C. de Galan
Bodemvoorziening
In het kader van beschouwingen over
hervorming van ons sociale-zekerheidsstelsel wordt tegenwoordig nogal eens gepleit
voor een twee-trajectensysteem. In zo’n
systeem omvat het eerste traject een algemene bodem- of basisvoorziening met uitkeringen ter hoogte van het sociale minimum. Het tweede traject bestaat uit bovenminimale uitkeringen, gekoppeld aan het
eerder verdiende loon. Deze laatste uitkeringen kunnen deel uitmaken van de sociale verzekering — loondervingsverzekeringen — , maar meestal wordt gedacht aan
particuliere regelingen, die individueel
kunnen zijn of collectief per onderneming
of bedrijfstak. Recent is een dergelijk
systeem van sociale bodemvoorziening en
particuliere bovenbouw onder meer voorgesteld door het sociaal-democratische
driemanschap
Van
Kemenade/Ritzen/W61tgens (Om een werkbare toekomst) en door de liberate Teldersstichting
(Grenzen aan de sociale zekerheid).
Er bestaat al een belangrijk precedent.
De ouderdomsvoorziening is in Nederland
immers op de bedoelde manier georganiseerd. De basisvoorziening is de AOW/
AWW en daar bovenop bestaan collectieve
(ondernemings-, bedrijfs- en beroeps-)
pensioenregelingen en individuele levensverzekeringen, die beide buiten het socialeverzekeringscircuit vallen. Een dergelijk
pakket wordt nu dus ook bepleit voor met
name de risico’s van werkloosheid, ziekte
en arbeidsongeschiktheid.
Er zitten veel haken en ogen aan het
twee-trajectensysteem en er zijn problemen op te lossen. De belangrijkste hiervan
zal ik beknopt aanduiden.
Ten eerste is er een principieel punt. Het
doel van sociale verzekering is mijns inziens het voorkomen van een te grote inkomensbreuk waar buiten eigen schuld het
arbeidsinkomen gaat ontbreken. Deze
doelstelling wordt in het twee-trajectensysteem, behalve voor de lage loongroepen, verlaten. Boven het minimumniveau
wordt een grote breuk slechts vermeden als
er – al of niet collectief – particulier is
bijverzekerd.
Wat de bodemuitkering betreft is de
vraag op welk peil deze wordt vastgesteld
en daaraan verbonden om welk sociaal miESB 21-11-1984
nimum het gaat. Is dit een, hoe dan ook bepaald, minimum voor alleenstaanden of
voor leden van meerpersoonshuishoudens
en komen er toeslagen voor kostwinners?
Behoren die toeslagen tot de bodemvoorziening zelf of tot een bijstandachtige overheidsvoorziening. Bovendien moet worden
vastgelegd op welke grond de minimumuitkering verandert: koppeling of niet en zo
ja, aan wat. Het is trouwens denkbaar dat
de gehele basisuitkering tot de bijstand
wordt gerekend, zodat met objectief aanwijsbare behoefteverschillen rekening kan
worden gehouden.
Dit voert naar de financiering van de bodemvoorziening. Die kan gebeuren uit de
algemene middelen of op premiebasis. In
beide gevallen zijn nadere beslissingen nodig. Indien wordt uitgegaan van algemene
overheidsmiddelen is er, naast de jaarlijkse
begrotingsperikelen, de kwestie van aparte
fondsvorming of niet. In geval van premiefinanciering dient te worden bepaald wie
welke premies betaalt en hoe deze sociale
verzekering wordt uitgevoerd.
Voor zover de minimumuitkering functioneert als basis voor de bovenminimale
uitkeringen – en dat is waarschijnlijk ontstaat afhankelijkheid. Dit betekent dat
steeds aanpassingen nodig zijn in het tweede traject wanneer de bodemvoorziening
wijzigingen ondergaat. Soortgelijke problemen doen zich in de praktijk al voor bij
de pensioenregelingen als de AOW-uitkeringen veranderen waarop de pensioenen
een aanvulling vormen. Ze zijn thans in andere vorm ook actueel bij de ziekteverzekering. In een twee-trajectenstelsel krijgt het
sociale- minimum, zo arbitrair als het moge zijn, een nog crucialere plaats dan nu het
geval is.
Op particuliere basis gecontracteerde
bovenminimale uitkeringen gaan van individu tot individu of, indien collectief overeengekomen, naar onderneming of bedrijfstak uiteen lopen. Er zullen ook ,,witte plekken” ontstaan zonder enige regeling, vooral waar cao’s ontbreken. Een en
ander is vergelijkbaar met de nog steeds
bestaande differentiatie in pensioenvoorzieningen. Vooral de groepsgewijze verschillen zullen bezwaren oproepen. Men
kan trachten ze te beperken door toch uni-
formerende wettelijke maatregelen te treffen of door nieuwe sociale verzekering(en)
te ontwerpen voor het bovenminimale traject, maar dan verandert het systeem ingrijpend van karakter en is de vraag wat er
vergeleken met de huidige situatie wordt
gewonnen. Een nadeel van uiteenlopende
rechten kan ook zijn dat deze de mobiliteit
van de werknemers remmen, zeker als de
rechten geleidelijk in een werkperiode worden opgebouwd. Er ontstaan dan naast de
pensioenbreuk nieuwe breuken.
Aandacht verdient ook de vraag hoe de
particuliere aanvullende uitkeringen gefinancierd (moeten) worden. Dit kan in
eigen beheer of (ten dele) uitbesteed bij verzekeringsmaatschappijen; in het laatste geval zijn eisen te verwachten van de contractanten ten aanzien van acceptatie van verzekerden en van tarieven. Ook moet de financieringswijze – omslag- of kapitaaldekking – worden vastgesteld.
Ten slotte wijs ik er op dat ik nog steeds
niet zie hoe werkloosheid — met inbegrip
van de arbeidsmarktcomponent in de arbeidsongeschiktheid – afdoende particulier te verzekeren valt. Werkloosheid is immers vaak een massaal verschijnsel en de
kans erop is niet te berekenen. Een verzekering tegen werkloosheid kan hooguit
kortstondige uitkeringen garanderen. Niet
toevallig omvat het sociale-verzekeringsgedeelte in de huidige werkloosheidsvoorzieningen (de. WW) slechts een half jaar
uitkeringen; de rest bestaat uit van overheidswege gefinancierde sociale voorzieningen. Hoe zelfstandigen tegen ,,werkloosheid” kunnen worden verzekerd
vormt nog een extra complicatie. Het is
overigens een apart beslispunt of het tweetrajectenstelsel ook voor zelfstandigen en
ambtenaren gaat gelden.
Al met al moeten er ten aanzien van een
twee-trajectensysteem vele vragen worden
beantwoord en problemen opgelost. De
eenvoud op het eerste gezicht verbergt toch
aanzienlijke complicaties. Ik heb in het bovenstaande nog afgezien van de vraag of
een dergelijk systeem geen hogere kosten
met zich brengt dan het huidige. Vast staat
dat er sprake is van een wezenlijke breuk
met het verleden. Zelf ben ik aan deze
breuk (nog?) niet toe. Dit laat natuurlijk
onverlet dat stroomlijning, vereenvoudiging en uniformering in de sociale verzekering nastrevenswaardig blijven.
1091