bevorderen en of een combinatie met premiering en garantieverlening mogelijk is, waarbij ook de rol van het “bezitvormingsfonds” wordt bezien.
9. HR 22juli 1982, BNB 1982/242-246. Zieook Hofstra/Stevens,
Inkomstenbelasting, Kluwer, Deventer, 1988. par. 23.3.
10. Sociaal en Cultureel Planbureau, Profijt van de overheid,
Staatsuitgeverij, 1977.
11. Structuurschema volkshuisvesting, Ministrie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1977, biz. 26 en biz. 58.
12. C.P.A. Bakker, Nieuwe perikelen rond artikel 42a IB, Weekblad
voor fiscaal recht, 1978, nr. 5358; H.J.M. ter Braak en R.M. de
Haan.Openbare Uitgaven, augustus 1978. C.A. de Kam en H.
Priemus hebben in ESBvan 11 en 18 juli 1979 ruime aandacht
besteed aan deze kwantificeringsproblematiek.
13. Zie C.A. de Kam en H. Priemus, De fiscale behandeling van
de bewoner-eigenaar opnieuw bezien, ESB, 11 en 18 juli 1979.
14. Tweede Kamer, 1980-1981,16 668, nrs. 1-2.
15. H. Mooy, Het huurwaardeforfait zwart op wit, Weekblad voor
Fiscaal Recht, 1981, nr. 5496; C.P.A. Bakker, Het huurwaardeforfait in de inkomstenbelasting, MBB, 1981, nr. 7/8.
651
zal derhalve niet buiten de fiscale sfeer worden aangewend. Op deze wijze worden doorstromingsbarrieres binnen de koopsector verlaagd en wordt de eventuele invloed
van een hoger forfait op de koopprijzen voor woningen verkleind” (biz. 124). Naar mijn mening moet de afschaffing
van de overdrachtsbelasting ook los van een dergelijke verhoging van het huurwaardeforfait worden overwogen. Haar
enige rechtsgrond rust op het enkele feit dat ze bestaat en
dat het maatschappelijke leven eraan gewend is. Ze vormt
echtereen mobiliteitsontmoedigende factor. Afschaffing ervan leidttot een bruto opbrengstderving van /1,6 mrd., die
gecompenseerd kan worden uit verhoging van het huurwaardeforfait. Ik kom hier nog op terug.
De netto huurwaardetabel
_____ ___
Het meest zuivere systeem voor de bepaling van de
huurwaardebijtelling zou zijn om van iedere woning precies
de huurwaarde vast te stellen. Een dergelijk systeem zou
echter op grote bezwaren in de uitvoeringssfeer stuiten.
Een zekere vergroving van het systeem van huurwaardebijtelling is daarom aanvaardbaar.
In de eerder genoemde nota Het huurwaardeforfait in de
inkomstenbelasting is geconcludeerd dat het bruto-huurwaardeforfait kan worden gesteld op 5,8%. Uit genoemde
nota blijkt voorts dat hierop wegens kosten van onderhoud,
zakelijke lasten en afschrijving respectievelijk 1,1%, 0,9%
en 1,8% in mindering moet worden gebracht, hetgeen resulteert in een netto-forfait van circa 2%. De staatssecretaris van Financien heeft ten aanzien van het in het fiscale huurwaardeforfait te hanteren rendementspercentage
als standpunt ingenomen dat het wonen in een eigen woning ook een bestedingsaspect heeft. Dit bestedingselement dient zijns inziens buiten de belastingheffing te blijven, evenals dat met andere duurzame consumptiemiddelen het geval is. De gebruikswaarde van bij voorbeeld een
caravan blijft ook onbelast. Het gewicht van het bestedingsaspect in relatie tot het beleggingsaspect laat zich – aldus
de staatssecretaris – niet in exacte cijfers vangen. Als gevolg van het bestedingsaspect kan zijns inziens een additionele aftrek van 0,7% op het huurwaardepercentage worden toegepast, zodat het geldende netto-percentage met
ingang van 1981 is vastgesteld op 1,3%. Overigens past
deze verlaging van het forfait – aldus de staatssecretaris goed in het beleid van het kabinet-Lubbers II om het eigenwoningbezit te stimuleren16. Met ingang van 1 januari 1990
zal dit percentage 1,8% gaan bedragen.
