De Antillen: weer uitstel of
ontknoping?
De huidige discussies over de Antillen concentreren zich vooral op
staatkundige aangelegenheden. Daardoor blijft de enorme economische problematiek onderbelicht. Beide zaken dienen en kunnen evenwel in samenhang met elkaar tot een oplossing warden gebracht. Het
is tijd voor een ontknoping van bet Antilliaanse verhaal.
Op voorwaarde dat het in 1996 onafhankelijk zou worden, werd het in
1986 aan Aruba (60.000 inwoners)
toegestaan zich af te splitsen van de
Nederlandse Antillen. De resterende
‘Antillen van vijf besloten vooralsnog samen vender te gaan, maar
definitieve besluitvorming werd uitgesteld. Het Koninkrijk der Nederlanden bestaat sinds 1986 derhalve uit
drie landen: Nederland, Aruba en de
Nederlandse Antillen (van vijf). De
landen Aruba en de Nederlandse Antillen zijn autonoom ten aanzien van
Nederland, dat wil zeggen zijn zelfstandig met betrekking tot wetgeving en bestuur voor zover niet
betreffende de defensie, de nationaliteit, de buitenlandse zaken en het
waarborgen van een democratische
rechtsstaat. De eilanden van de Antillen van vijf – Curacao met circa
143.000 inwoners, Bonaire (11.000),
Sint Maarten (32.000 legaal plus circa 20.000 illegaal), Sint Eustatius en
Saba (ieder circa 1.000) – hebben
elk een eigen bestuurslaag plus gezamenlijk een overkoepelende bestuurslaag, de centrale overheid. Het
(ei)land Aruba kent uiteraard slechts
een bestuurslaag.
Tabel 1. Betalingsbalans van de
Antillen van vijf(x Nafmln.)
1986
1991
356
405
230
468
-85
610
262
345
401
30
-1.211
-1.743
Lopende rekening
Kap.rek.+ overig
163
13
-95
41
Wijz. dev. vooraad
176
-54
Toerisme
Raffinaderij
Haven/transport
Fin. offshore
Overig
Goederenbalans
Bron:BNA, Quartely Bulletins.
ESB 11-11-1992
Het Nederlandse beleid met betrekking tot ‘de West’ is decennialang gericht geweest op het onafhankelijk
worden van de eilanden. Het kabinetLubbers-III heeft echter, overeenkomstig de wens van de eilanden
zelf, een einde gemaakt aan deze beleidslijn. Zo zal Aruba in 1996 nu
toch niet meer onafhankelijk hoeven
te worden, maar wel zijn status van
land in het Koninkrijk mogen behouden. Daarop heeft nu ook Curacao te
kennen gegeven de status van land
te willen verkrijgen. Ook St. Maarten
heeft aspiraties in deze richting. Dit
eiland is echter wegens bestuurlijk
wanbeheer door de Koninkrijksregering onder een soort curatele gesteld.
Deze staatkundige discussies en bestuurlijke problemen in de West komen bovenop de zeer moeilijke economische situatie waarin vooral de
Antillen van vijf verkeren.
De economische situatie
Ten tijde van de uittreding van Aruba uit het Antilliaanse staatsverband
in 1986 waren de economische omstandigheden slecht op de Antillen
van vijf . De vijf eilandeconomieen,
die in 1991 gezamelijk een geschat
bnp hadden van Naf 2,75 mrd2, zijn
bij gebrek aan grondstoffen van betekenis volledig afhankelijk van het
vermogen om deviezen te genereren.
Tabel 1 laat zien dat met name de netto inkomsten uit het toerisme sterk
zijn toegenomen. Zo groeide het aantal toeristen per jaar op St. Maarten
van 384.000 in 1986 tot 508.000 in
1991. Ook andere sectoren vertonen
een groei, zoals de transportsector en
de raffinaderij, die — eigendom van
het Eilandgebied Curacao – verhuurd
is aan de Venezolaanse staatsoliemaatschappij PDVSA3.
Een goede ontwikkeling is tevens
dat het protectionistische beleid ter
bescherming van de zeer beperkte
overige lokale industrie wordt afgebouwd. Dit heeft niet geleid tot minder ‘buitenlandse’ investeringen. Integendeel, er is sprake van een
verhoogde Nederlandse belangstelling voor de Antillen. Zo nam de
KLM een aandeel in de ALM, kocht
het Van der Valk-concern een overheidshotel en nam PTT Telecom een
participate in lokale telefoonmaatschappijen.
