Convergentie in pensioentoezicht nodig

internationaal

Convergentie in pensioentoezicht
nodig
De nieuwe Europese Pensioenrichtlijn maakt grensoverschrijdende pensioendiensten mogelijk en koerst daarmee
af op een interne pensioenmarkt. Tegelijkertijd zijn er nog
grote verschillen tussen de EU-landen op het gebied van
het solvabiliteitstoezicht op pensioenfondsen. Neemt de
grensoverschrijdende dienstverlening een vlucht, dan is een
vergelijkbaar toezichtraamwerk in de EU nodig.

D

Sandra Wesseling
Beleidsmedewerker bij De
N
­ ederlandsche Bank

500

ESB

e Europese pensioensector staat voor
belangrijke uitdagingen. Allereerst is
in 2005 de Europese Pensioenrichtlijn
ingevoerd die het pensioenfondsen moge­
lijk maakt om pensioendiensten in andere Europese
landen aan te bieden (EU Richtlijn, 2003). Ten
tweede worden ondernemingen en hun werknemers
steeds mobieler, wat al heeft geleid tot de invoe­
ring van enkele pan-Europese pensioenregelingen.
Ten derde vraagt de steeds verder vergrijzende
b
­ evolking om kapitaalgedekte pensioenstelsels,
omdat omslag­ telsels steeds moeilijker te handhaven
s
zijn. Ten slotte is in de bancaire sector en verze­
keringssector een sterke beweging gaande naar de
invoering van ­ eavanceerde en geharmoniseerde
g
r
­isicogeoriënteerde toezichtsystemen. Met name het
solvabiliteitsraamwerk voor verzekeraars (Solvency
II) dat momenteel wordt ontwikkeld, biedt nuttige
handvaten voor de ontwikkeling van het Europese
toezichtraamwerk voor pensioenfondsen.
De toezichtregels voor pensioenfondsen lopen
m
­ omenteel flink uiteen van land tot land. De
Pensioen­ichtlijn bevat slechts minimale solvabiliteits­
r
vereisten en dwingt daarmee nauwelijks convergentie
van toezicht af. Een vergelijkbare pensioenbescher­
ming in de verschillende landen is echter noodzakelijk
­
zodat grensoverschrijdende dienstverlening ook
probleemloos kan plaatsvinden. Verschillen in
toezicht­ ormen kunnen voor landen aanleiding zijn
n
om werk te maken van een goede concurrentiepositie
op de markt voor bedrijfspensioenvoorzieningen om
zo buiten­andse pensioenfondsen aan te trekken.
l
Naarmate bijvoorbeeld lichtere eisen gelden voor
het ­ aststellen van de omvang van de pensioen­
v
verplichtingen, resulterend in lagere reserves, wordt
de kans groter dat zich in de toekomst een situatie
van onderdekking voordoet. Afhankelijk van het
toezichtregime leidt dit op zijn beurt tot een groter
risico van premieverhogingen, indexatiekortingen,
een bijstortverplichting van de werkgever, of, in het
uiterste geval, een korting op de rechten van de deel­
nemer. Duidelijk is dat hiermee de onzekerheid voor
de pensioendeelnemer toeneemt.

93(4541) 22 augustus 2008

Hetzelfde treedt op als pensioenfondsen zelf actief
zoeken naar het lichtste toezichtregime.

De Europese pensioensector
De pensioensector varieert sterk tussen de Europese
landen. Zo is sprake van forse verschillen in het aan­
deel van kapitaalgedekte bedrijfspensioenvoorzienin­
gen op de totale nationale markt, waarbij Nederland
tot de best gepositioneerde landen behoort (figuur
1). Voor de bedrijfspensioen­ oorzieningen ­ ebben
v
h
landen verschillende financieringsvormen gekozen.
Uit de figuur 1 blijkt dat bijvoorbeeld in Finland,
Ierland, IJsland, Nederland en het Verenigd
Koninkrijk pensioenvoorzieningen voornamelijk
worden aangeboden door pensioenfondsen. De
pensioenmarkt van deze landen beslaat tezamen
ruim 85 procent van de Europese markt voor defined
benefit-producten, producten waarbij de pensioen­
toezegging van tevoren wordt vastgesteld op basis
van het laatstverdiende of het gemiddelde salaris.
In landen als België, Denemarken, Frankrijk en
Zweden worden pensioenvoorzieningen in belangrijke
mate ook aangeboden door pensioenverzekeraars of
verschijnen deze als boekreserves op de balansen
van de werkgever, zoals met name in Duitsland en
Oostenrijk het geval is.

