De conversieproblematiek

De conversieproblematiek
DRS. W.J. LOUISSE*

De conversieproblematiek is niet alleen relevant in situaties van daadwerkelijke ontwapening, ook
wanneer er sprake is van een min of meer constant niveau van bewapening kan een herstructurering
van de wapenindustrie van belang zijn, met name om tot een betere beheersbaarheid van de defensieuitgaven en een vermindering van de kwetsbaarheid van de wapenindustrie te komen. Naast militaire
aspecten zijn met de wapenproduktie zeer grot£ economische en financiele belangen gemoeid. Dit
dwingt er toe dat de mogelijkheden en problemen van conversie nauwkeurig worden bestudeerd en
dat een zorgvuldige afweging van militaire en economische belangen plaatsvindt.

Wat is conversie?
Het Nederlandse woord conversie is afgeleid van het Franse
woord ,,con version”. Volgens Van Dale’s Groot woordenboek
Frans-Nederlands betekent ,,conversion” onder meer omschakeling of omscholing. Conversie is in deze betekenis een zeer
normale zaak in het bedrijfsleven. Wanneer de produktie om
wat voor reden dan ook niet meer afgezet kan worden, zullen wegen gezocht moeten worden om het hoofd boven water te houden. In bepaalde gevallen zal dit een totale omschakeling van de
produktie vergen.
Wanneer we conversie beperken tot de wapenindustrie, kunnen we conversie als volgt definieren: ,,het omschakelen van bij
industrieen aanwezige capaciteit voor onderzoek, ontwikkeling,
produktie en marktbewerking van specifiek defensiematerieel
naar gelijksoortige capaciteit voor civiele produkten” 1). De
Fransen gebruiken wanneer ze spreken over omschakeling van
de wapenindustrie het woord ..reconversion”, er klaarblijkelijk
van uitgaande dat reeds in een eerder stadium omgeschakeld is
van produktie voor de civiele markt naar wapenproduktie. In
overeenstemming hiermee wordt in Belgie het woord ..reconversie” gebruikt.
Als voorbeeld van conversie wordt vaak het aanpassingsproces in de Amerikaanse economie na de tweede wereldoorlog genomen. In een jaar tijds liep de werkgelegenheid in de militaire
Industrie van twaalf naar een miljoen werknemers terug en ongeveer tien miljoen mensen verlieten de militaire dienst zonder dat
dit tot grote sociaal-economische problemen leidde. Het succes
van dit omschakelingsproces is te verklaren uit de grote vraag
naar produktiemiddelen voor de wederopbouw van het produktie-apparaat in de door de oorlog getroffen landen, de grote consumptie vraag ten gevolge van de noodgedwongen besparingen
in de particuliere sector en uit het feit dat de meeste industrieen
konden omschakelen naar civiele produkties van voor de oorlog,
daarbij profiterend van de tijdens de oorlog versnelde technologische ontwikkelingen. Het Franse woord ,.reconversion” is
hier dus op zijn plaats.
Deze ervaring met conversie na de Tweede Wereldoorlog heeft
bij sommigen geleid tot een te optimistisch beeld van conversie.
Want in de eerste plaats is een omschakeling vanuit een situatie
waarin sprake is van een min of meer constant niveau van bewapening wezenlijk anders dan omschakeling vanuit een oorlogssituatie. In de tweede plaats kunnen we constateren dat de militaire produktie sinds de Tweede Wereldoorlog steeds specialistischer is geworden en dat bedrijven, zelfstandig of als onderdeel
van een conglomeraat, zich uitsluitend zijn gaan toeleggen op
specifiek militaire produkten. Deze specialisatie op militaire
1296

produktie blijkt een overgang naar civiele produktie te
bemoeilijken.
Belang van conversie
Toch is de discussie over conversie ook in de huidige situatie
van een min of meer constant hoog niveau van bewapening niet
zinloos. Er kunnen verschillende redenen genoemd worden
waarom de problematiek momenteel relevant is.
1. Het argument dat de wapenwedloop tussen de grote mogendheden afgeremd dient te worden. Conversiestudies zouden
kunnen bijdragen tot ontspanning en ontwapening, door te wijzen op de positieve economische effecten van ontwapening en
door aan te geven hoe de daarbij eventueel optredende negatieve
economische en sociale effecten kunnen worden vermeden. Dit
is wat Tinbergen bedoelt wanneer hij spreekt over het verrichten
van conversiestudies als een van de ,,vertrouwenwekkende
maatregelen ter geruststelling van de andere partij” 2). Voor een
land als Nederland is een dergelijke studie hoogstens relevant in
NAVO-verband.
2. Argumenten waarbij de nationale of mondiale sociaaleconomische ontwikkeling voorop staat. Men legt een relatie
tussen het huidige hoge bewapeningsniveau en de ontwikkelingsmogelijkheden van met name de armere landen 3). De hoge
bewapeningsuitgaven en de daarmee samenhangende omvangrijke internationale wapenleveranties vormen een belemmerende factor voor economische groei. Conversiestudies kunnen bijdragen aan het bestrijden van niet-militaire dreigingen zoals economische crises en grondstoffencrises en praktische oplossingen