Ondanks de tamelijk positieve ontwikkeling van het bedrijfsleven vertoont de lopende rekening de laatste
drie jaar omvangrijke tekorten. Dit is
geheel te wijten aan het oplopende
tekort op de goederenbalans. Deze
overbesteding uit zich vooral in de
import van veel consumptiegoederen
van buitenlandse makelij. De deviezenvoorraad die eind 1986 nog zeer
riant was, was eind 1991 met een omvang van Naf 371 mln weer terug op
het zeer lage niveau van eind 1985.
Dit is niet meer voldoende voor drie
maanden import.
De werkgelegenheid op Curacao
nam van 1988 op 1991 met ruim
6.500 personen toe tot bijna 47.9004.
Het werkloosheidspercentage nam in
deze periode met 8 punten af tot
16,4. De werkloosheid onder jeugdigen wordt veel hoger geschat . Het
is in dit verband van belang op te
merken dat de totale bevolking van
Curacao voornamelijk als gevolg van
emigratie afnam tot circa 143.000 in
1991- Een groot gedeelte van deze
emigranten ging naar Nederland.
Kwamen in de jaren zeventig jaarlijks
zo’n 4.000 Antillianen en Arubanen
naar Nederland, eind jaren tachtig
vestigden zich per jaar bijna 7.000 Antillianen en ruim 1.000 Arubanen in
ons land. Volgens het CBS woonden
eind 1989 ruim 59.000 Antillianen en
Arubanen in Nederland, waarvan circa 40% geen of alleen lager onderwijs heeft genoten . Geconstateerd
kan worden dat de werkloosheid on1. Zie TJ. Haan, De economische teruggang op de Antillen, ESB, 8 oktober 1986.
2. De Antilliaanse gulden (Naf) is gekoppeld aan de Amerikaanse dollar; $ 1 =
Naf 1,79.
3. Inmiddels zijn besprekingen begonnen
over de nodige omvangrijke investeringen die in de raffinaderij moeten plaatsvinden. E. van Lennep spreekt in zijn memoires (In de wereldeconomie, 1991, biz
310.) van al in 1985 noodzakelijke diepteinvesteringen van $ 600 mln. tot $ 1 mrd.
4. Dienst Economische Zaken, Curacao,
Economische Vooruitblik, 1991 en 1992.
5. De Centrale Bank meldt in haar jaarverslag 1991 30% jeugdwerkloosheid.
6. CBS, Maandstatistiek van de bevolking, januari 1991.
der Antillianen in Nederland in 1990
beduidend hoger lag dan op Curacao. Opvallend is center dat in 1991
twee keer (ruim 3.400) zoveel Antillianen uit Nederland vertrokken als
in 1986. Sinds 1989 hebben meer Arubanen Nederland verlaten dan er
zich gevestigd hebben. De indruk bestaat dat het vooral de geschoolde,
werkzame Antillianen en Arubanen
zijn die naar de West vertrekken.
De overheidsfinancien
Het grote, schijnbaar onoplosbare
probleem in de Antillen van vijf zijn
de overheidsfinancien. Opvallend
aan de inkomstenkant van de begroting is dat, ondanks economische
groei, de ontvangsten uit met name
de loon- en inkomstenbelasting nauwelijks toenemen. De overheidsinkomsten worden overigens voornamelijk bepaald door de stroom ‘off
shore-belastingen’; belastingen die
worden opgebracht door op de Antillen gevestigde z.g. off shore-maatschappijen (brievenbusmaatschappijen). Na maatregelen van de VS en
Om de kosten hiervan te drukken
werden in de jaren 1985-1990 de
ambtenarensalarissen min of meer
nominaal bevroren. Tevens werd
een poging ondernomen om het
ambtenarenapparaat in te krimpen.
Sinds 1990 lopen de salarisuitgaven
echter vooral op Curacao en St.
Maarten weer op. De stijging van de
personele uitgaven zal in 1992 nog
veel sterker toenemen door het bereikte loonakkoord van dit voorjaar,
waarbij na harde acties werd overeengekomen de salarissen met 15%
a 20% te verhogen; rond de Naf 100
mln bruto derhalve.
Het cumulatieve overheidstekort over
de periode 1986-1991 beliep ruim Naf
300 mln. Dit werd volgens cijfers van
de Centrale Bank voor de helft gefinancierd door het niet afdragen van
ingehouden pensioenpremie aan het
ambtenarenpensioenfonds. De totale
schuld van de overheden was eind
1991 circa Naf 2,5 mrd; de schuldquote voor de Antillen bedraagt derhalve
rond 90% van het bnp.