Typische pensioensystemen
Niet alleen de wijze van dekking verschilt, maar er
bestaan ook grote verschillen in de ­oezichtkaders
t
voor pensioenfondsen in de EU. Sociaal en arbeids­
recht is daarbij soms een bepalende factor. Twee
typische vormen van kapitaalgedekte pensioen­
­
systemen zijn te onderkennen. Allereerst het
systeem, zoals gangbaar in ons land, waarbij een
pensioenfonds onafhankelijk opereert van de aan het
pensioenfonds gerelateerde werkgever, en bij externe
schokken, zoals koersdalingen of rentemutaties, een
beroep doet op eigen vermogen dat op voorhand
wordt opgebouwd. De Pensioenrichtlijn bepaalt
dat pensioenfondsen die het risico van ongunstige
ontwikkelingen dragen hiervoor een extra buffer aan­
houden. Het bestaan van dit soort buffers impliceert
dat schokken kunnen worden geabsorbeerd zonder
ingrijpende economische gevolgen. Deze buffers
brengen het risico mee van hogere kosten voor de
werkgever omdat mogelijk meer kapitaal dan mini­
maal noodzakelijk is, wordt aangehouden voor de
b
­ enodigde pensioenbescherming. Daar staat tegen­
over dat de buffers ten dele ook kunnen worden
gebruikt voor de financiering van de indexatie van
pensioenrechten, zoals in Nederland.

Het tweede systeem kenmerkt zich door een nauwe
relatie tussen de werkgever en het pensioenfonds,
zoals dat met name in België en het Verenigd
Koninkrijk bestaat. Zodra zich een schok voordoet
springt de werkgever in; buffers worden immers niet
of nauwelijks aangehouden. De financiële positie
van het pensioenfonds is in dit geval nauw gerela­
teerd aan die van de werkgever. Een ongunstige
ontwikkeling bij het pensioenfonds kan zich bij de
werkgever versterken doordat een ingreep vaak
nodig is in tijden van economische neergang. Deze
procyclische werking kan worden gedempt door het
uitsmeren van tekorten over de tijd. De relatie met
de werkgever kent overigens meerdere vormen, zoals
de Nederlandse ondernemingspensioenfondsen
en pensioenfondsen die meerdere ondernemingen
of zelfs een gehele bedrijfstak vertegenwoordigen,
waarvan onze bedrijfstakpensioenfondsen een voor­
beeld zijn. Voor een pensioenfonds dat slechts door
een werkgever wordt gesteund kan de continuïteit
een risico zijn: de gemiddelde levensduur van een
bedrijf is korter dan de gemiddelde looptijd van de
verplichtingen van een pensioenfonds (Bonenkamp
et al., 2007). Voor de pensioendeelnemer betekent
­
dit systeem bovendien dat zijn inkomens- en
pensioen­isico’s op één plek zijn geconcentreerd.
r
Een garantiefonds, waarop een beroep kan worden
gedaan indien het pensioenfonds of de werkgever
zijn verplichtingen niet meer kan nakomen, kan deze
risico’s opvangen (Bodie, 2008). In de praktijk zijn
de bestaande pensioensystemen in Europa voorna­
melijk tussenvormen van deze twee typische vormen.