* De auteur heeft een economisch adviesbureau voor vraagstukken betreffende de relatie tussen overheid en bedrijfsleven. Hij is schrijver van
het in mei 1983 verschenen rapport Bewapening en Werkgelegenheid, het
resultaat van een gezamelijk onderzoeksproject van de Franciscaanse Samenwerking, OSACI en Pax Christ! Nederland.
1) Notitie inzake enkele aspecten van de wapenexport alsmede de problematiek van conversie, Ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken, 25 november 1983, biz. 10.
2) ESB 20 februari 1985, biz. 175.
3) Het VN-rapport Study on the relationship between disarmament and
development, oktober 1981, wijst in dit verband op de noodzaak van
conversie(studies). Ook in kringen van de vakbeweging is op de noodzaak van conversie gewezen. In Nederland stelde de FNV conversie aan
de orde door het uitbrengen van de diskussienota Vrede en Veiligheid,
FNV, 1981.

Met de wapenproduktie zijn grote economische belangen gemoeid (foto Ton de Haan).
aandragen voor het terugdringen van politick ongewenste waEen politiek en economisch probleem
penhandel.
3. De wens van nationale overheden om de defensie-uitgaven
Wapenproduktie wordt sterk gecontroleerd door de overheid:
beter te kunnen beheersen. De problematiek van beheersing van
de overheid schaft wapens aan, stelt de eisen op voor militaire
defensie-uitgaven concentreert zich in de praktijk op het in de
apparatuur, doet mee in de ontwikkeling ervan en controleert
hand houden van de prijs van grote wapensystemen. In alle NAbovendien de wapenexport. In de gei’ndustrialiseerde landen zien
VO-landen zien we dat het investeringsaandeel binnen de defenwe dat bij de produktie van wapentuig zoveel mogelijk de natiosiebegroting stijgt. In Nederland van 17 a 18 procent begin jaren
nale industrie wordt ingeschakeld. Ook in die gevallen waarin
zeventig naar bijna dertig begin jaren tachtig 4). Toch schaffen
nationale produktie veel duurder is dan bestelling in het buitende militairen niet meer wapensystemen aan, ze blijken alleen

steeds duurder te worden. Ondanks het feit dat de Nederlandse
defensie-uitgaven jaarlijks reeel met twee procent (binnenkort
misschien met drie) verhoogd worden, moeten de investeringsplannen regelmatig in neerwaartse zin bijgesteld worden. De
oorzaken van de prijsstijgingen liggen vooral in het gebrekkig
functioneren van de markt voor specifiek militaire produkten.
De vraag gaat zeer sterk op en neer en het aanbod vertoont monopolistische trekken door het gesloten karakter van deze
markt. Conversie zou ertoe kunnen bijdragen dat de regelmatig
terugvallende vraag naar wapensystemen door civiele produktie
wordt gecompenseerd en dat het isolement waarin de wapenproduktie zich bevindt wordt doorbroken.
4. De wens van het bedrijf (met name de werknemers en de

land. Dit protectionisme wordt niet gehinderd door Internationale concurrentiebepalingen, omdat deze bij wapenproduktie

omzeild kunnen worden (vergelijkbaar met bepaalde exportleveranties uit ontwikkelingshulp, waarbij internationale afspraken

op het gebied van exportfinancieringssteun omzeild kunnen
worden). De sterke nationale orientatie leidt ertoe dat nationale
bedrijven bij het aflopen van wapenorders van de eigen overheid
al snel in moeilijkheden komen vanwege het uitblijven van exportorders. Een tussenoplossing voor het keuzeprobleem van
nationale of buitenlandse produktie is internationale samenwerking. We zien dit echter door de nationale gebondenheid van de

wapenproduktie zelden realiteit worden of ook tot extra kosten
leiden. Een berucht voorbeeld daarvan is het Brits-Italiaans-

Westduitse Tornado-project, dat tot een peperduur vliegtuig

aandeelhouders) dat wapentuig produceert om de continui’teit in

heeft geleid.

de bedrijfsvoering te waarborgen. Deze continui’teit is gezien het
cyclische karakter van de wapenmarkt geen vanzelfsprekendheid. Met het oog op die continui’teit is het kunnen omschakelen
naar civiele produktie relevant en dat vereist van het bedrijf dat
het voldoet aan de eisen van moderne bedrijfsvoering. Dit wil
zeggen, het moet voldoen aan een hoge graad van efficiency,
flexibiliteit en kwaliteitsbeheersing.

Door de overheidsbemoeienis en nationale belangen is de conversieproblematiek in de eerste plaats een door de nationale politiek bepaald probleem. De hoogte van de overheidsuitgaven aan
bewapening, de effecten van militaire bestellingen op de werkgelegenheid, op de betalingsbalans en op de kwaliteit van de nationale industrie zijn echter stuk voor stuk economische factoren.
Deze economische factoren spelen in het politieke besluitvormingsproces rond wapenaanschaffingen en -produktie een niet

