Bestuurbaarheid: de behoefte
aan politieke sturing
PROF. DR. U. ROSENTHAL*
Met het groeien van de overheidsorganisatie lijkt paradoxaal genoeg het sturend
vermogen van de overheid te zijn afgenomen. Allerwegen wordt zorg uitgesproken over
de onbestuurbaarheid van maatschappelijke en economische ontwikkelingen.
Wat is er aan de hand? Hoe komt het dat de overheid als organisatie minder goed lijkt te
functioneren dan in vroeger tijden het geval was?
In dit artikel brengt de auteur het vraagstuk van de (on)bestuurbaarheid in verband met de
werking van het politieke systeem. Het sturende vermogen van de overheid wordt zijns inziens
goeddeels bepaald door wilskracht en durf in het politieke proces. Daarnaast echter
mogen ook factoren die binnen de overheidsorganisatie zelf zijn gelegen, niet worden
verwaarloosd in een analyse van de bestuurlijke effectiviteit. Invloeds- en
machtsverhoudingen zijn in de publieke sector evenzeer van belang als in de particuliere sector.
Aldus wordt een beeld geschetst van het vraagstuk van de (on)bestuurbaarheid
van de samenleving, dat ook in de komende jaren hoog op de politieke
agenda zal moeten blijven prijken.
Inleiding
In de politieke cultuur van dit land past het politick
,,bestuur” te noemen en politieke kracht als ,,besturend vermogen” te betitelen. Wat elders toch pregnanter regeerbaarheid heet, wordt hier bestuurbaarheid genoemd. Toch is
bestuur politick, besturend vermogen goeddeels een kwestie
van wilskracht en durf, en bestuurbaarheid in belangrijke
mate een politick probleem 1).
Een analyse van de (on)bestuurbaarheid van maatschappelijke en economische ontwikkelingen vergt aandacht
voor het functioneren van de overheid. De overheid (gezagsdragers en ambtelijke apparaten) is evenwel een integrerend
onderdeel van het politieke systeem: al die lijnen, waarlangs
individuen, groepen en instellingen hun opvattingen, verlangens en eisen in bindende beslissingen omgezet krijgen 2).
(On)bestuurbaarheid heeft dan ook alles te maken met de
werking van het politieke systeem.
De politieke dimensie van het vraagstuk van de (on)bestuurbaarheid blijkt uit een korte begripsbepaling. (On)bestuurbaarheid en besturend vermogen hebben betrekking op
gerichte en bewuste bei’nvloeding. Onbestuurbaarheid is geen
inherente eigenschap van deze of gene samenleving of volkshuishouding. Het gaat om een relatie, waarbij de bestuurbaarheid van de een mede afhankelijk is van het besturend
vermogen van de ander, dat wil zeggen van het vermogen,
inclusief de wil, gericht en doelbewust invloeds- en machtsmiddelen in te zetten. De (on)bestuurbaarheid van maatschappelijke en economische ontwikkelingen wordt derhalve
ook bepaald door de bereidheid en durf om invloeds- en
machtsmiddelen in een bepaalde richting in te zetten. Enerzijds is het vanzelfsprekend dat wanneer te lang politieke
moed verzameld in plaats van ten toon gespreid wordt, ingeteerd wordt op het reservoir van invloeds- en machtsmiddelen. Anderzijds is dit reservoir stellig geschakeerder dan
wordt aangenomen en zijn er mogelijkheden tot politieke
inventiviteit en creativiteit om in een tijd van toenemende
financie’le en economische schaarste bewust en gericht maatESB 8-9-1982
schappelijke en economische ontwikkelingen te bei’nvloeden 3).
In het navolgende wordt eerst de politieke context van het
vraagstuk van de (on)bestuurbaarheid geschetst. Vervolgens
komt een aantal aspecten van de overheidsorganisatie aan
de orde.
De politieke context: kringloop met hiaten
Een democratisch politick bestel, waar de meerderheid per
defmitie een coalitie van minderheden is, is voor samenleving
en economic een kostbare zaak. Vijftig jaar pacificatiepolitiek (grofweg 1917-1967) impliceerde het afkopen van
stabiliteit en samenwerking door middel van een evenredige
en soms parallelle toedeling van publieke posities en publieke
gelden 4).
* De auteur is hoogleraar politicologie aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam.
1) Zie het themanummer van Beleid en Maatschappij, Onbestuurbaarheid van Nederland, februari 1980, biz. 37-70. Ook ondermeer
R. Rose en G. Peters, Can government go bankrupt?, New York,
1978; R. Rose (red.), Challenge to governance, Londen, 1980.