De waardering van pensioenverplichtingen
Kapitaalgedekte pensioensystemen kenmerken zich
door een spaarpot of reserves die voor de toekomstig
verwachte uit te keren pensioenen worden aange­
houden. De Pensioenrichtlijn eist dat tegenover
iedere euro verplichting ten minste één euro belegd
vermogen staat. Hoe groot deze dekking precies is,
hangt af van een aantal grootheden. Allereerst is de
gemiddelde levensverwachting van belang; naarmate
mensen langer leven dient de spaarpot groter te
zijn. Hierbij is relevant of rekening wordt gehouden
met veranderingen in de levensverwachting; een

Figuur 1

Financieringsvormen kapitaalgedekte bedrijfspensioenvoorzieningen in de
Europese Economische Ruimte (2006) (in procent van bbp) (horizontale
as) en in miljard euro (naast de balkjes).

Denemarken
Nederland
IJsland
VK
Finland
Zweden
Ierland
Duitsland
Portugal
België
Spanje
Polen
Hongarije
Oostenrijk
Frankijk
Noorwegen
Tsjechië
Italië
Slowakije
Griekenland

307
728
18
1687
130

174
88

30
9
22
124
18
5
49
1
0,02
0

408
24
47
124

20

Pensioenfondsen

40

60

Boekreserves

80

100

120

Pensioen bij verzekeraars

%
160

140

Overig

Bron: OECD, Pension Market in Focus 2007, Issue 4

trendmatig ouder wordende bevolking vraagt immers om grotere reserves. Een
veel gehanteerde methode is dat pensioenfondsen de levensverwachting wat
hoger inschatten om zo extra buffers te creëren. Een ander element dat van grote
invloed is op de omvang van de spaarpot is of de toekomstige pensioentoezeg­
gingen worden geïndexeerd voor loon- of prijsstijgingen. Is dit het geval dan dient
een grotere spaarpot te worden aangehouden. Gegarandeerde indexatie verschaft
de pensioendeelnemer zekerheid over koopkracht. Wordt geen, of een voorwaar­
delijke, indexatie toegekend dan draagt de pensioendeelnemer een inflatierisico.
Ten slotte is de discontovoet een belangrijk element. Om te bepalen hoe groot
de spaarpot nu moet zijn om toekomstige uitkeringen te kunnen financieren,
worden deze toekomstige uitkeringen contant gemaakt. De toe te passen discon­
tovoet dient te corresponderen met de zekerheid die de pensioendeelnemer wordt
g
­ eboden. Gegarandeerde en dus risicovrije pensioenuitkeringen moeten worden
verdisconteerd tegen de risicovrije discontovoet, omdat immers zeker is dat deze
uitkeringen gedaan zullen worden. De veronderstellingen kunnen zodanig worden
gekozen dat grotere of kleinere reserves worden aangehouden. Een kunstmatige
lage discontovoet vergroot bijvoorbeeld de reserves en creëert daarmee kunstmatig
extra zekerheid voor de pensioendeelnemer. Dit betekent ook dat er een bepaalde
mate van onzekerheid is over de precieze omvang van de reserves. In de Europese
landen bestaan grote verschillen bij de invulling van de diverse grootheden, zoals
is te zien in tabel 1.

Aanvullende zekerheidsmechanismen
De reserves zijn bedoeld voor de uitbetaling van de verwachte toekomstige
p
­ ensioenuitkeringen. Doen zich echter onverhoopt ongunstige ontwikkelingen

Tabel 1

Elementen voor de waardering van pensioenverplichtingen.