Men kan zich afvragen of de aftrek van 0,7% wegens de
bestedingscomponent terecht plaatsvindt. Ook huurders
moeten immers een gedeelte van hun inkomen opofferen
om het woongenot te verkrijgen, zonder dat dit tot een aftrekpost leidt. Om het huurwaardeforfait als instrument ter
bevordering van het eigen-woningbezit mede dienstbaar te
maken aan de andere doelstelling van het volkshuisvestingsbeleid, te weten goede en betaalbare huisvesting te
verschaffen aan de lager betaalden, kan de aftrek van de
bestedingscomponent worden beperkt. Dit kan geschieden
door de bestedingsaftrek te maximeren tot een waarde in
bewoonde staat van / 120.000. Daarboven wordt het gehele netto huurwaardeforfait geacht een beleggingsfunctie
te hebben en wordt het rendementspercentage onverkort
toegepast. Voor de situatie na 1 januari 1990 zou dit een
netto-huurwaardepercentage van 1,8% betekenen voor de
waarde tot /120.000 en voor de waarde daarboven 2,5%,
zodat het gemiddelde percentage een progressief verloop
krijgt. De aldus verhoogde belastingopbrengst kan de opbrengstderving door de voorgestelde afschaffing van de
overdrachtsbelasting compenseren. Ook is denkbaar dat
de reeds aanvaarde verhoging van het huurwaardeforfait
652
alsnog beperkt wordt tot dat deel van de huurwaarde dat
de / 120.000-grens overschrijdt.
Huurders versus eigenaren
Bij de fiscale behandeling van de eigen-woningbezitters
speelt altijd de ongelijke behandeling van eigenaars/bewoners ten opzichte van huurder/bewoners op de achtergrond
als complicerende factor mee. De fiscale bevoorrechting van
de eigen-woningbezitter in de vorm van de aftrek van de
0,7%-bestedingscomponent is reeds aan de orde geweest.
Voorts betaalt de huurder in zijn huurprijs natuurlijk ook een
rentecomponent die bij hem echter – anders dan de eigenwoningbezitter – niet aftrekbaar is. Naarmate het inkomen
hoger is, zal het sneller aantrekkelijk zijn een eigen woning
te bewonen. Dit effect wordt versterkt indien in plaats van een
annu’fteitenhypotheek gekozen wordt voor een hypotheek op
basis van een kapitaalverzekering. Er is thans een te grote
spanning tussen de relatief onaantrekkelijke fiscale positie
van de huurder en de met speciale voorzieningen omgeven
status van de eigen-woningbezitter. Door stimulering van het
bouwsparen kan de toegang tot het eigen-woningbezit met
name voor de relatief lagere inkomensgroepen worden verbeterd. Een aantal atternatieven komt ook aan de orde.
Bouwsparen
De Commissie bezitsspreiding heeft in haar rapport De
bevordering van het sparen en van de aanwending van
spaargelden voor de vorming van meer duurzaam bezit uit
1955 aandacht besteed aan het bouwsparen. Deze spaarregeling beoogt het eigen-woningbezit te bevorderen door
introductie van begunstigende regelingen voor spaarpremies die door de werkgever kunnen worden verstrekt op
spaarregelingen die bedoeld zijn om de aankoop van een eigen woning te vergemakkelijken. Het beginsel van de bouwspaarkassen in Nederland is erop gebaseerd dat spaarders
door cooperatief optreden gemiddeld vroeger de gewenste
besteding kunnen doen dan anders het geval zou zijn.
In de Bondsrepubliek Duitsland worden ter stimulering
van de woningbouw fiscale faciliteiten verleend aan de
deelnemers in bouwspaarkassen. Stortingen in de bouwspaarkas worden tot de (aftrekbare) ‘Sonderausgaben’ gerekend. Het gereglementeerd functioneren van de ‘Bausparkasse’ moet garanderen dat de gelden slechts aangewend worden voor de verwerving van een eigen woning.
Andere bepalingen betreffen het stellen van een maximum
aan de aftrekbare bedragen, anti-cumulatiebepalingen en
blokkeringsregelingen. Zij roepen herinnering op aan de
Nederlandse spaarregeling.