Economische situatie Aruba
tiewetgeving halveerde de stroom
belastinginkomsten uit deze sector
in de periode 1986-1991. Door de lagere ontvangsten werden de overheidsfinancien volledig uit het lood
Na de ineenstorting van de economic door de sluiting van de lokale
raffinaderij in 1985 kende Aruba
eind jaren tachtig een stormachtige
periode van economische groei. Het
beleid om de toeristische sector zoveel mogelijk uit te bouwen lijkt
goed op koers te liggen. Het aantal
hotelkamers is verdubbeld tot circa
6.000 in 1991 (uiteindelijk doel
7.500) en het aantal toeristen steeg
jaarlijks met bijna 25% tot boven het
half miljoen in 1991. Voor de jaren
1991-1995 is een National development plan opgesteld, in het kader
waarvan Nederlandse ontwikkelingshulp wordt ingezet. Om overhitting
van de Arubaanse economic tegen te
gaan, zijn maatregelen genomen om
Gegeven de dalende inkomsten bleven de overheidsuitgaven namelijk
op een te hoog niveau. Bepalend
voor deze uitgaven zijn de personele
uitgaven. De dubbele bestuurslaag
(een voor elk eiland en een voor het
land) brengt mede om politiek/sociale redenen een enorm en inefficient
ambtenarenapparaat met zich mee.
Tabel 2. Overbeidsflnancien van de
Nederlandse Antillen (x Nafmln)
1986
1991
Ontvangsten
• loon/ink, bel.
• offshore-bel.
• overheidsbedr.
• overig
1.092
264
465
33
329
1.004
270
217
79
Uitgaven
1.060
471
70
1.092
• salarissen
• bijstand
• binn. rente
• investeringen
• rente/afl NL
• overig
Saldo
30
31
31
439
514
105
41
427
48
48
337
32
-88
Bron: BNA, Quarterly Bulletins, 1991cijfers geraamd.
1988
22,1
Deviezenvoorraad
(Afl mln)
6,3
4,7
Reele groei bnp
Werkloosheid %
1991
l,3a
152
329
a. 1990
Bron: Begrotingen KABNA.
van de begroting gerealiseerd. De
Arubaanse overheid is echter aangesproken op een aantal garanties die
zij heeft verleend op buitenlandse
bankleningen in verband met de gewenste uitbreiding van het aantal hotelkamers. Totaal is voor niet minder
dan Afl 500 mln. aan garanties door
de Arubaanse overheid afgegeven.
In verband hiermee is Nederland inmiddels bijgesprongen door aflossing en rentebetalingen van een lening van $ 55 mln. aan de Arubaanse
overheid zeker te stellen.
Ontwikkelingshulp
voortkomend uit Nederlandse repara-
geslagen.
Tabel 3. Kerncijfers Aruba
de toeristische sector minder uitbun-
dig te laten toenemen. De werkloosheid, die in 1985 nog 28% bedroeg,
sloeg om in een arbeidstekort. Reden voor veel Arubanen die in het
buitenland, waaronder Nederland,
verbleven om terug te gaan naar hun
eiland. De werkgelegenheid op Aruba steeg van 18.900 in 1986 tot ruim
26.000 in 1990.
In 1991 steeg (wederom) de deviezenvoorraad tot Af 329 mln. bij een
negatief saldo op de lopende rekening van Afl 88 mln . Deze deviezenvoorraad is goed voor bijna vier
maanden import. Ook de overheidsfinancien ontwikkelden zich tot voor
kort goed. Zo werd over 1991 een
positief saldo op de gewone dienst
Van groot belang voor de economieen in de West is de beschikbare
Nederlandse Ontwikkelingshulp. Van
de beschikbare kleine/ 300 mln. gaat
driekwart naar de Antillen van vijf en
een kwart naar Aruba. Dit komt neer
op meer dan/ 1.000 per inwoner. Het
accent bij de Ontwikkelingshulp lag
op de fysieke infrastructuur, waarmee
in de periode 1962-1991 circa Naf 1,4
mrd. was gemoeid. De aanleg van
vliegvelden, havens, wegen, bruggen
en de sociale woningbouw en dergelijke kwam zo voornamelijk tot stand
op kosten van Nederland. Te vaak
zijn hierbij niet (voldoende) renderende projecten ondersteund. Projecten
waarvan te verwachten was dat de latere exploitatiekosten moeilijk zo niet
onmogelijk door de Antillen zelf konden worden opgebracht . Laat staan
dat met deze projecten opbrengsten
werden gegenereerd waarmee de Nederlandse leningen kunnen worden
afbetaald. De Antilliaanse overheidsuitgaven konden derhalve grotendeels worden aangewend voor consumptieve uitgaven. Momenteel
wordt met Nederlandse hulp getracht
7. Ook de Arubaanse florin (Afl) is gekoppeld aan de dollar ($ 1 = Afl 1,79). Het
bbp van Aruba bedroeg in 1991 Afl 1,45
mrd.