2) U. Rosenthal, M. van Schendelen, en A. Ringeling, Openbaar
bestuur: organisatie, beleid en politieke omgeving, Alphen aan den
Rijn, derde druk, 1982, biz. 16 en biz. 266-269.
3) Zie onder meer M. Kaase en A. Marsh, Political action: a theoretical perspective, in: S. H. Barnese.a., Political action: mass participation in five Western democracies, Londen, 1979, biz. 27-56; F. E.
Rourke, Bureaucracy, politics and public policy, Boston, 1975.
4) S. Miedema, De kosten van de verzuiling, Socialisme en Democratic, januari 1957. Toegesneden op de rol van het particulier initiatief is J. A. A.van Dooms aforisme: ,,baas in eigen huis, en het
huis ten laste van de gemeenschap”, J. A. A. van Doorn, De verzorgingsmaatschappij in de praktijk, in: J. A. A. van Doorn en C. J.
M. Schuyt (red.), De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel. 1978,
biz. 29.
971
De kentering in de Nederlandse politick, die zich nadien
Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst had op dit punt
— bij behoud van het cruciale kenmerk van een regering van
gelijk. De wereld van de integratie is zwak 14);
minderheden — heeft voltrokken, heeft om wille van de lieve
vrede ook het nodige gekost. De constante is de afwezigheid
diensten en de daarmee verbonden non-profit instellingen in
van een wisseling van homogene meerderheden. Daarmee is
en blijft de afstand tussen de voorkeuren van de kiezers en de
al dan niet geslaagde uitvoering van akkoorden tussen coalitiepartijen ondemocratisch groot. Voorde politieke stagnatie
is in de periode van ontzuiling, polarisatie en contestatie
betaald met subsidies voor actiegroepen, ruimhartigheid jegens boze groeperingen en het financieren van een overbruggingskrediet voor het verzuilde particuliere initiatief tot aan
de periode van de herzuiling.
De explosieve groei van de publieke sector dient specifiek
beschouwd in samenhang met de volgende verschijnselen te
worden gezien:
1. de vragende burger. Anders dan wel wordt aange-
6. ambtelijke expansie. Het aandeel van de ambtelijke
de beroepsbevolking is in twintig jaar gestegen van 12 tot 15%.
Klinkt dit niet zo spectaculair, de stijging komt neer op een
toename van de werkgelegenheid bij de overheid (exclusief
de publieke ondernemingen) met ruim40% 15). Ambtelijke
diensten spelen een steeds belangrijkere rol in de beleidsvoorbereiding. Met behoeftenonderzoek en beleidsanalyse
trachten zij op te sporen wat de burger, manifest of latent,
wenst. Zo produceren zij zowel de input als de output van
politieke processen 16). In de politieke kringloop dreigen
burgers dan per slot van rekening te krijgen wat zij niet gevraagd hebben, en niet te krijgen wat zij gevraagd hebben.
nomen, heeft de individuele burger in de westerse verzorgingsmaatschappijen nooit het onderste uit de kan gevraagd
5). Die eigenschap is hem veeleer door politieke groepen in de
mond gelegd. Het politieke effect is er niet minder om geweest;
2. de eisende actie- en belangengroep. Anders dan wel
wordt aangenomen, is de verankering van actiegroepen in de
Nederlandse politiek niet voortgekomen uit een als maar
groeiende ontevredenheid over de regenteske overheid.
Actiegroepen — vaak verenigd in organisaties van indrukwekkende omvang — zijn het blijvende bewijs van tevredenheid over een gul openbaar bestuur 6). Actiegroepen van
ideologische huize zijn in de tweede helft van de jaren zeventig op dit pad gevolgd door agrariers, binnenschippers en
taxichauffeurs. Het succes van de (harde) actie bracht zo ontevredenheid over het gehele politieke spectrum bijeen. In de
gevestigde belangenorganisaties nam de druk van de samenstellende delen (bij voorbeeld de bonden) op de top toe.
Compromissen op federatieniveau kost(t)en geld, bestuurs-
5) G. Katonae.a., Aspirations and affluence comparative studies in
the United States and Europe, New York, 1971; R. Rose, Ordinary
people in extraordinary economic circumstances, in:R. Rose (red.),
1980, op. cit., biz. 151-174.
6) ,,Het ontstaan van talloze actiegroepen — en van hardere acties
van al lang bestaande groepen — vindt ( . . . . ) niet zijn oorzaak, zoals
vaak gemakkelijk verondersteld wordt, in het verstopt zijn van de
oude kanalen zodat de burger wel zijn toevlucht moet nemen tot
harde acties. De causaliteit ligt voor een belangrijk deel omgekeerd.