Ook in Nederland kennen we gefacilieerde spaarregelingen. Ze zijn echter omgeven door een dicht network van administratieve bepalingen, die de effectiviteit ervan bepaald
niet bevorderen. Bovendien zijn de vrijgestelde spaarpremies of dotaties sedert 1975 ongewijzigd gebleven: het maximumbedrag van / 750 voor de bedrijfsspaarregelingen en
het gefacilieerde 15%-tarief voor het spaarloon tot maximaal
/1.367 (1989) zijn erg bescheiden. De macro-economische
betekenis van de bedrijfsspaar- en bezitsvormingsregelingen is momenteel dan ook zeer gering. In 1979 bereikte het
aandeel van de premie- en winstdelingsspaarregeling en
spaarloon regeling zijn hoogste stand. Het bedroeg toen echter slechts 0,6% van het totaal van de gezinsbesparingen. In
16. Op 1 januari 1988 is de reikwijdte van het huurwaardeforfait
drastisch verruimd. Dit was noodzakelijk omdat zich in de praktijk
vele situaties voordeden – al dan niet bewust gecreeerd – waarop het huurwaardeforfait niet kon worden toegepast. Gepoogd is
zodoende de effectiviteit van de regeling te vergroten. Een bijdrage aan de vereenvoudiging heeft deze aanpassing door de schier
onbegrijpelijke wetsformuleringen niet opgeleverd.
1984 was dit aandeel weer ingezakt tot 0,26%17. Hun relatieve belang is voorts afgenomen door de meer algemene
spaarfaciliterten zoals de rentevrijstelling. De effectiviteit van
deze instrumenten kan in het licht van het bevorderen van
bouwsparen worden verbeterd, bij voorbeeld door introductie van de eerder genoemde belastingvrije spaarrekeningen
met een mogelijkheid tot onbelaste opnamen voor de aankoop van een eigen woning.
De corporatiekoopwoning
Het is begrijpelijk dat er gezocht is naar mogelijkheden om
ook de huurder de voordelen van de renteaftrek ten deel te
laten vallen. In het verleden is gegrepen naar oplossingen in
de sfeer van de corporatiekoopwoning18. Kenmerkend voor
de corporatiekoopwoning is de combinatie van de volgende
drie rechtsverhoudingen tussen corporate en bewoner:
– een speciale financieringsovereenkomst;
– een terugkoopovereenkomst tussen corporatie en bewoner;
– een beheersovereenkomst tussen corporatie en bewoner.
In het bijzonder de speciale financieringsovereenkomst
moet de fiscaal relevante kenmerken bezitten die de rente
aftrekbaar maakt. Bij de corporatiekoopwoning wordt de financiering van de woning in eerste instantie door de corporatie verzorgd. Deze betaalt rente en aflossing op een wijze
die in principe niet afwijkt van de situatie bij gangbare
leningsovereenkomsten. De woning wordt door de corporatie echter doorverkocht aan de bewoner. De financiele overeenkomst tussen de corporatie en de bewoner is zodanig opgesteld dat een deel van de verschuldigde rente van de bewoner aan de corporatie niet behoeft te worden betaald,
maar bij de schuld wordt opgeteld. Door de relatief grote
schuld en de daaruit voortvloeiende renteverplichtingen ontvangt de bewoner een groter belasting- en premievoordeel
dan normaal. In dit grotere belasting- en premievoordeel is
het profijt voor de bewoner gelegen. Via een terugkoopovereenkomst tussen corporatie en bewoner wordt echter het risico van de stijgende schuld voor de bewoner (in belangrijke mate) ongedaan gemaakt. De corporatie koopt de woning
namelijk in principe terug tegen het bedrag van de schuld die
de bewoner bij de corporatie heeft urtstaan. Ten slotte is er
nog een beheersovereenkomst, waarbij de corporatie het onderhoud aan de woning uitvoert.
Begrijpelijkerwijze is deze mogelijkheid om de huurder
toegang te geven tot de renteaftrek nooit van de grand gekomen. De bedenkers van de corporatiekoopwoning-constructie geven zelf al aan dat er in feite sprake is van een ‘papieren’ transactie. In de f iscaliteit pleegt echter niet de papieren schijn maar de realiteit uitgangspunt voorde wetstoepassing te zijn. In werkelijkheid is dan ook geen sprake van een
echte schuld, maar van een rekengrootheid die wordt geadministreerd om de bewoner een belasting- en premievoordeel te verschaffen. Terecht vragen de bedenkers zich af of
er ten aanzien van de corporatiekoopwoning wel sprake is
van economised eigendom en of er fiscaal-juridisch beschouwd niet veeleer sprake is van het betalen van een vergoeding die de bewoner betaalt aan de corporatie voor het
genot van de woning, zonder dat hij risico’s loopt die kenmerkend zijn voor het economische eigendom19. Zij slaan daarmee de spijker op zijn kop, maar daarmee kan ook het hele
corporatiekoopwoningplan in de prullemand.
De huurkoopwoning
Meer levensvatbaarheid heeft het huurkoopwoningplan.