Discontering

Sterfte­­
tabellen
Ongeconditioneerde
indexatie

Vaste disconteringsvoet
Huidige marktrente
Verwacht rendement activa
Kunstmatig laag (Levenrichtlijn)
Huidige sterftecijfers
Incl. trend ontwikkeling
Prudentie toegevoegd
Geen indexering
Inflatie correctie
Inflatie en loonindexatie
Overig

AT
Y

BE

DE

DK

YPF

ES
Y

FI
Y

FR

Y

Y
Y

Y
Y

IE

IT

LI

LU
YCAA

MT

Y

Y

Y

Y

YCSSF

NL

NO

Y

Y
Y
Y
Y

SE
Y

Y
Y

Y
Y
Y

Y
Y

Y
Y
Y

Y
Y

Y
Y
Y
Y

Y

Y
Y
Y
Y

Y
Y

Y
Y
Y

Y

Y

Y

Y
Y
Y

Y
Y

VK

Y

Y
Y

PT
Y

Y

Y
YPK
YPF
Y
Y PK
Y

GR

Y

Y

Duitsland: PF = Pensionsfonds, PK = Pensionskassen. Luxemburg: CSSF (Commission de Surveillance de Secteur Financier), CAA (Commissariat aux assurances).

Bron: CEIOPS, 2008

ESB

93(4541) 22 augustus 2008

501

Tabel 2

Bestaande zekerheidsmechanismen voor pensioenfondsen.
Voorgeschreven eigen vermogen
Achtergestelde leningen
Onbeperkt
Garantie
Beperkt
werkgever
Niet automatisch
Garantiefonds
Beperking toekomstige indexatie
Beperking opgebouwde rechten
Lengte hersteltermijnen (in jaren)

AT
Y

BE
Y

DE
Y
Y

DK
Y
Y

Y

FI

Y

Y

ES
Y

FR
Y
Y

GR

IE

IT

Y

Y
Y

Y
Y

Y

Y

LU

MT
Y

YCAA
YCSSF

Y

Y

Y

LI

10

Y

Y
0PK
10PF

5

10

SE
Y
Y

VK

Y

Y

Y

Y

Y

Y

Y
Y

Y
Y

1

NO
Y
Y

PT

Y

Y
Y

NL
Y
Y

3

3

0

10

3/15

Y
Y
3

1

Bron: CEIOPS, 2008

voor, zoals een daling van de aandelenkoersen zoals tijdens de huidige krediet­
crisis, dan kan een tekort optreden. Een tekort is volgens de Pensioenrichtlijn
tijdelijk toegestaan mits het pensioenfonds een herstelplan opstelt en uitvoert
om dat tekort weg te werken. Tussen landen bestaan grote verschillen in de
lengte van de hersteltermijnen, variërend van de eis tot onmiddellijke reparatie tot
hersteltermijnen van vijftien jaar zoals in Nederland. Indien een pensioenfonds
meer tijd heeft om tekorten op te vangen kunnen ingrepen minder drastisch zijn.
Daarbij beschikken pensioenfondsen over andere aanvullende zekerheidsmecha­
nismen om reservetekorten weg te werken en de pensioendeelnemer te be­
schermen. Gebruikelijk is dat pensioenfondsen die zelf het risico van ongunstige
ontwikkelingen dragen hiervoor een extra buffer (own funds) bovenop de reserves
aanhouden. In geval het tegen zit kan op deze buffers worden ingeteerd. Voor
een aantal landen, waaronder Nederland, is dit de primaire bron van zekerheid
voor de pensioendeelnemer. Achtergestelde leningen verstrekt door de werkgever,
waarbij in geval van faillissement de terugbetaling van de lening is achtergesteld
bij de pensioenuitkeringen, kunnen ook de vorm van eigen vermogen aannemen.
Het beroep van het pensioenfonds op de werkgever of op de pensioendeelnemer,
in de vorm van het verhogen van premies, zijn andere belangrijk instrumenten. In
sommige landen is deze aanspraak op de werkgever in de wet verankerd en vrijwel
onbegrensd, terwijl het in andere landen beperkt is door specifieke voorwaarden
in het pensioencontract. In de eerstgenoemde landen vormt de werkgever de
voornaamste bron van zekerheid voor de pensioendeelnemer, die ook bepalend
is voor de vormgeving van andere zekerheidsinstrumenten. In Nederland en
enkele andere landen bestaat verder de mogelijkheid tekorten op te vangen door
de inflatie-indexatie te beperken, waarbij Nederlandse pensioenfondsen inhaal­
indexatie in latere jaren nastreven. Ook kennen enkele landen een garantiefonds.
Dit biedt extra zekerheid voor de pensioendeelnemers en kan de risico’s die kun­
nen samenhangen met werkgeversbijdragen deels beperken. In het uiterste geval
bestaat in sommige landen de mogelijkheid om het pensioenfonds te redden door
te korten op de nominale pensioenrechten. Hier is eigenlijk geen sprake van een
zekerheidsmechanisme: de rechten van de pensioendeelnemer worden immers
niet beschermd. In Nederland ligt de focus van het pensioenfonds primair op het
aanhouden van buffers. De kans dat het fonds zijn toevlucht moet nemen tot de
andere instrumenten wordt daarmee beperkt. Bovendien kent Nederland lange
hersteltermijnen. De Europese landen gebruiken verschillende combinaties van
zekerheidsmechanismen (tabel 2).