Omdat acties voor velen een onverwacht middel blijken te zijn tot het
behalen van snel succes, wordt minder gebruik gemaakt van in-
directe, institutionele kanalen”, H. Daalder, Politisering en lijde-
lijkheid in de Nederlandse politiek, Assen, 1974, biz. 62.
7) G. J. M. Conen, Ontwikkeling en samenstel ledental vakorga-
nisaties, in: T. Akkermans (red.), Facetten van vakbondsbeleid,
Alphen aan den Rijn, 1977, biz. 22-57; R. Laterveer, De interne
demokratie van de vakbeweging, in: T. Akkermans (red.), op. cit.,
biz. 101-124.
8) Over de stabiliteit in deze politieke opstelling van het CDA (de
confessionele partijen, in het bijzonder de KVP) sinds 1945: H.
Daudt, De ontwikkelingen van de politieke machtsverhoudingen in
kracht en leden 7);
3. de meerderheidspartij in spe. Terwijl de constellatie
van politieke voorkeuren de politieke partijen blijvend
biz. 178-197. Over de meest recente opleving van het meerderheidsdenken in de sociaal-democratische hoek — bij elke nadering van
dwingt tot samenwerking, wil de grootste partij (het CDA)
en R. B. Andeweg, De mythplogie van het meerderheidsdenken,
niet dan in uiterste noodzaak met de op een na grootste partij
(de PvdA) samenwerken en zien sommigen in deze laatste
partij steeds weer de dageraad van een puur linkse meerderheid 8). Onder zo’n gesternte moeten er ,,genoeg leuke dingen
voor links” zijn om de PvdA voor een langere periode aan een
coalitiekabinet te binden 9). Zijn die leuke dingen er in een
coalitiekabinet niet, dan zijn zij erbuiten te zoeken en te
vinden. Een meerderheidspartij in spe is in elk geval geneigd
zich te verbinden met elke groep die de 51% naderbij brengt.
Nederland sinds 1945, in: Nederland na 1945, Deventer, 1980,
verkiezingen weer voer voor politieke psychologen — zie K. Dittrich
Socialisme en Democratic, juli/augustus 1982, biz. 324-332.
9) ,,Er zijn nog genoeg leuke dingen voor links”, premier Den Uyl,
in: de Volkskrant, 20 September 1975.
10) B. Tromp, De Partij van de Arbeid in de jaren tachtig, Beleid
en Maatschappij, pktober 1981, biz. 313-325. Lange tijd werd
gehoopt op de symbiose van subjectieve en objectieve belangen in de
kringen van het confessionele electoraat. Daarnaast en daarna werd
gemikt op de electorale steun van pressie- en actiegroepen van soms
uiteenlopende signatuur.
11) M. van Schendelen, Groei en achtergronden van parlementair
aktivisme, in U. Rosenthal, M. van Schendelen en G. H. Scholten,
Ministers, ambtenaren en parlementariers in Nederland, Groningen,
1975, biz. 163-175; M. van Schendelen en V. Herman, On legislatures
Dat kost(te) geld en bestuurskracht 10);
4. het activistische parlement. Het parlement voegde zich
in de jaren zeventig in dit patroon 11). Fractiespecialisten
konden ongestoord zaken doen met de andere politieke
and societal change: the Netherlands and the United Kingdom,
actoren in hun beleidssector. ,,Backbenchers” maakten zich
tief van kamerleden, in: M. van Schendelen, A. Thomassen en
verdienstelijk met het doorgeven van al dan niet vermeende
eisen van groepen burgers. De regionalisering van de vertegenwoordiging gaf daaraan extra kleur: opkomen voor de
verwaarloosde regio 12);
5. het coalitiekabinet. Het coalitiekabinet geldt in Nederland als een noodzakelijk kwaad; het is een noodverband
tot de volgende verkiezingen. Regeerakkoorden zijn geen
,,plannen van actie”, maar leggen het wantrouwen van de
coalitiepartijen jegens elkaar vast. De marges worden benut
om de eigen bijdragen aan de kabinetsprestaties te accentueren en de bijdrage van de andere partijen te kleineren. Met
het gebrekkige functioneren van het collegiale bestuur gaat
het koesteren van de individuele verantwoordelijkheid van de
bewindslieden samen. Van Maarseveen was voorbarig met
zijn waarneming van ,,de heerschappij van de ministerraad” 13). Bewindslieden zijn vergroeid met hun departement en met de opwaartse druk vanuit de zoveel sterkere
coalitie van ,,hun”ambtenaren, ,,hun”pressiegroepen, ,,hun”
fractiespecialisten en de journalisten in ,,hun” sector. De
972
Acta Politico, april 1982, biz. 205-230.