Het ligt voor de hand dat bij een verlaging van de bewapeningsuitgaven de conversieproblematiek zich toespitst op het niveau van de industrie waar specifiek militaire produkten gemaakt worden. Daarnaast kan de vermindering van militaire uitgaven echter ook grote gevolgen hebben in de civiele sector.
Voor de wapenproducenten ontstaat het probleem welke alternatieve produkten ze kunnen produceren, zowel gezien vanuit de
eigen technische produktiemogelijkheden als vanuit de markt.
Te denken valt aan het opheffen van een militaire basis in een
landelijk gebied, hetgeen met name in de VS tot problemen heeft
geleid.
ESB 18/25-12-1985

altijd even duidelijke rol. Mogelijke oorzaken zijn de te constateren contradicties op het terrein van nationale veiligheid en economische belangen. Enerzijds is de ontwikkeling van nieuwe

produkten en het aanboren van nieuwe markten strijdig met de
noodzaak van terughoudendheid in de produktie en afzet van

wapentuig. Anderzijds is het succes van een wapenindustrie op

4) Financiele kerngegevens Defensie, Ministerie van Defensie, december
1983.
1297

de internationale markt echter ook voor de overheid van het land
waar deze Industrie staat van wezenlijk belang, omdat hierdoor
de eigen aanschaffingen relatief goedkoop kunnen blijven. Dit

uit zich ook in aktieve exportbevordering door middel van het
verlenen van ontwikkelingskredieten aan wapenprodukties met

dere produktie ingezet kunnen worden. Deze negatieve effecten
in de wapenindustrie kunnen overigens ook door het louter teruglopen van de militaire bestellingen veroorzaakt worden. Met
andere woorden, daarvoor is geen algemene verlaging van de

defensie-uitgaven nodig, een verschuiving in de defensiebestel-

exportpotentie 5). Op het gebied van de export zien we dus dat de

lingen, van minder bestellingen bij de nationale industrie naar

zakelijke belangen van overheid en bedrijfsleven parallel lopen,
terwijl we in de praktijk regelmatig zien dat deze exporten botsen

meer in het buitenland geplaatste bestellingen, kan ook de oorzaak zijn. Het negatieve werkgelegenheidseffect in de particulie-

met het gevoerde restrictieve exportbeleid. Dit restrictieve wa-

re sector kan door de overheid opgevangen worden door stimu-

penexportbeleid is vanuit de wapenfabrikant gezien een extra tegenstrijdige zaak, omdat juist aan landen waar de behoefte aan

of door het verhogen van de bestedingen voor niet-militaire doe-

wapens het grootst is, spanningshaarden of landen in oorlog,

geen wapens geleverd mogen worden.
De export van wapens neemt in de totale wapenproduktie een
belangrijke plaats in. Volgens het rapport van de VN-studie-

groep over het verband tussen ontwapening en ontwikkeling was
minstens 20 procent van de wereldproduktie voor militaire doeleinden voor export bestemd. De export van de vier belangrijkste
wapenexporterende landen zou in bepaalde jaren varieren tussen
de 40 en 70 procent 6). Ook in een land als Nederland met een in
vergelijking tot Frankrijk en de VS bescheiden wapenindustrie is
de wapenexport voor de militaire industrie zeer belangrijk ge-s
worden. In de jaren zeventig was ongeveer eenderde van de Nederlandse wapenproduktie bestemd voor buitenlandse afne-

lering van de particuliere bestedingen middels belastingverlaging
len. Op basis van de input-outputtabel van de Nederlandse
volkshuisvesting van het CBS kan berekend worden dat dit in
theorie zeer goed mogelijk is. Wanneer de Nederlandse overheid
de wapenaankopen met een bepaald percentage zou verminderen en dit bedrag aan niet militaire doeleinden zou besteden levert dat op basis van cijfers over 1979 ongeveer twee maal zoveel
werk op (zie de tabel).

De hoofdoorzaak van deze werkgelegenheidswinst ligt in een
verschuiving van relatief arbeidsextensieve naar relatief arbeids-

intensieve sectoren 8). De Fransman Aben heeft dit zelfde gedaan voor de Franse situatie en komt op basis van cijfers over
1970 tot ongeveer dezelfde resultaten 9).

mers. In 1981 overtroffen de buitenlandse bestellingen zelfs de
bestellingen door de Nederlandse defensie 7). Er zijn met de wapenproduktie dus ook aanzienlijke economische belangen

industrie die investeringsgoederen zoals transportmiddelen, in-

Omdat de wapenproduktie hoofdzakelijk plaats vindt in de

gemoeid.

getroffen door deze verschuiving in de overheidsbestedingen in

strumenten en elektronika vervaardigt, wordt deze sector zwaar
de richting van civiele produktie. Om een indruk te geven van het
effect in deze sector, heb ik de Nederlandse defensie-bestellingen
in de metaal- en elektrotechnische industrie vergeleken met de
totale aanschaf van investeringsgoederen uit deze sector van de

Maero-economische aspecten
De macro-effecten van een verlaging van de bewapeningsuit-

Nederlandse overheid en het Nederlandse bedrijfsleven samen.

gaven worden voor een belangrijk deel bepaald door de maatregelen van de overheid en door de positie waarin de nationale economic, en dan met name de industrie, verkeert. Het is vooral van
belang hoe de bij vermindering van bewapening vrijkomende

