Fisconomie
2.
3.
4.
5.
Gemeentelijke belastingen in
discussie
taire verantwoordelijkheid bij de lokale
bestuurders;
de bufferfunctie;
het decentralisatiestreven;
het voorkomen van drukverschillen en;
de uitwerking op het macro-economische beleid.
Ten slotte zullen nog enige kanttekeningen worden gemaakt over vraagstukken
als limitering, het gemeentelijke vrijstellingsbeleid en de gekozen grondslagen
voor de belastingheffing.
DRS. L. VAN LEEUWEN*
Verbetering van allocatieve efficiency en
vergroting van budgettaire verantwoordelijkheid
1. Inleiding
Het Rapport inzake de herziening van
het belastinggebied van provincies en gemeenten van de naar haar voorzitter genoemde commissie-Christiaanse heeft na
zijn verschijnen veel commentaar opgeleverd. Reden om ervaringen in een aantal
van de ons omringende landen op het gebied van de gemeentelijke belastingen te
belichten. De Raad der Europese Gemeenten (REG) heeft op 7 September jl. een studiedag over dit onderwerp georganiseerd.
Buitenlandse deskundigen van naam hebben hieraan hun medewerking verleend 1).
Enige opmerkingen dienen voorafgaande aan een thematische behandeling te
worden gemaakt. Het vraagstuk der gemeentelijke belastingen hangt nauw samen
met de financiele verhouding in de betrokken landen. Deze verhouding ligt ingebed
in de staatkundige verhoudingen. Het is
goed rekening te houden met traditie en
cultuur bij het trekken van conclusies. De
zorg der betrokken nationale overheden is
gericht op – wat Goedhart 2) noemt – de
,,vermindering van ongelijkheden in de lokale en eventueel in de regionale voorzieningscapaciteit”. Ook in geval van een omvangrijk gemeentelijk belastinggebied streven de nationale overheden er naar via uitkeringen een ,,equalization of fiscal
strength” tot stand te brengen.
Een tweede kanttekening is dat de positie van de gemeentefinancien niet los kan
worden gezien van de bestaande algemeeneconomische situatie. Kelly 3) heeft uit de
bestaande ontwikkeling vijf conclusies getrokken, die o.m. inhouden dat aan het gemeentelijke financiele beleid een andere rol
wordt toegekend dan in de jaren zeventig
het geval was.
Uit verschillende invalshoeken wordt
aan de gemeentelijke belasting meer aandacht besteed. In Denemarken wordt de
gemeentebelasting bezien vanuit het bestuurlijke motief van een (verregaande) decentralisatie, die het beleid zo dicht mogelijk bij de wensen van de burgers beoogt te
brengen. In andere landen zoekt de nationale overheid wegen uit haar moeilijke
budgettaire positie. Zij geeft de lagere
overheden minder geld en verwacht zo dat
op dat niveau de allocatieve efficiency kan
worden verbeterd. Niet onbelangrijk is
daarbij dat b.v. Belgie het financiele lek
ESB 21-11-1984
boven water probeert te krijgen door de gemeenten meer vrijheid en eigen verantwoordelijkheid te geven. De limieten in de
lokale belastingheffing zijn met het oog
daarop afgeschaft. In andere landen, het
Verenigd Koninkrijk, Zweden en de Bondsrepubliek, tracht de nationale overheid
juist via limitering van de belastingheffing
de lokale uitgaven aan banden te leggen.
Het beleid in de meeste landen is gericht op
verdere toepassing van het profijtbeginsel,
privatisering en deregulering.
In vergelijking met het buitenland is de
z.g. financiele verhouding tussen rijk en lagere overheden in Nederland sterk centralistisch van aard. In de opdracht aan de
commissie-Christiaanse ging het toenmalige kabinet uit van een beleid gericht op wezenlijke decentralisatie. Niet alleen taken
en bevoegdheden zouden aan de lagere
overheden worden overgedragen, maar
ook de middelen. In de literatuur wordt de
verruiming van de mogelijkheden voor de
gemeenten om zelf belasting te kunnen heffen beschouwd als een belangrijk middel
om de burger bij het plaatselijke financiele
beleid te betrekken. Dit zou kunnen bijdragen tot het wegnemen van de z.g. ,.fiscal illusion” d.w.z. ,,the systematic misperception by individuals of the size of the burden
of taxes and other public receipts borne by
them and of the benefit returned for public
expenditures, and its influence on local public spending decisions.. .” 4). In dit kader moet dan ook worden toegejuicht dat
het huidige kabinetsbeleid specifieke uitkeringen wil transformeren in algemene uitkeringen, waardoor de beleidsruimte van
de lokale bestuurders wordt vergroot.