12) J. Th. J. van den Berg, Herkomst, ervaring en toekomstperspecH. Daudt (red.), Leden van de Staten-Generaal ….”, Den Haag,
1981, biz. 26-28.
13) H. van Maarseveen, De heerschappij van de ministerraad,
Den Haag, 1969.
14) Commissie hoofdstructuur Rijksdienst (Commissie-Vonhoff),
Elk kent de loan die derwaart gaat, Den Haag, 1980, biz. 14. De integratie moet komen van de ministerraad, de onderraden, coordinerende bewindslieden, ambtelijke voorportalen en — dat mag in 1982
gezegd worden — eveneens van de Vonhoff- en Van Thijn-mix van
de projectbewindslieden. Belangwekkend is dat het harde politieke
feit van de in het coalitiekabinet vastgelegde machtsverhoudingen
het kabinet-Van Agt-II volledig beheerste.
15) J. A. H. Bron, Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000, Voorstudie
WRR, Den Haag, 1980, biz. 32-33.
16) W. J. P. Kok, Signalering en selectie. Achtergrondstudie nr. 3
voor de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Den Haag, 1981;
U. Rosenthal, Maatschappelijke, ambtelijke en politieke effectiviteit, Beleid en maatschappij, november 1979, biz. 366-344. Deze
aldus ingekorte politieke kringloop (de overheid bepaalt zelf watde
burger verlangt) is bovendien in bijzondere mate ten prooi aan ,,par-
tisan analysis”. Behoeftenonderzoeken en beleidsanalyses vormen
een belangrijk invloedsmiddel in de politieke strijd tussen ambtelijke
diensten. Zie C. E. Lindblom, Thepolicymakingprocess, Englewood
Cliffs, tweede editie, 1980.
Politick presteren
Bijna twee derde van het bruto nationaal produkt wordt
2. een bonkig instrumentarium. De overheidsorganisatie
is gefixeerd op een volstrekt traditioneel instrumentarium:
wetgeving, regelgeving, planning en financiering (plus sub-
via de overheid gespendeerd. Na een lange periode van eco-
sidiering) 26). Dit instrumentarium is log en door zijn ver-
nomische groei neemt het reeel besteedbare inkomen af.
eenvoudigende werking in toenemende mate ongeschikt om
De werkloosheid neemt toe. Onderwijl zijn de kabinetsformaties van lange duur en wisselen de kabinettenende hele
burgers en groepen gericht te beinvloeden 27). De bescher-
en halve kabinetscrises elkaar met hoge frequentie af. De
ming van de individuele burger tegen misbruik van dit instrumentarium (in het bijzonder tegen misbruik van de wet) is het
levensduur van de kabinetten is toch al nooit een sterk punt
aanknopingspunt geworden voor de verdediging van ver-
van het Nederlandse politieke bestel geweest 17).
kregen rechten en gevestigde belangen van maatschappelijke
,,Can government go bankrupt?” Een politick bankroet is
volgens de vragensteller het lot van elke overheid die zich
een economisch beleid permitteert dat haar tot ineffectiviteit
en het verlies van steun veroordeelt 18). De dreiging van een
groeperingen en organisaties tegen beslissingen die hen
nadeel berokkenen. Daardoor is ook het minst logge instrument (financiering) inmiddels zijn flexibiliteit en dynamiek
politick bankroet is af te lezen aan een toename van het politick cynisme, het zich onttrekken aan onwelgevallig beleid en
de groei van een zwart circuit. Het klinkt onheilspellend.
Want het cynisme omtrent het politieke gebeuren is in Nederland de laatste jaren sterk toegenomen. Men ontloopt over-
heidsbeslissingen en wentelt de gevolgen daarvan, indien
nodig, op anderen af: twee op de drie Nederlanders zien niet
op tegen belastingfraude. De zwarte en grijze circuits behoren
voor een belangrijk deel kwijtgeraakt. De overheidsorganisatie is ,,vergroeid met de groei” 28).
Dergelijke problemen hangen in sterke mate samen met het
feit dat het instrumentarium in essentie stamt uit de periode
voorafgaand aan de uitbouw van de verzorgingsstaat 29).
Het kost tijd en aanpassingsvermogen om de overheidsorganisatie te leren omgaan met ,,incentives” en met andere
middelen dan de trits wet-plan-budget. De ,,civil service’Mijkt
soms meer tijd te besteden aan inspectie en regelgeving dan
tot de meest gedemocratiseerde processen, waaraan werkgevers en werknemers, burgers en overheid, deelnemen 19).