Gedurende 1977 tot en met 1979 was dit aandeel van de militaire

overheidsmiddelen worden aangewend.
Op de korte termijn gezien kunnen lagere bewapeningsuitgaven effect hebben op de werkgelegenheid bij defensie, op de af-

zet van de aan defensie leverende bedrijven en de daarbij betrokken werkgelegenheid en, in zoverre wapentuig ingevoerd wordt,

op de lopende rekening van de betalingsbalans.
Een verlies van werkgelegenheid bij defensie zal opgevangen
kunnen worden door het defensiepersoneel een andere baan bij

de overheid te geven, op wachtgeld te plaatsen, of, als dat mogelijk is, door opname in de particuliere sector. Behalve eventuele
negatieve sociale effecten zullen hierdoor geen negatieve economische effecten optreden.
Negatieve effecten in de vorm van winstderving en teruggang
in werkgelegenheid treden wel op in de particuliere sector voor
zover de bij defensieopdrachten betrokken mensen niet voor an-

investeringen gemiddeld acht procent van de totale Nederlandse

investeringen afkomstig uit de metaal- en elektrotechnische industrie. Zonder invoer, dus alleen op basis van het binnenlands
verbruik loopt dit cijfer op tot tien procent in deze periode 10).
Vanuit het rijk gezien zijn de bestedingen in de investeringsgoederenindustrie voor het leeuwedeel van Defensie afkomstig (bijna 90 procent in de jaren zeventig) 11). deze cijfers geven aan dat
een vermindering van de wapenaankopen aanzienlijke gevolgen
heeft voor de afzet van de investeringsgoederenindustrie. De
overheid zou kunnen proberen het werkgelegenheidsverlies in
deze sector te compenseren door de civiele bestedingen van de
overheid of (semi)overheidsinstellingen in deze sector te verhogen. Een gecoordineerd overheidsaanschaffingsbeleid biedt
daartoe waarschijnlijk voldoende mogelijkheden, omdat de
overheid redelijk veel invloed heeft op de afname van ,,alterna-

5) In Nederland kent de Commissie Ontwikkeling Defensie Materieel

(CODEMA) ontwikkelingskredieten toe voor het in Nederland ontwik-

Tabel. Vergelijking van de werkgelegenheidscoeficienten van

kelen van wapens die later geexporteerd kunnen worden. De bijdrage van

militaire en civiele overheidsbestedingen in Nederland, hoeveelheden arbeidsjaren door de besteding van f. 1 mln. in 1979

de overheid (tweederde van de ontwikkelingskosten) dient bij eventuele
export het eerst terugbetaald te worden.
6) Het verband tussen ontwapening en ontwikkeling, NIVV, 1982, biz.
48.

Materieel
verbruik
Defensie

totaal
Direct werkgelegenheidseffecl
Indirect werkgelegenheidseffect
Totale werkgelegenheidseffect

Materieelverbruik van de
civiele overheid
alleen
consumptie

alleen
mvesteringen

9,880

10,551

9,138

5,165

Gesubsidieerd

Gezondheids-

7) Zie voor de berekeningswijze W. J. Louisse, Bewapening en Werkgelegenheid, OSACI, Amsterdam, 1983, biz. 56.
8) Over de werkgelegenheidseffecten door verschuivingen binnen bedrijfstakken kan door het ontbreken van gegevens over het eventuele ver-

schil in arbeidsproduktiviteit tussen wapenproduktie en civiele produktie
helaas niets gezegd worden. Overigens kan niet zonder meer gesteld worden dat wapenproduktie kapitaalsintensiever is dan vergelijkbare civiele
11,904

13,620

9,355

produktie. Dit hangt samen met de belangrijke plaats die de arbeidsintensieve produktie-ontwikkeling en kwaliteitszorg in de wapenindustrie
inneemt.

9) Jacques Aben, Defense Nationale, mei 1981.
10) Nationale Rekeningen van het CBS en voor het studieproject Bewa1,924

3,840

2,763

5,031

1,946

2,994

5,957

pening en Werkgelegenheid indertijd beschikbaar gestelde cijfers door de
afdeling Nationale Rekeningen van het CBS.
11) Nationale Rekeningen CBS, Miljoenennota’s (bijlage 10-B, code 74)

en Memorie’s van Toelichting Defensie. Ter vergelijking vatten we de
7,089

13,720

13,314

-14,169

13,850

16,614

Bron: uil aanhangsel 4 en label 59 van de Nationale Rekeningen 1981 van het CBS 7).

1298

Bouwnijver-

15,312

wapenaankopen door Defensie op als overheidsinvesteringen. Dit is niet
gebruikelijk, het is internationaal gebruik de investeringen in wapens als

consumptie te beschouwen.

De Walrus in aanbouw: uit de hand gelopen produktiekosten (foto Niels van der Hoeven).

ging van de bilaterale ontwikkelingshulp. Wanneer in een dergelijke conversiepolitiek ook kwalitatieve industriele aspecten
worden betrokken, wordt de conversieproblematiek in feite onderdeel van een industriepolitiek.
Behalve het werkgelegenheidsaspect speelt ook het innovatieaspect een rol. De Nederlandse regering ziet defensiebestellingen

importeren en de bij wapenproduktie betrokken Nederlandse industrie exporteert gemiddeld genomen minder dan Nederland
invoert. Minder wapens aankopen zal daarom een positief effect
hebben op de lopende rekening. In de periode van 1973 tot en
met 1980 plaatste de Nederlandse Defensie ongeveer zestig procent van haar bestellingen in het buitenland. De compensatieorders die werden ontvangen, voortvloeiend uit Nederlandse
bestellingen in het buitenland, vielen min of meer weg tegen de
invoer van onderdelen voor de Nederlandse produktie en voor
deze compensatie-orders zelf, zodat het totale invoereffect van