Vanwege de directe aanspreekbaarheid
door de gemeentelijke ingezetenen van de
lokale autoriteiten verdient — ook bij gelijke omvang – gemeentelijke belastingheffing de voorkeur boven de door nationale overheid gefourneerde algemene uitkeringen.
Aan de hand van de op het REG-congres
gehouden inleidingen wil ik nu eerst
stilstaan bij de voornaamste overwegingen
die in het kader van de verruiming van het
gemeentelijk belastinggebied in Nederland
zijn genoemd 5). Deze overwegingen zijn
o.m.:
1. de verbetering van de allocatieve efficiency en de vergroting van de budget-
In een aantal landen – Belgie, Zweden
en Denemarken – is het eerste oogmerk
van het beleid de verbetering van de efficiency in het gemeentelijk apparaat. Belgie
bevrijdt daartoe de gemeenten van limieten
in de belastingheffing. Zweden, daarentegen, gebruikt de limitering juist om dit
doel te breiken. En Denemarken heeft een
heel ingrijpende bestuurlijke wijziging ondergaan om de lagere overheden meer efficient te maken en de groei van de collectieve uitgaven dusdoende tegen te gaan. Kelly
6) en vooral Mikkelsen 7), die de Deense ervaringen uitvoerig beschrijven, beoordelen
deze zeer positief. Juist door de belastingen voor de burger zichtbaar en voelbaar te
maken ontstaat er een koppeling tussen de
— De auteur is o.a. verbonden aan de vakgroep
Openbare Financier en Belastingrecht van de
economische faculteit van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij is dank verschuldigd aan de
heren mr. J.A. Monsma, drs. G.J.S. Uhl en
prof. dr. D.J. Wolfson voor het door hen geleverde commentaar.
1) De inleidingen die tijdens het REG-congres in
Amsterdam op 7 September 1984 zijn gehouden
en die t.z.t. in boekvorm verschijnen, zijn:
— G. Kelly, Recent trends in local government
expenditure, grants and financing policy in a
number of European countries;
— D. Tarschys, The operation of the local tax
on income in Sweden;
— P. Mikkelsen, The local taxation system in
Denmark;
— N. Pelgrim, The effect of the local taxation
on the incomes policy apportionments;
— F.J. Haex, The financial-economic position
of the local taxation systems within the whole
of national financial apportionments;
— A. Biciste, A structure of the local government system of taxation in practice. The Federal Republic of Germany — An example;
— L. van Leeuwen, An interpretation into the
Dutch situation;
2) C. Goedhart, Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden, in:
Mark! en middelen in de verhouding rijk-lagere
overheid, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, 1982, biz. 28.
3) G. Kelly, op. cit.
4) W.W. Pommerehne en F. Schneider, Fiscal
illusion, political institutions, and local public
spending, Kyklos, vol. 31, 1978, biz. 381.
5) P. Kavelaars, Het belastinggebied van de lagere overheid, ESB, 3 augustus 1983, biz. 688,
e.v.
6) G. Kelly, op. cit.
7) P. Mikkelsen, op. cit.
1105
hoogte van de lokale belastingdruk en het
landse gemeenten zijn gering. In de discus-
lokale voorzieningenniveau. Het budget-
sie over de verruiming van het gemeentelij-
taire gedrag van de beleidsmaker staat on-
ke belastinggebied wordt door de tegen-
der invloed van de wensen van de burger.
beleid en de budgettaire verantwoordelijk-
standers steeds het schrikbeeld opgeroepen
van de ,,belastingvlucht” van gemeenten
met hoge naar gemeenten met lage belas-
heid in positieve richting worden bei’nvloed.
tingen. Dit zou in de jaren twintig migrantenstromen veroorzaakt hebben. Bewijs-
gezien niet in de gevarenzone.
materiaal voor deze stelling is uiterst mager 9). Wel kan worden geconstateerd dat
het sterk centralistische belastingregime
dige gemeentelijke inkomsten van ca. f.46
mrd. een verschuiving teweegbrengen. De
gemeenten ontvangen thans ca. f. 12 mrd.