Het ligt voor de hand het vraagstuk van de (on)bestuurbaarheid primair hier aan te pakken. Politieke onverschilligheid, politick cynisme en ,,withdrawal behavior”inhetmaat-
schappelijke en economische verkeer maken zelfs een
Leviathan tot een reus met lemen voeten. Het sturend ver-
mogen van de overheid wordt goeddeels bepaald door wilskracht en durf in het politieke proces: een korte kabinetsformatie; een beredeneerd regeerprogramma; samenwerking in
het coalitiekabinet; parlementsverkiezingen over vier jaar.
De band met de burger (kiezer en beleidsconsument) wordt
niet in een handomdraai hersteld. Maar er is nog genoeg ,,politiek krediet” beschikbaar. Nog altijd is er vertrouwen in de
instellingen die het politieke systeem moeten dragen: het
parlement wordt hoger geschat dan degenen die het be-
volken 20). Harde macro-economische beslissingen zullen,
mils beredeneerd, niet afketsen op al te optimistische verwachtingen van brede groepen in de samenleving 21).
De overheidsorganisatie: een probleem op zich?
In theorie kan een overheidsorganisatie de samenleving
feilloos en volledig sturen. Zij dient daartoe aan de volgende
voorwaarden te voldoen: volledige concentratie van macht,
deskundigheid en informatie op een punt; duidelijke normen
en regels binnen de organisatie; een perfecte controle op de
uitvoering van beslissingen; voldoende tijd om bovengenoemde voorwaarden te kunnen afdwingen 22). Aan deze
graad van sturend vermogen komt geen overheidsorganisatie
toe. In een democratisch stelsel worden strakke grenzen
gesteld. Volkomen sturing staat op gespannen voet met het
markt-plancompromis, dat elke politieke democratie in de
wereld kenmerkt 23).Niettemin is het zaak stil te staan bij
de paradox van de groeiende overheidsorganisatie en het afnemende sturend vermogen dat zij demonstreert 24):
1. ,,de overheid” bestaat niet. Ondanks de politiekbestuurlijke retoriek van ,,het algemeen belang”, ,,de staat”
en ,,de overheid” bestaat de overheid niet. Wel zijn er op
centraal niveau veertien departementen, te zamen goed voor
ongeveer vijftig tot zestig directoraten-generaal en hoofd-
directies. In sommige opzichten is de overheidsorganisatie als
een belangencoalitie te typeren; in andere opzichten is het
beeld van het koninkrijk van de veertien onverenigde departementen, dan wel van de vijftig onverenigde directoratengeneraal, passend. De relaties tussen de rijksoverheid en de
lagere overheden compliceren het beeld nog verder. Het Interprovinciaal Overleg en de VNG ten spijt zijn er veel pro-
vincies en nog veel meer gemeenten. En die hebben nog meer
specifieke problemen dan er specifieke uitkeringen zijn 25);
ESB 8-9-1982
17) Bij een vergelijkende analyse van zeventien democratische politieke stelsels scoort Nederland bij de laagste op indices van de
levensduur van kabinetten: D. Sanders en V. Herman, The stability
and survival of goverments in Western democracies, Acta Politico,]^ 1977, 12/3, biz. 346-377. Ook U. Rosenthal, Political order:
rewards, punishments and political stability. Alphen aan den Rijn,
1978, biz. 193-216.
18) Rose en Peters, op. cit., biz. 6-7. Volgens de politieke systeemanalyse (waarop ook de Commissie-Vonhoff haar beschouwingen
entte) vormt ineffectiviteit bij de formulering en doorvoering van
beslissingen een rechtstreekse bedreiging voor het politieke voortbestaan: D. Easton, A systems analysis of political life. New York,
1979, biz. 24.
19) A. Heertje, Misbruik en oneigenlijk gebruik, Beleid en Maatschappij, januari 1982, biz. 28. De aandacht dient ook op de omgangsvormen van de overheid gericht te worden: het afwentelen van
kosten van de ene overheidsdienst op de andere, van de ene gemeente
op de andere, van het rijk op gemeenten, van de overheid op de particuliere sector (verborgen beleidskosten); rechten, die als gunsten
worden gelnterpreteerd; desinteresse in gelede budgettering. Zie J. de
Lange en P. B. Lehning, Krijgt de burger wat hem toekomt?, in: Van
Doom en Schuyt (red.), op. cit., biz. 97-119; H. J. van de Braak, Belastingweerstand. Deventer, 1981, biz. 97-99.
20) Het Sociaal Cultureel Rapport 1978. biz. 193-222, Den Haag,
1978; U. Rosenthal en M. van Schendelen, Politiek zelfvertrouwen,
wantrouwen en cynisme, De Nederlandse kiezer 77, Voorschoten,
1977, biz. 33-45.