als een middel tot innovatiebevordering. (Inmiddels is zij terug-

wapenaankopen ook ongeveer zestig procent was 13). Op basis

gekomen van de gedachte dat ondernemingen met afzetproble-

van de huidige jaarlijkse aanschaffingen komt dit neer op ongeveer f. 2,4 mrd. per jaar (slechts ongeveer een procent van onze
huidige totale export). Het afremmen of stopzetten van de ontwikkeling van nieuwe wapensystemen zal op langere termijn wel
kunnen leiden tot het teruglopen van de exportopbrengsten, zodat het effect op de lopende rekening uiteindelijk kleiner zal zijn.
Bij deze globale opmerkingen over de effecten op de lopende rekening is overigens geen rekening gehouden met compenserende
maatregelen van de overheid, waar bij de werkgelegenheidseffecten wel vanuit werd gegaan.
Het verlagen van de bewapeningsuitgaven zal in het algemeen
op de langere termijn een gunstig effect hebben op de economische groei 14). Er is meer ruimte voor (produktieve) investeringen, de bij militaire produktie ingeschakelde hooggeschoolde ar-

tieve” produkten: energie-apparatuur, transportmiddelen,

telecommunicatie-apparatuur en medische apparatuur 12).
Daarnaast kan de overheid de bestedingen van de private sector
stimuleren door middel van extra investeringspremies of verho-

men geholpen zijn met defensie-opdrachten). Vooral de vorige

staatssecretaris van Defensie, Van Eekelen, verantwoordde het
plaatsen van de dure defensie-orders bij de nationale industrie
door te wijzen op die innovatieve effecten. Juist bij de zogenaamde directe compensatie, in de vorm van coproduktie door
de Nederlandse industrie als gevolg van bestellingen in het buitenland, werd dit argument veelvuldig gehanteerd. De Nederlandse industrie zou door deze coproduktie van geavanceerde
wapensystemen, zoals de F16, technisch op een hoger plan komen. Op zich is dat waarschijnlijk wel waar, alleen is de vraag of
men dit commercieel uit kan buiten. De Belgische oppositieleider Tobback verwoordde dit in een televisie-uitzending van de
BRT naar aanleiding van een Belgische nabestelling van F16’s in

1981 als volgt: ,,het is op zich heel knap om puntjes aan het gras
te kunnen vijlen, maar als geen reconversie plaatsvindt heb je
niets aan die spitstechniek”.
Het betalingsbalanseffect van een vermindering aan bewapeningsuitgaven hangt vooral af van de kwaliteit en de volledigheid
van het produktenpakket van de eigen wapenindustrie. Een land
als Nederland moet het merendeel van de aan te schaffen wapens
ESB 18/25-12-1985

12) Zie b.v. de nota Aanschaffingsbeleiden innovatie van het Ministerie
van Economische Zaken, Staatsuitgeverij, 1981.
13) Cijfers van het Ministerie van Economische Zaken, Commissariaat
Militaire Produktie.
14) Zie b.v. H. de Haan, Enige gevolgen van de bewapeningswedloop,

ESB, 5 augustus 1981.

1299

beid kan ,,civiel” ingeschakeld worden en de technologische
ontwikkeling kan meer direct op de commerciele markt gericht

worden. (De technologische vooruitgang die bij wapenproduktie geboekt wordt zal in algemene zin pas groeibevorderend wer-

ken wanneer deze technologic in de civiele produktie gebruikt
wordt).
Hierboven is al aangegeven dat de Nederlandse ,,investerin-

gen” in wapens eind jaren zeventig acht procent uitmaakten van
de totale Nederlandse investeringen aan produkten afkomstig
uit de metaal- en elektrotechnische Industrie. Bestudering van de
Nederlandse overheidsuitgaven leert, dat het aandeel van de
defensie-investeringen binnen de totale overheidsinvesteringen
in de jaren zeventig ongeveer verdubbeld zijn. (Van 10 a 11 procent naar 18 a 20 procent voor de totale overheid, van 25 naar 50
procent voor de rijksoverheid 15). Wanneer de defensiekosten in

produktieproces krijgt grote aandacht. Veel aandacht voor efficiency en flexibiliteit is er niet, hetgeen in de civiele produktie
juist een absolute vereiste is. Omdat bovendien vaak sprake is
van nog niet geheel uitontwikkelde produkten, is het begrijpelijk
dat het management van deze bedrijven deze produktiesfeer ongeschikt vindt voor een op de civiele markt gerichte produktie.
Daardoor vervreemdt zo’n bedrijf van de civiele markt (waarop
signalen over allerlei ontwikkelingen vrij snel doorgegeven worden) en wordt de produktie relatief steeds inefficienter.
Een extra handicap voor de wapenproducent zijn de al eerder
genoemde ,,ups en downs” van de wapenmarkt. Doordat grote
orders dfgewisseld worden met perioden waarin niets besteld
wordt kenmerkt de wapenindustrie zich door veelvuldige situaties van overcapaciteit, hetgeen hogere produktiekosten veroor-