met een zeer gering gemeentelijk belastinggebied de migrantenstromen uit de grote
via de algemene uitkering, f. 31 mrd. van
de specifieke uitkeringen en f. 3 mrd. aan
steden, die sinds het midden van de jaren
eigen belastingen. Ten aanzien van de inkomenspolitieke aspecten van de gemeentelijke belastingheffing komt Pelgrim 11)
tot de conclusie, dat in het Verenigd Ko-
Dit leidt ertoe dat en de efficiency van het
De bufferfunctie van de gemeentelijke belastingen
Deze functie blijkt in de betrokken landen zeer actueel. De nationale overheden
verminderen hun uitkeringen en laten met
enige gretigheid de lagere overheden hun
belastingmogelijkheden aanwenden om de
ontstane gaten te vullen. In een aantal landen heeft dit wel tot gevolg gehad, dat de
gemeentelijke gewone en kapitaaluitgaven
zestig hebben bestaan, niet heeft kunnen
voorkomen. In het buitenland wordt min-
der naar verschillen in de belastingcapaciteit gekeken. De meeste van de beschouw-
de landen voeren een beleid gericht op het
voorkomen van negatieve effecten in het
voorzieningenpakket in de verschillende
zijn teruggelopen. Daarbij moet bedacht
gemeenten. De algemene uitkering dient
worden dat deze gemeentelijke buffers in
omvang beperkt zijn.
juistom — ter aanvulling op het gemeentelijke belastinggebied – het voorzieningenpeil der verschillende gemeenten bij elkaar
te houden.
Het decenlralisalicstreven
Van de buitenlandse ervaringen is de al
genoemde Deense wel de meest opzienbarende. In de loop van de jaren zeventig
heeft zich in dat land een bestuurlijke reorganisatie voltrokken van grote allure. Mik-
Macro-economische effecten
van f. 2,3 mrd. aan onroerend-goedbelasting. Een verdubbeling van laatstgenoemde belasting conform de voorstellen van de
commissie-Christiaanse brengt natuurlijk
omschakelingsproblemen mee, maar daarmee komt Nederland macro-economisch
Deze voorstellen zouden binnen de hui-
ninkrijk van de ,,rates” een regressieve invloed op de inkomensverdeling uitgaat. De
belastingen in het Verenigd Koninkrijk
zijn gebaseerd op het vermogen (een belasting op het gebruik van land en opstallen). Ook in Nederland heeft de onroerend-goedbelasting een regressief karakter.
Ten slotte dient te worden stilgestaan bij
enige aangelegenheden, die van bijzondere
betekenis zijn voor de vormgeving van het
beleid.
Tot dusverre is het macro-economische
effect in de zin van de eventuele verstoring
De limitering
van het nationaal-economisch beleid door
kelsen omschrijft het doel daarvan als
de lokale belastingheffing niet naar voren
Er zijn drie aanleidingen tot limitering
volgt:,,.. .a strong decentralization of power and reverifying local democracy” 8).
gekomen. Wel kan worden geconstateerd,
dat het tijdens de recessie ,,afknijpen” van
van de gemeentelijke belastingen:
a. de ,,principiele” keuze voor de ,,klei-
Allereerst was er een gemeentelijke herin-
de gemeentelijke financiele mogelijkheden
ne” overheid; in een aantal landen spe-
deling met als minimumgrens een inwoner-
duidelijk negatieve effecten op het peil van
aantal van 8.000 inwoners. De gekozen
aanpak bij de verdere wijzigingen doet
de investeringen heeft gehad. De Wet kapitaaluitgaven publiekrechtelijke lichamen,
denken aan de Nederlandse structuurschets voor de bestuurlijke indeling, met
die tot stand kwam na de aan de gemeenten
tussen de gemeenten: de typisch Nederlandse aanpak; in andere landen streeft
toegeschreven inflatoire impulsen in het
men ook naar egalisatie doch via aan-
name op het punt van de indeling in de z.g.
nodale gebieden. De voornaamste bestuurlijke relaties in zo’n gebied zijn rond een
kern, vaak de grootste plaats, gesitueerd.