21) Het Sociaal Cultureel Rapport 1980, Den Haag, 1980, biz. 203240, schetst veranderingen in het verwachtingenpatroon in de
periode 1975-1979. Sornmigen leggen in beschouwingen over de
verzorgingsstaat in de jaren tachtig-negentig het accent op het vermogen van de bevolking zich snel aan te passen bij verslechterende
omstandigheden. Bij voorbeeld H. Heclo, Toward a new welfare
state? in: P. Flora en A. J. Heidenheimer (red.), The development of
welfare states in Europe and America, New Brunswick, 1981, biz.
383-406.
22) C. C. Hood, The limits of administration, New York, 1976,
biz. 6-8.
23) C. E. Lindblom, Politics and markets, New York, 1977.
24) Deze paradox vormde het uitgangspunt voor de analyses van de
Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (Commissie-Vonhoff).
25) Zie het rapport van de Raad voor de Gemeentefinancien, Heiligt
het doel alle (specifieke) middelen?. Den Haag, 1981.
26) P. de Haan en R. Fernhout, Wetgeving, planning en financiering,
Achtergrondstudie nr. 8 voor de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Den Haag, 1981.
27) Zie hierover C. J. M. Schuyt, Ongeregeldheden: naar een theorie
van wetgeving in de verzorgingsstaat, inaugurele rede, Leiden,
Alphen aan den Rijn, 1982.
28) R. J. in *t Veld, Spanningen door vergroeiing, in: R. J. in ‘t Veld
(red.), Spanningsvelden random de bestuurder, Alphen aan den
Rijn, 1981, biz. 13-24.
29) De reactie op de complexe problemen van de verzorgingsmaatschappij is dan ook gezocht in detaillering van het bestaande instrumentarium. Einde jaren zestig produceerden belastingdeskundigen
van de Britse overheid een ongekend ingewikkelde belastingwet om
vervolgens voor het zoeken en vinden van de mazen in de wet en
masse over te stappen naar ondernemingen en consulentenbureaus.
Hierover Hood, op. cit., biz. 150-168.
973
aan service. De in de overheidsorganisatie beschikbare deskundigheid wordt al te vaak alleen in de vorm van wetten en
regels naar buiten gebracht. Slechts weinig departementen
bij voorbeeld zijn crop ingesteld diensten te verlenen aan
burgers en doelgroepen;
3. de curvilineariteit van de bestuurlijke effectiviteit. De
paradox van de groeiende overheidsorganisatie en het afnemende sturend vermogen heeft tevens te maken met de
contra-effectiviteit van de organisatorische groei 30). De
complexiteit van de overheidsorganisatie noopt tot coordinatie- en controle-activiteiten, die de bestuurlijke effectiviteit
niet ten goede komen. De coordinatie en controle zijn in de
overheidssfeer voor een groot deel publiekrechtelijk vastgelegd. Daarmee is het negatieve karakter van veel coordinatie- en controleprocessen verklaard: de betrokkenheid bij
dergelijke processen reikt vaak niet verderdande uitoefening
van vetomacht 31). De verkokering van de verschillende beleidssectoren wordt langs deze weg nauwelijks tegengegaan.
Zij wordt integendeel versterkt door de legitimerende werking die van de consultatie van coordinatie- en overlegorganen uitgaat;
4. ambtelijke sturing. Hoewel de politiek-bestuurlijke
retoriek ook hier anders doet vermoeden, wordt de overheidsorganisatie bevolkt door twee te onderscheiden categorieen: de politieke gezagsdragers en de ambtenarij. In een
democratisch politick bestel is de norm dat de ambtenarij
in ondergeschiktheid aan de met een electoraal mandaat beklede gezagsdragers werkt. Besluiteloosheid van kabinetten,
hun korte levensduur en langdurige kabinetsformaties hebben ertoe bijgedragen dat de politiek-ambtelijke verhoudingen ten gunste van de topambtenarij verschoven zijn. In sommige beleidssectoren — niet in de laatste plaats de finartcieeleconomische sector — is de invloed van een kleine ambtelijke
elite sterk toegenomen. Bij de bepaling van het financieeleconomische beleid spelen ambtelijke commissies als de
CEC, de secretaris-generaal van Economische Zaken, de
directeuren-generaal van Financien en natuurlijk de top van
het CPB een vooraanstaande en soms beslissende rol. Topambtenaren van Financien en in iets mindere mate Economische Zaken weren zich bovendien geducht in het publieke
en politieke debat over de macro-economische situatie en
blijken bereid en in staat verkiezings-,,issues” aan te dragen.