die deelnemers in verschillende landen wordt gebo­
den, kunnen alleen worden getrokken uit een analyse
die alle elementen en instrumenten omvat en op een
gemeenschappelijke noemer brengt.

Conclusies
Nu de Europese Pensioen Richtlijn grensoverschrij­
dende dienstverlening toestaat, moeten vergelijkbare
pensioencontracten in de EU op een vergelijkbare
manier worden behandeld zodat de grensoverschrij­
dende dienstverlening inderdaad zonder verstoringen
kan plaatsvinden. Dit vereist een risicogeoriënteerd
en marktconsistent toezichtkader waarin alle voor­
waardelijke verplichtingen en bezittingen inclusief
zekerheidsmechanismen worden gewaardeerd.
Nederland is een van de weinige landen in Europa
dat een risicogebaseerd toezichtraamwerk voor pen­
sioenfondsen heeft. Hoewel de grensoverschrijdende
dienstverlening niet zo’n vaart lijkt te lopen, is con­
vergentie van toezichteisen binnen de EU op pen­
sioenterrein nodig, zodat een solide basis wordt ge­
vormd voor de totstandkoming van een interne markt
voor pensioendiensten in Europa. Als ­ erste aanzet
e
start de Europese Commissie hierover binnen­ ort
k
een consultatie onder alle ­ elanghebbenden op
b
pensioenterrein.

Literatuur
Bodie, Z. (2008) Pension guarantees, capital adequacy and
international risk sharing. In: Broeders, D., S. Eijffinger en A.

Wisselwerking tussen toezichtinstrumenten

Houben, Frontiers in pension finance.

Er bestaan grote verschillen in het solvabiliteitstoezicht op pensioenfondsen
in de EU. Deze verschillen betekenen niet per se dat de geboden zekerheid
aan pensioendeelnemers substantieel uiteenloopt. De effecten van de verschil­
lende waarderingswijzen en zekerheidsmechanismen compenseren elkaar tot op
z
­ ekere hoogte. Zo kan bijvoorbeeld een grote nadruk op voorzichtige vaststel­
ling van de reserves de noodzaak van goed vormgegeven zekerheidsmechanis­
men verminderen. Verschillende instrumenten kunnen aldus worden ingezet
om ­ ensioenrechten te beschermen zonder dat de nationale toezichtsystemen
p
i
­dentiek hoeven te zijn. Conclusies over de uiteindelijke pensioenbescherming

Bonenkamp, J.P.M., M.E.A.J. van de Ven en E.W.M.T. Westerhout

502

ESB

93(4541) 22 augustus 2008

(2007) Macroeconomic aspects of intergenerational solidarity.
In: Steenbeek, O.W. en S.G. van der Lecq, Costs and benefits of
collective pension systems.
CEIOPS (2008) Survey on fully funded, technical provisions and
security mechanisms in the European occupational pension sector.
(www.ceiops.eu)
EU (2003) Richtlijn 2003/41/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 3 juni 2003 betreffende de werkzaamheden van en
het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening. EU
Publicatieblad L 235/10, 23 september.