8. Bij voorbeeld containerhavens, World
Trade Center. De Nederlandse Rekenkamer wees in 1990 op het belang van een
goede exploitatierekening. Zie Tweede
Kamer, 21 816.
binnen de Antilliaaanse begrotingen
tot een kapitaaldienst te komen, waarmee middelen voor investeringen in
fysieke infrastructuur beschikbaar
moeten komen. Daarnaast wordt ter
verlichting van de bestuurlijke problemen op de Antillen nu vooral het accent gelegd op personele, technische
bijstand vooral ter ondersteuning van
de belastingdienst, politic, rechterlijke
macht.
Sinds 1987 is de beschikbare ontwikkelingshulp nooit geheel uitgeput.
Blijkbaar werden onvoldoende goede ontwikkelingsprojecten ingediend en/of in een lager dan geraamd tempo uitgevoerd. Tot en met
1990 werd een gedeelte van de hulp
verleend in de vorm van laagrentende leningen. De opgebouwde schuld
van de Antillen aan Nederland uit
dien hoofde liep tot 1990 op tot ruim
/ 700 mln., maar daalt sindsdien.
Nederland draagt tevens sinds 1986
uit ontwikkelingsgelden bij aan het
zogenaamde Solidariteitsfonds. Dit is
een fonds ten behoeve van de minder draagkrachtige eilanden Bonaire, Saba en St. Eustatius. Hiermee
werd een jarenlang taboe doorbroken om geen begrotingshulp aan de
Antillen te geven. Onlangs werd
zelfs bekend dat Nederland gedurende vijf jaar/ 45 mln. per jaar ontwikkelingsgeld beschikbaar stelt om de
enorme tekorten van alle Antilliaanse overheden te helpen meefinancieren9. Dit terwijl in de begroting 1993
wordt opgemerkt: “De regering van
de Nederlandse Antillen heeft nog
geen concrete voorstellen gedaan
voor de verdere sanering van de
overheidsfinancien.”
Uitstel, afstel of ontknoping?
Uit het voorafgaande rijst een beeld
van een Arubaanse economic die
het sinds 1986, het jaar waarin de status van land werd verkregen, goed
doet. Het toerisme heeft zich met
kracht verder ontwikkeld en is de
motor geworden van de economic.
Gevaarlijk is natuurlijk dat het de enige kurk is waarop de economic
drijft. Diversificatie lijkt dan ook gewenst. Maar vooralsnog is de ontwikkeling van de betalingsbalans goed
te noemen. De politick en het na
1986 gereorganiseerde overheidapparaat met zijn ene bestuurslaag hebben gebruik gemaakt van de in 1986
verkregen grotere beleidsruimte,
met name ten aanzien van het (toeristisch) economische beleid. Hierbij
moet wel worden opgemerkt dat de
afgegeven garanties voor hotelbouw
zich als een molensteen om de nek
ESB 11-11-1992
van de overheid dreigen te gaan ontwikkelen.
Ook het particuliere bedrijfsleven
van de Antillen van vijf en dan met
name de toeristische, olie- en transportsector ontwikkelen zich positief.
Zeker bij een lage dollarkoers zijn
de vooruitzichten voor het aantrekken van Europese toeristen gunstig
te noemen. Anderzijds zijn de overheidsfinancien van de Antillen van
vijf, ondanks een saneringspoging,
sterk in het ongerede geraakt. De
blijvend hoge overheidsuitgaven zorgen voor overbesteding. Gemeten
als percentage van het bnp zijn de tekorten wellicht nog niet buitensporig hoog te noemen (in 1991 bij voorbeeld 4,4% bnp), maar voor kleine
zeer open economieen als de Antilliaanse blijken ze niet meer ordentelijk te financieren te zijn. De overheidstekorten zorgen voor tekorten
op de lopende rekening van de betalingsbalans. Aldus ontstaat een noodsituatie van een onderling verbonden dubbeltekort, waar alleen de
overheid een verbetering in kan aanbrengen11.