Het is niet altijd duidelijk in hoeverre hierbij de mening van
de bewindspersonen wordt vertolkt. De politieke leiding bij
de Heroverweging Overheidsuitgaven is ingeruild voor begeleiding door een ministeriele commissie. Ambtenaren van
Financien mengen zich met hun rapportage in de politieke
strijd, terwijl kabinet en parlement nog steeds niet verder
komen dan procedure-afspraken over de behandeling van
deze werkstukken.
Men kan zich ertoe beperken te constateren dat topambtenaren kennelijk het politieke spel (mee)spelen en in toenemende mate de voordelen van een publieke stellingname
onderkennen. Een drietal problemen dreigt zich evenwel
voor te doen. In de eerste plaats wordt langs deze weg het
cynisme over besluiteloze politici versterkt. Het leidt, ook
onder parlementariers en partij politici, tot het soort conclusies dat ,,het wel waar moet zijn”: ambtenaren zijn immers
geen politici. In de tweede plaats worden opvattingen van
topambtenaren ten dele bepaald door bureaupolitieke processen, waarin machtsvorming en machtsbehoud voor de
eigen ambtelijke organisatie centraal staan 32). In de derde
plaats kennen ambtenaren doorgaans de eigen beleidssector
tot in de finesses, maar zijn zij minder goed op de hoogte van
hetgeen zich daarbuiten voordoet. Vooral hun politiek gevoel
laat hen daarbij nog wel eens in de steek.
Politieke sturing
De laatste jaren is de aandacht voor de positie van de be-
windslieden in de overheidsorganisatie toegenomen 33). Dat
is stellig toe te juichen. Onderschatting van de complexiteit
van de beleidsvraagstukken en van de organisatorische pro974
blemen bij de beleidsvoorbereiding en de beleidsbepaling is
een van die zaken, die een goed functionerend parlementarier (,,Einzelganger” bij uitnemendheid) in een schutterig
bewindspersoon kunnen veranderen.
Desondanks komt het de politieke sturing niet ten goede
wanneer bewindspersonen zich van meet af aan ten doel
lijken te stellen hun ambtelijke top in deskundigheid betreffende grotere en kleinere zaken te overtreffen. Het verge-
lijkend voordeel van de meeste bewindslieden ligt op een
ander vlak: het mobiliseren van steun voor het beleid bij hun
partij-achterban; het overtuigen en overreden van collegae,
parlementariers, opinieleiders en journalisten; het formuleren en presenteren van de grote lijnen van het beleid. Hierbij
staan hen naast wetgeving, planning en budgeting andere
middelen ter beschikking. Uiterst effectief is het passende
gebruik van symboliek en ritueel. Het creeren van een pessimistische ..public mood” is soms alleen al door zorgvuldig en
frequent herhaald woordgebruik mogelijk 34).
Uit deze accentuering van de politiek-ambtelijke verhoudingen binnen de overheidsorganisatie blijkt wederom de
betekenis van de politieke context van de (on)bestuurbaar-
heid 35). Ambtelijk-organisatorische verbeteringen zijn in tal
van opzichten gewenst; zij zijn evenwel niet los te zien van
wijzigingen in de politieke omgeving van het ambtelijk apparaat. De opheffing en instelling van departementen (Bui-
tenlandse Handel?) lijkt bij voorbeeld in eerste aanleg een
kwestie van bestuurlijke rationalisatie. Maar zij slaat in feite
meteen terug op de politieke rekenformules, waarmee een
coalitiekabinet wordt geformeerd. De overheidsorganisatie is
geen probleem op zich.
Conclusie
1. Zowel in het maatschappelijk-politieke als in het
bestuurlijke proces binnen de overheidsorganisatie zullen ter
wille van de bestuurbaarheid veranderingen geboden zijn. Uit
de bespreking van de politieke kringloop komt naar voren
dat de politieke instellingen en de politici alles op alles
moeten zetten om niet verder in te teren op hun politieke krediet. Het gevaar is niet denkbeeldig dat het cynisme over de
politici overspringt naar de oordeelsvorming over de representatieve en andere politieke instellingen. Politieke onver-
schilligheid en politiek cynisme gaan hand in hand met politiek-bestuurlijk onvermogen. Juist in deze tijd is politiek
elan noodzakelijk en is de heropening van de publieke discussie over politieke hervorming gewenst: van partijstelsel en
parlement tot kabinetsformatie en kabinet. Ook de reorgani-
satie van het overheidsapparaat moet onder die noemer gebracht worden. De overheidsorganisatie is geen probleem
30) Hood, op. cit.
31) Hierover R. H. Kottman, Inderdepartetnentale coordinatie,
Achtergrondstudie nr. 7 voor de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Den Haag, 1981.