Zoals de naam ook al aangeeft bevat deze rechtsfiguur zowel elementen van huurals elementen van koop. Civielrechtelijk gaat de eigendom weliswaar pas na betaling van de
laatste termijn over op de huurkoper, maar dat is geen beletsel om de huurkoper fiscaalrechtelijk met de eigenaar gelijk
te stellen. Het huurwaardeforfait stelt immers niet als voorwaarde dat de woning juridisch eigendom van de bewoner
ESB 5-7-1989
is. Staat ingevolge de huurkoopovereenkomst de woning
aan de bewoner als eigen woning ter beschikking, dan wordt
de bewoner belast voor de huurwaarde volgens het huurwaardeforfait. Het rentebestanddeel begrepen in huurkooptermijnen wordt volgens de heersende jurisprudentie aangemerkt als aftrekbare financieringskosten.
Huurkoop heeft voor de overdrachtsbelasting voorts als
aantrekkelijk gevolg dat de belaste verkrijging pas plaats
vindt op het tijdstip waarop de koopsom geheel is betaald.
De overdrachtsbelasting is ook pas op dat moment verschuldigd. Als heffingsgrondslag geldt de waarde op dat
moment, zodat partijen er rekening mee moeten houden
dat het bedrag van de koopsom in dat geval voor de overdrachtsbelasting niet waardebepalend is.
De huurkoopvariant is een aantrekkelijke vorm om gevolg te geven aan het verzoek van de Tweede Kamer om
jaarlijks een substantieel aantal woningwetwoningen aan
de huurders te verkopen20. De huidige voorschriften voor
de woningbouwcorporaties lijken ook niet aan dergelijke
huurverkoopvormen in de weg te staan21
Conclusies
Het eigen-woningbezit als zodanig is fiscaal aantrekkelijk door de relatief lage fiscale huurwaarde. Naarmate het
inkomen hoger is, is het eigen-woningbezit vanwege de
renteaftrek sneller aantrekkelijk. Lage inkomensgenieters
blijven echter aangewezen op huurwoningen, zeker als de
huurprijs in relatie tot de waarde van de woning laag is.
Door de trendmatige huurstijging wordt het huren echter
relatief onaantrekkelijker. Verlaging van subject- en objectsubsidies versterken dit Verelendungs’-proces.
Via de cooperatie-koopwoning is getracht de drempel tot
eigen-woningbezit te verlagen. Getracht is de huurder fiscaal
in dezelfde positie te brengen als de bewoner-eigenaar. De
juridische vormgeving is echter niet adekwaat geweest. Wel
kansrijk is de huurkoopwoningvariant. Het stelt de huurder in
staat sneller fiscaal als eigenaar te worden aangemerkt
waardoor de financiering van de eigen woning wordt vergemakkelijkt en de koopbeslissing wordt bespoedigd. De voormalige ‘huurder-bewoner’ heeft als ‘eigenaar-bewoner’ netto lagere woonlasten en kan desgewenst een duurdere woning bewonen hetgeen zowel de doorstroming als de kwaliteit van de woningvoorraad ten goede komt.
In het Nederiandse stelsel van inkomstenbelasting worden besparingen relatief ontmoedigd. Besparingen kunnen
in het algemeen pas worden gevormd ten laste van het inkomen na belasting, terwijl de spaaropbrengsten als zodanig
weer worden belast. Dit is slechts anders bij gebonden
spaarvormen in het kader van levensverzekeringscontracten
en pensioenregelingen. Terecht is in het Voorontwerp brede
herwaardering gewezen op de ongelijke fiscale behandeling
van de spaarstromen. De wel gefacilieerde bedrijfsspaarregelingen stellen macro-economisch nauwelijks iets voor. Het
eigen-woningbezit zou gestimuleerd kunnen worden door
een ombouw van de bedrijfsspaarregelingen door introductie van bouwspaarfaciliteiten, enigszins vergelijkbaar met de
Duitse regeling. De markt voor eigen woningen wordt daardoor ook voor de lage-inkomenstrekkers toegankelijker.
L.G.M. Stevens
17. W. Drees, Fiscale faciliteiten, Openbare Uitgaven, 1988, nr. 3.
18. Statistiek van de spaargelden, CBS, diverse tabellen.
19. J.B.S. Conijn, De corporatiekoopwoning, publikatie van het
Economised Instituut voor de Bouwnijverheid, 1984.
20. Motie-Voorhoeve/De Vries. Zie Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, hoofdstuk 9.
21. Circulaire 30 September 1988, MG 88-37, en van 19 december 1986, MG 86-39.
653