De hoofdlijnen van het beleid worden door
de centrale overheid bepaald. De uitvoe-
tweede deel van de jaren vijftig, heeft tot
gevolg gehad dat de gemeenten in ons land
nauwelijks nog enige invloed op de macroeconomische positie van het land kunnen
uitoefenen. Geen overbesteding meer;
len deze beginselen een rol;
b. het voorkomen van te grote verschillen
vullende overdrachten;
c. het macro-economisch argument ter
voorkoming van een te groot beslag op
de aanwezige middelen door de lagere
overheden.
maar ook geen stimulering van de werkgelegenheid in tijden waarin dit zeer welkom
Hiervoor is reeds gesproken over het
len in handen van de lagere overheden te
kunnen worden gelegd. Vooruitlopend op
zou zijn. Ten aanzien van de stimulering
stellen dan wel het loslaten van limieten in
van de werkgelegenheid stippen enkele
een van de volgende criteria kan worden
vastgesteld, dat door decentralisatie aansluiting wordt gezocht bij de wensen van de
burgers, die per gemeente kunnen verschillen, en dat de nationale overheid er daarbij
sprekers aan dat bij gebrek aan gemeentelijke middelen de stimulering van de werkgelegenheid, het revitaliseren van het bedrijfsleven, e.d. achterwege blijft. Uit al-
de lokale belastingheffing. In het algemeen
kan ik mij vinden in de Nederlandse aanpak, waarbij de verantwoordelijkheid van
kennelijk toch in slaagt om als ..central
consideration of government domestic policy … the equalization of resources and
opportunities” waar te maken. De Denen
soort argumenten uiteraard worden genuanceerd, omdat deze lokale stimulering alleen heilzaam is als werkgelegenheid aan
het totaal wordt toegevoegd en zij zich niet
de centrale overheid voor het macro-economische beleid uitgangspunt is. De omvang en aard van de onroerend-goedbelasting geven echter geen aanleiding om per se
limieten te handhaven. Bovendien blijken
gemeenten best in staat om de gemeentelijke belastingdruk te beperken. Zelfs kan de
zijn ,,bestuurlijk” zeer geavanceerd bezig:
binnen de landsgrenzen verplaatst.
vraag worden gesteld of degene, waarin de
ring daarvan blijkt op bijna alle onderde-
gemeen-economisch standpunt moet dit
zowel op het gebied van gecomputeriseerde
Voor een goed begrip van de Nederland-
informatiesystemen als door planningsystemen met een zeer open karakter, waar-
se situatie diene het volgende: het toenma-
stelt, t.w. de minister van Financien, gedu-
door zij hun lokale overheden de bevoegd-
lige kabinet heeft in zijn opdracht aan de
commissie-Christiaanseo.m. gevraagd ,,te
rende de afgelopen decennia wel in staat is
gebleken de belastingdruk te beheersen.
heid geven ,,to challenge the implications
adviseren over een mogelijke inkrimping
of national proposals for new services and
van het rijksbelastinggebied in verband
met een uitbreiding van het belastinggebied van de provincies en gemeenten”.
budgetary changes”. Wat een land waar
dat allemaal zo kan!!
Macro-economisch zou de operatie derhalVoorkomen van drukverschillen tussen lagere overheden
ve ,,budgettair neutraal” verlopen. Volgens de Voorjaarsnota 10) bedragen de geraamde rijksbelastingopbrengsten op kas-
basis voor 1984 f. 95 mrd. De gemeentelijDe belastingverschillen tussen de Neder1106
ke belastingen belopen ca. f. 3 mrd., waar-
wetgever te dien aanzien veel vertrouwen
8) Idem, biz. 1.
9) J. W. van der Dussen, Deallocate van midde-
len en de financiele verhoudingswet, ‘s-Gravenhage, 1975, biz. 122 en 258.
10) Voorjaarsnota, Tweede Kamer, zitting
1983-1984, 18425,nr. 16, biz. 11.
11) N. Pelgrim, op. cit.