32) W. Niskanen, Bureaucracy and representative government,
Chicago, 1971; A. Downs, Inside bureaucracy, Boston, 1966.
33) W. Polak, De invloed van de politicus op het overheidsmanagement, Beleid en Maatschappij, novetnber 1978, biz. 295-300.
34) Men raadplege M. Edelman, The symbolic uses of politics,
Urbana, 1964. Volgens W. llchman en N. Uphoff, The political economy of change, Berkeley, 1971, biz. 91, zou een betere titel zijn
geweest: ,,The political uses of symbols”. Uit het recente verleden is
een gaaf voorbeeld de wijze, waarop politici ,,de inflatiebestrijding”
keer op keer als volksvijand nummer een bestempelden. Het kiezersonderzoek liet zien dat de bevolking (82%) dit standpunt zonder
dralen pvernam, ongeacht het feit dat inflatie meer (en voor een deel
voordelige) aspecten had dan de stijgende prijzen: De Nederlandse
kiezer 73, Alphen aan den Rijn, 1973, biz. 16.
35) Niet alleen in Nederland wordt de concurrence tussen politieke
eri ambtelijke sturing een steeds belangrijker vraagstuk. Zie A. Diamant, Bureaucracy and public policy in neocorperatist settings,
Comparative Politics, oktober, 1981, 14/1, biz. 101-121.
op zich, maar het kost veel tijd en inspanning ambtelijk
onvermogen. Een bestuurspoliticologisch perspectief kan
georienteerden daarvan te overtuigen. Onderwijl is er minder
bijdragen tot een ontspanning van de verwachtingen. In-
tijd nodig om het politieke element in de politiek-ambtelijke
vloed, macht en belangen zijn de trefwoorden. Ook in en
verhouding weer te accentueren. Verrassend snel is in de af-
vanuit de publieke en overheidssector wordt niets voor niets
gedaan. Onbestuurbaarheid is slechts tegen te gaan door het
gelopenpaarjaardepo/j’n’e&tfs/wringdoorambtelijkesturing
weggedrukt. Die ontwikkeling, in het bijzonder merkbaar in
de financieel-economische hoek, verdient snelle ,,heroverweging”. De eerste stap is met de selectie van ministers en
staatssecretarissen voor het nieuwe kabinet te zetten.
2. Bij de discussie over het vraagstuk van de (on)bestuur-
baarheid is inzicht in de invloeds- en machtsverhoudingen
binnen het politieke bestel een eerste vereiste. Tot het politieke bestel behoort ook de overheidsorganisatie. De analyse
van de invloeds- en machtsverhoudingen kan niet uitsluitend
gerichte inventieve en doelbewuste gebruik van invloeds- en
machtsmiddelen. Tegenstand moet overwonnen worden
— in de particuliere zowel als de publieke sector. In het vrije
spel van de particuliere en politiek-bestuurlijke krachten opereren burgers, actie- en pressiegroepen, bedrijven, politieke
partijen, ministers, ambtenaren en volksvertegenwoordigers.
En voor oplossingen van het vraagstuk van de (on)bestuur-
en -machtsbehoud. Voor de lezerskring van dit blad is de vol-
baarheid is alleen al deze conclusie meegenomen dat ministers, ambtenaren, volksvertegenwoordigers en alle anderen
in de publieke sector derhalve in beginsel geen andere status
of beloning verdienen dan werkgevers of werknemers en
actieven of niet-actieven in de particuliere sector. Het tegendeel moet worden bevochten 36).
gende suggestie wellicht het overwegen waard. Ondereconomisten bestaat soms een ,,keurige” opvatting van het politiek-
U. Rosenthal
bestuurlijke proces. Tegenover de markt met haar ruwe
dynamiek en dubieuze debiteuren verwachten zij een geordend en gestructureerd politick proces. Tegenover het harde
eigenbelang moet bij de overheid de afweging van belangen
en zelfs ,,het algemeen belang”in goede handen zijn. Een dergelijk patroon van verwachtingen moet tot een fikse teleur-
36) Zie ook mijn coreferaat voor de Studiekring Post-Keynesiaanse
Economic over ,,Macro-economische normen en politieke besluit-
gebaseerd worden op kennis van (staatsrechtelijke) bevoegd-
heidsstructuren. Politieke actoren, waartoe ook ambtelijke
diensten en bureaus behoren, streven naar machtsverwerving
stelling leiden en zorgt vervolgens voor overdreven gevolg-
trekkingen omtrent bureaucratisme en politiek-bestuurlijk
vorming: op zoek naar de economische steen der wijzen” (reactie op
A. Vermaat), nog te verschijnen.