den 16). De produktiviteit van deze lieden zal afhangen van de
mate waarin hun activiteiten doordringen tot de civiele sector.
Door het isolement van de huidige wapenproduktie is dit geen
vanzelfsprekende zaak. Een bijkomend probleem van militaire
technologic is de verplichte geheimhouding die aan in militair
verband ontwikkelde technologic verbonden kan zijn. Een nieu-

zaakt. Door de toegenomen concentratie in de Industrie in het algemeen en door de regelmatig onderbroken stroom van omvangrijkeorders dreigen er monopolieposities te ontstaan. Die monopolieposities schijnen in de VS met name voor te komen onder
gespecialiseerde toeleveraars. Door het cyclische karakter van de
markt sneuvelen deze toeleverende bedrijven sneller, omdat de
hoofdcontractant bij het teruglopen van de markt de mogelijkheid kan benutten meer zelf te produceren 20).
Door overnames en fusies blijken de ,,giants of the defenceindustry”, ondanks de enorme omvang van de tegenwoordige
defensie-opdrachten, toch steeds minder afhankelijk te worden

we toepassing kan daardoor niet via de gebruikelijke commer-

van defensie-orders. Door de wapenproduktie in dochteronder-

cie’le kanalen verspreid worden of zonder meer door middel van
diversificatie of conversie in dezelfde onderneming civiel toegepast worden.
Over de rol van militaire technologie bestaat overigens weinig
duidelijkheid. Het feit dat de militaire technologie zich sinds de
Tweede Wereldoorlog steeds meer gescheiden van civiele technologie ontwikkelt, hoeft nog niet te betekenen dat militaire
technologie daarvan wezenlijk afwijkt. Volgens brigade-generaal Berkhof beperkt de specifiek militaire technologie zich tot
duikboottechnologieen en vermoedelijk ook kanonlopen 17).
belangrijk is in welke mate de kennis en ervaring met betrekking
tot militaire toepassingen ook op civiel terrein gebruikt kan worden. Uiteraard is conversie een zeer direct middel om dit te verwezenlijken, met dezelfde organisatie van mensen en machines
dezelfde technologie toepassen voor civiele produktie.

nemingen te concentreren en te isoleren van de overige activitei-

de hand gehouden worden, kunnen uiteraard meer produktieve

investeringen plaats vinden.
In de wereld schijnen zich in totaal ongeveer 500.000 wetenschappers met militair onderzoek en ontwikkeling bezig te hou-

ten is deze vorm van diversificatie vanuit het concern gezien

gunstig, maar vanuit defensiebelangen niet. Omdat de bedrijven
steeds minder ,,gedwongen” aanbieders zijn, verzwakt de onderhandelingspositie van defensie 21).
De boven genoemde (prijsverhogende) factoren hebben ertoe
geleid dat de markt voor militaire produkten zeer gesloten is geworden. Het blijkt in de praktijk moeilijk om deze markt als civiel producerend bedrijf te betreden en moeilijk om er als wapenproducent weer uit te stappen. Het gemak waarmee aanbieders een bepaalde markt kunnen betreden en kunnen verlaten bepaalt uiteraard de werking ervan. In Nederland is die gesloten-

heid onder meer te zien aan het feit dat sinds de Tweede Wereldoorlog steeds hetzelfde handjevol bedrijven specifiek militair
materieel produceert.
Bedrijven die de militaire markt willen betreden kampen onder meer met de volgende drempels:

De marktstructuur

Bij de argumenten voor conversie werd ook de wens genoemd
om tot een betere beheersbaarheid van de militaire uitgaven te

komen. Het is niet moeilijk voorbeelden aan te dragen van militaire systemen waarvan de produktiekosten uit de hand lopen.
De bouw van onderzeeboten, of deze nu bij General Dynamics in

de Verenige Staten of bij RDM in Nederland plaats vindt, is
daarvan een berucht voorbeeld. Wanneer we de prijs van wapen-

systemen in de tijd volgen, zien we dat voor een bepaald, aan de
inflatie gecorrigeerd, bedrag steeds minder eenheden gekocht
kunnen worden. De Amerikaanse defensie kocht in de jaren vijf-

tig nog 3000 tactische gevechtsvliegtuigen per jaar, in de jaren
zestignog 1000 en in de jaren zeventig 300 per jaar 18). In Nederland zien we dat de eind jaren zeventig door DAF geproduceerde
pantservoertuigen destijds f. 130.000 per stuk kostten. DAF is

op dit moment samen met enkele ex-RVS bedrijven bezig met de

— defensie-orders voor militaire systemen zijn zeer omvangrijk
en de acquisitie die het binnenhalen daarvan met zich meebrengt schijnt erg complex te zijn. In de meeste gevallen gaat
het daarbij nationaal gezien niet om een marktaandeel, maar
om alles of niets. De acquisitie en de benodigde investeringen
om de order uit te voeren (in machines, kwaliteitscontroleorganisatie, beveiliging) zijn zeer kostbaar en alleen grote bedrijven zijn daartoe in staat;
– bedrijven die eenmaal aan de militaire produktie-eisen voldoen hebben daarna uiteraard meer kans op een volgende order dan een bedrijf dat nieuw is op deze markt. Bovendien
zien we (ook in Nederland) een soort politiek-industrieeeljournalistiek complex in werking treden dat er voor zorgt dat
de traditionele leverancier de nieuwe order wel krijgt.