Deze oplossing dient gevonden te
worden aan de uitgavenkant van de
Antilliaanse begrotingen. Hierbij kan
aan het volgende worden gedacht.
Door Nederlands ontwikkelingsgeld
aan te wenden om de opgebouwde
schuld van/ 700 mln. aan Nederland
(ontstaan door die zelfde ontwikkelingshulp) af te lessen kan de uitgavenkant worden ontlast. Hiertoe zou
kunnen worden afgesproken dat
eventuele onderuitputting op de
KABNA-begroting wordt afgetrokken
van de bestaande schuld aan Nederland. Door de opbouw van een eigen
kapitaalsdienst op de Antilliaanse begrotingen zal de behoefte aan Nederlandse hulp op het vlak van de infrastructuur ook minder groot worden.
Het stoppen met niet rendabele projecten zal sowieso goed uitwerken,
daar dan niet tezijnertijd exploitatietekorten door de overheid hoeven te
worden aangezuiverd. Een conditio
sine qua non is hierbij uiteraard wel
dat het verschaffen van de al toegezegde jaarlijkse/ 45 mln. en de bijdrage aan het Solidariteitsfonds
gekoppeld worden aan een daadwerkelijke sanering van de Antilliaanse
begrotingen.
Belangrijkste maatregel die bij deze
sanering kan worden genomen zou
het schrappen van de tweede bestuurslaag in de Antillen van vijf zijn.
Dit kan gebeuren als de combinatie
Curacao/Bonaire evenals Aruba de
status van land in het Koninkrijk ver-
krijgt. Deze combinatie zou dan niet
meer belast worden met de (financie’le) zorg voor St. Maarten, Saba en
St. Eustatius. Nederland zou de zorg
voor het overkoepelende bestuur
van deze drie Bovenwindse eilanden
dan dienen over te nemen. Dit ligt in
het verlengde van het huidige ingrijpen door Nederland in het bestuur
van St. Maarten. Door Curacao/Bonaire de status van land te geven zou er
tevens een einde komen aan de al decennnia gevoerde, verlammende discussies over de verhoudingen binnen
het Koninkrijk in de West. Een discussie die vaak als alibi is en wordt gebruikt om geen orde op (overheids)zaken te stellen en te blijven pleiten
voor uitstel voor het nemen van echte maatregelen in afwachting van aangekondige conferenties, rapporten,
referenda en dergelijke. Deze ontknoping in staatkundige zin zou derhalve (het begin van) een sanering van
de overheidsfinancien zijn door het
schrappen van de dan overbodige
tweede bestuurslaag. Daardoor
bereikte lagere overheidsuitgaven
moeten samen met andere saneringsmaatregelen, zoals een betere belastinginning, een einde maken aan de
huidige overbesteding, waardoor de
deviezenvoorraad op een gevaarlijk
laag niveau is gekomen. Tegelijkertijd zal een planmatige uitbouw van
de toeristische sector dienen plaats te
vinden, om onder meer voldoende arbeidsplaatsen te creeren. Zoals aangegeven liggen hier goede mogelijkheden. Deze uitbouw moet wel geheel
binnen en voor risico van het particuliere bedrijfsleven gebeuren. Aldus
kan een situatie bereikt worden van
een vitale private sector en gezonde
overheidsfinancien. Blijft echter de
sanering van de overheden uit, dan
zal de Antilliaanse economic al op
zeer korte termijn voor onoverkomelijke problemen komen te staan,
waarna ongetwijfeld alle hoop, ogen
en voeten worden gericht richting Nederland.
Edo Haan
De auteur was van 1982 tot 1985 werkzaam bij de Centrale Bank van de Nederlandse Antillen.
9. Zie NRC Handelsblad, 3 September
1992. Vreemd genoeg wordt het bedrag
van/ 45 mln. per jaar nergens in de KABNA-begroting 1993 genoemd.
10. KABNA-begroting 1993, Tweede Kamer, 22 800-IV, biz. 10.
11. “De reserves nemen af en het moment
is niet veraf dat de eilandgebieden financieel volledig klem zitten.” KABNA-begroting 1993, biz 10.