De huidige — uit de tijd van stijgende algemene uitkering daterende – limieten
worden thans door de voortdurende beperking van de voeding van het Gemeentefonds als te knellend ervaren. De Neder-
hele herziening van het Nederlandse belastingsysteem een belangrijker rol zou
kunnen spelen. Zulks omdat de huidige
inkomstenbelasting haar maatschappelijke acceptatie voor een deel is kwijtgeraakt (omvang zwart circuit).
inleidingen lijkt de conclusie gewettigd,
dat veel van de hier geuite argumenten tegen de uitbreiding van het gemeentelijk be-
lastinggebied in het buitenland geen opgeld
doen dan wel daar zijn overwonnen. Uitgaande van de bestrijding van de ,.fiscal illusion” en ook van het z.g. ,,free-riders”-
landse nationale overheid heeft zoveel op
de gemeenten gekort, dat de gemeenten
zelfs bij gelijkblijvende lokale belastingta-
Ten aanzien van de waardering van het
probleem is gemeentelijke belastingheffing
rieven in de klem komen. De Nederlandse
onroerend goed blijken er tussen de be-
aan te bevelen. Het huidige gebied van 3
regering zal de limieten moeten oprekken
of ze afschaffen. In het buitenland wordt
de limitering door de gemeenten sterk bekritiseerd; zie de inleidingen van Biciste 12)
trokken landen nogal wat verschillen te
bestaan. Soms schiet de z.g. vijfjaarlijkse
mrd. gulden is zo onbetekenend dat de
voorstellen van de commissie-Christiaanse
herwaardering er bij in. In Denemarken
moeten worden beschouwd als een eerste
vindt die waardering jaarlijks plaats. De
– niettemin moedige – stap om in Neder-
over de Gewerbesteuer en Tarschys 13)
commissie-Christiaanse gaat uit van een
waardering om de 3 jaar. Zij bepleit een
land te komen tot het herstel van een realistisch gemeentelijk belastinggebied.
t.a.v. de limitering van de gemeentebelastingen in Zweden, die daar niet door het
centrale waardering en opslag van de gege-
afgeschaft.
vens. De termijnkeuze is van betekenis in
verband met de eventuele doorwerking van
de golfbewegingen.
Lokale vrijstellingen
Conclusies
Parlement kwam. In Belgie zijn de limieten
in het kader van de financiele reorganisatie
Vrijstelling van belastingbetaling heeft
tot doel bepaalde bevolkingsgroepen (b.v.
de laagstbetaalden), bedrijven, e.d. te be-
Tegen de achtergrond van de gehouden
L. van Leeuwen
12)
13)
14)
15)
A. Biciste, op. cit.
D. Tarschys, op. cit.
Idem.
A. Biciste, op. cit.
voordelen. Het is opvallend dat in de verschillende inleidingen de inkomenspolitieke argumenten bijna geheel ontbreken. De
in Nederland gebezigde contra-argumenten doen nogal krampachtig aan. Ook is
niet komen vast te staan, dat de partijpolitieke signatuur van een gemeentebestuur
een doorslaggevende rol t.a.v. deze vrijstellingen zou spelen. De rol van de gemeentebelastingen is hier in vergelijking
met de hoogte van b.v. de gasprijzen van
ondergeschikt belang.
Mogelijke grondslagen van de belastingheffing
Er zijn verschillende grondslagen voor
de belastingheffing:
a. de gemeentelijke inkomstenbelasting,
zoals deze in Zweden voorkomt. Dit
systeem is ingewikkeld vanwege zijn ve-
le aftrekposten 14). Bovendien lijkt afwenteling van uitgaven van de ene op de
andere overheid mogelijk, vanwege die
aftrekposten;
b. Biciste 15) heeft een uiteenzetting gegeven over het Duitse systeem met daarin
b.v. de z.g. Gewerbesteuer, een onder-
nemingsbelasting. Enerzijds krijgt het
bedrijfsleven via deze belasting de reke-
ning gepresenteerd van de aan de gemeente berokkende kosten; anderzijds
heeft de gemeente belang bij het aantrekken van gezonde bedrijven;
c. in veel landen dient de onroerend-goed-
belasting als bron voor de gemeentelijke inkomsten (property-tax, real-estate
tax). Ondanks de vele kinderziektes
lijkt deze belasting voor Nederland een
acceptabele. Die kinderziektes moeten
ondertussen niet worden overdreven,
omdat sinds de opheffing van de gemeentelijke inkomstenbelasting in 1929
de gemeenten nagenoeg geen bemoeienis meer met de belastinginning hebben
gehad. In de discussie werd de gedachte
naar voren gebracht, dat de onroerend-
goedbelasting in het kader van een algeESB 21-11-1984
1107