De daarmee samenhangende drempels om de militaire markt
weer te verlaten zijn:

licentieproduktie van Amerikaanse pantservoertuigen die bij de
bestellingin 1981 meer dan f. 1 mln. per stuk kostten. Een van de

oorzaken van deze enorme prijsverhogingen is het in militaire
kringen gebruikelijke streven naar steeds betere en verfijndere

wapensystemen waarin de nieuwste vindingen toegepast moeten
worden. Door de Nederlandse defensie wordt dit zelfs officieel
nagestreefd onder het motto ,,kwaliteit boven kwantiteit” bij de
aanschaffingen van groot materieel 19).
Een andere oorzaak van het steeds duurder worden van wapensystemen ligt in de sinds de Tweede Wereldoorlog steeds ver-

dere isolering van wapenproduktie, zowel binnen de Industrie als
binnen de grotere bedrijven zelf. De bedrijven isoleren de militaire produktie vanwege de speciale eisen die aan de bedrijf svoe-

15) Miljoenennota’s, jaarverslagen van De Nederlandsche Bank en Financiele Kerngegevens Defensie.
16) Het verband tussen ontwapening en ontwikkeling, N1VV, 1982, biz.
30.
17) Verslag van de studieconferentie, Het verband tussen bewapening en

ontwikkeling, biz. 28.
18) J.S. Gansler, The defense industry, MiT, 1980, biz. 21.
19) Defensienota 1984, biz. 165, Ministerie van Defensie. De hoge prijs

van wapensystemen wordt door de Nederlandse defensie wel beargumen-

ring gesteld worden. De kwaliteit van het produkt en het nauw-

teerd met de stelling dat de exploitatiekosten daarmee teruggebracht kunnen worden. In de praktijk zien we echter het omgekeerde en zien we de
expolitatiekosten voortdurend stijgen.
20) Gansler, biz. 1, 5.

lettend hanteren van kwaliteitsnormen gedurende het gehele

21) Idem, biz. 39.

1300

– wapenproducenten voldoen juist aan de specifieke eisen die

Conclusie

de militaire produktie stelt. Men is vanwege hoge overheadkosten veel te duur geworden voor de civiele markt. Het per-

soneel is niet meer gewend aan commerciele produktie en of-

Als voorbereiding op ontwapening is conversie een algemeen
geaccepteerd middel om de economische gevolgen van het ont-

schoon de machines op zich meestal wel universeel toepas-

wapeningsproces in goede banen te leiden. Daarnaast kunnen

baar zijn, is de opstellimg en de er omheen gevormde organikan men zich afvragen waarom bedrijven toch interesse heb-

conversiestudies de noodzaak van ontwapening onderstrepen
omdat daarmee de algemene economische voordelen van ontwapening aangetoond kunnen worden en de negatieve kortetermijneffecten bestreden kunnen worden. De huidige relevantie

satie niet geschikt voor civiele produktie;
– omdat de militaire markt een moeilijke en onbetrouwbare is,
ben op deze markt te (blijven) opereren. Gansler heeft een

van conversie ligt eehter tevens in het steeds duurder worden van

enquete gehouden onder Amerikaanse conglomeraten met
(aparte) militaire produktie-afdeling(en) naar de motieven
van hun interesse voor de wapensector met al zijn problemen
22). Voor de overgrote meerderheid was het motief: het ver-

wapens; de bewapening vergt steeds meer schaarse overheidsmiddelen. De hoge produktiekosten van wapens worden in
stand gehouden door de geslotenheid van de markt voor militaire produkten. Om de defensie-uitgaven beter beheersbaar te ma-

krijgen van overheidsgelden voor onderzoek en ontwikke-

ken dient deze geslotenheid aangepakt te worden. De oplossing

ling in het geval de mogelijkheid bestaat de technologie naar

ligt niet in een (verdere) liberalisering van deze markt. Vanuit

de civiele sector van het bedrijf over te brengen. Deze conglomeraten hebben zelf dus geen belang bij de omschakeling van

oogpunt van wapenbeheersing is dat niet gewenst en de nationale

de (afgescheiden) militaire produktie. Pas wanneer men er

gebondenheid van wapenproduktie en de speciale eisen die aan

niet in zou slagen de militaire technologie elders in het bedrijf

de produkten en produktie gesteld worden verhinderen dat. Mogelijke oplossingen zijn:

toe te passen of wanneer men geen overheidsgelden meer zou

— een betere planning aan de vraagkant van de markt. Dit zou

krijgen voor de ontwikkeling van nieuwe wapensystemen

het cyclische karakter van de wapenaanschaf kunnen door-

wordt conversie van de produktie relevant;
– bij de defensie-opdrachten gebruikelijke forse vooruitbetalingen zijn vooral voor de financieel zwakkere bedrijven een
reden de militaire markt niet te verlaten. Aan de ene kant zijn
deze vooruitbetalingen gunstig voor de liquiditeit van het bedrijf, aan de andere kant heeft deze manier van financiering

breken. Samenhangend daarmee zou het door politieke factoren onbetrouwbare karakter van de wapenmarkt weggenomen kunnen worden door het scheppen van meer politieke
duidelijkheid over toekomstige bestellingen en wapenexporten. De uiteindelijke marktgrootte voor een bepaald wapen-

het gevaar in zich dat het eigen vermogen van het bedrijf te

laag blijft en er onvoldoende armslag is voor het opzetten
van civiele produkties;
– een probleemcategorie bedrijven, waarvoor conversie juist

vanuit economisch oogpunt het meest relevant is, zijn de bedrijven in sectoren die op civiel gebied al lang weggeconcurreerd zijn door lage-lonenlanden. De grote scheepsbouw is
daarvan een sprekend voorbeeld: we zien in Nederland dat de
gaten in de bestellingen van de Nederlandse marine niet of
nauwelijks opgevuld kunnen worden met exportorders,
waardoor de Nederlandse marine zich genoodzaakt ziet herhaaldelijk eigen orders te vervroegen. Door de uitzichtloze
situatie op de civiele markt is conversie praktisch uitgesloten,
zodat de betreffende bedrijven toch maar op de defensiemarkt ,,actief” blijven.

systeem is ifhmers afhankelijk van politieke beslissingen over
exporten of nabestellingen. Door een betere planning en

meer duidelijkheid over de afzet ontstaat meer duidelijkheid
over de mogelijke hiaten in de bestellingen c.q. wapenproduktie. Met oog op die hiaten in de produktie is het bevorderen van conversie relevant;
— Om de wapenproduktie zelf, dus de aanbodkant, efficienter
te maken, zou getracht kunnen worden de gei’soleerde positie
van wapenproduktie weg te nemen. Dit kan door middel van
conversie op het niveau van de fabriek waar wapenproduktie
plaats vindt. Gezien de positie waarin sommige wapenproducenten zitten en gezien hun pogingen de civiele markt te betreden, zou de overheid de grote invloed die zij op de produktie van wapens heeft daarvoor moeten benutten.

Behalve het argument om de uitgaven aan wapensystemen zo
laag mogelijk te houden heeft de overheid meer redenen om de

Munitiebedrijven nemen een aparte positie in. Hun orderpor-

conversieproblematiek aandacht te geven:

tefeuilles schommelen zeer sterk en deze bedrijven kampen

— voor landen als Nederland met een zwakke industriele struc-

meestal met grote overcapaciteit. Die overcapaciteit op munitiegebied blijken ze door hun veel te hoge overheadkosten nooit lonend voor civiel werk te kunnen gebruiken. Gansler pleit ervoor
om bij het opzetten van produktielijnen voor munitie te anticiperen op civiel gebruik. Door de toegenomen universele toepasbaarheid van computergestuurde machines moet dit volgens

tuur is het in het buitenland bestellen van wapensystemen in
sommige gevallen veel goedkoper. Dit betekent het opheffen
van het niet-concurrerende deel van de nationale wapenproduktie. Door middel van conversie in het kader van een bepaald industriebeleid (inclusief een overheidsaanschaffingenbeleid) kan daarmee de nationale economic per saldo ver-

hem mogelijk zijn 23).

In de gesprekken met het management van een aantal Nederlandse bedrijven, die in het kader van het studieproject Bewapening en Werkgelegenheid gevoerd zijn, bleek dat de meeste bedrijven zelf actief zoeken naar civiele produktiemogelijkheden.
de leiding van deze middelgrote bedrijven, waar de militaire produktie als diversificatie naast de civiele produktie plaats vindt,
gaven over het algemeen te kennen dat men streeft naar een blijvend beperkt aandeel van de militaire produktie of naar terugdringing ervan wanneer een bepaalde grens bereikt wordt (DAF
Special Products, Van der Giessen-de Noord, KMS, Oldelft en
RDM). In de praktijk blijkt dit streven niet of slechts zeer moei-

lijk haalbaar. Het overwegend militair gerichte munitiebedrijf
Eurometaal trok eind jaren zeventig zelfs extra geld uit met het
oogmerk de civiele produktie uit te breiden. Inschakeling van
een bureau voor het opsporen van alternatieve produkties, overname van een civiel producerend bedrijf en een speciaal aan-

gestelde ingenieur die het civiele gebruik van de bestaande machines moest bevorderen hebben eehter bar weinig resultaat gehad. Een conglomeraat als Philips zit in een wezenlijk andere positie en kan het effect van militaire produktie op de totale activiteiten zelf plannen binnen de innovatie- en afzetstrategie van het
totale concern.
ESB 18/25-12-1985

sterkt worden;

— de exportnoodzaak van wapens is zeer groot geworden, zowel voor de overheid als voor het betrokken bedrijfsleven.
Ter voorkoming van ongewenste exporten kan conversie van

een nationale wapenproduktie uitkomst bieden. Omdat we
bij militaire produktie spreken over zeer lange voorberei-

dings- en produktieperiodes van tien tot twintig jaar, heeft
men alle tijd om conversieplannen op te stellen;
— bedrijven die geheel of voor een belangrijk deel van militaire
produktie afhankelijk zijn en die voor de uitvoering van een
bepaalde wapenorder een dure outillage aanschaf fen zouden
daar bij rekening dienen te houden met civiel gebruik van die
outillage. Daarmee wordt de mogelijkheid open gehouden

voor conversie en kunnen de situaties van overcapaciteit, bedrijf ssluiting of vervroegde defensie-orders voorkomen
worden.
Jim Louisse

22) Idem, biz. 41.
23) Idem, biz. 55.

1301