Begrotingsbeleid en
begrotingsnormering bij VROM
Geen bezuinigingen, maar verschuivingen
Het Ministerie van VROM is bij de bezuinigingen niet gespaard. Tot 1990 moet er bijna
f. 1,7 mrd. worden omgebogen. Op het eerste gezicht lijkt al bijna dit hele bedrag te zijn
ingevuld. Bij nadere bestudering van de begroting blijkt het Ministerie echter een groot
deel van de bezuinigingslast ontdoken te hebben. Hiertoe is een aantal trues toegepast. Er
zijn ramingen bijgesteld en er zijn uitgaven buiten de begroting gebracht. Bovendien heeft
het Ministerie allerlei nieuwe initiatieven genomen, waarvoor alleen in schijn dekking
aanwezig is. In dit artikel wordt de werkwijze van VROM bij het invullen van de
‘bezuinigingen’ besproken. De auteur concludeert dat een verandering in de
begrotingssystematiek nodig is om duidelijkheid te scheppen in de uitgaven van VROM.
DRS. J.B.S. CONIJN*
Een beschrijving van de feitelijke ontwikkelingen op de
begroting van VROM is dit jaar minder gemakkelijk dan andere jaren. Belangrijke informatie ontbreekt of wordt zeer
summier verschaft 1). Hierbij kan ook worden gewezen op
het feit dat in de nieuwe begroting het aantal begrotingsartikelen sterk is gereduceerd doordat veel artikelen zijn samengevoegd. Uitgaven op grond van verschillende regelingen zijn ondergebracht in een begrotingsartikel. Het inzicht in de doelmatigheid van de begrotingsuitgaven en de
controle daarop wordt hierdoor sterk bemoeilijkt. Niettegenstaande deze handicap zal aan de hand van de volgende driedeling het gevoerde begrotingsbeleid worden uiteengezet:
– de bezuinigingen, die mede als uitvloeisel van het regeerakkoord van het tweede kabinet-Lubbers zijn aangebracht;
– de omvangrijke beleidsintensiveringen;
– het compenserende beleid, op grond waarvan de finan-.
ciering van 17.700 woningwetwoningen is verschoven
van de begroting naar de kapitaalmarkt.
In aansluiting op deze feitelijke beschrijving zal een relatie worden gelegd met het algemene begrotingsbeleid, in
het bijzonder de begrotingsnormering, en de wijze waarop
die is uitgewerkt voor de begroting van VROM.
De bezuinigingen
Uit het regeerakkoord was reeds bekend dat het Ministerie van VROM gedurende de komende vier jaar omvangrijke bezuinigingen voor zijn rekening zou moeten nemen. Op de totale rijksbegroting wordt ten opzichte van de
meerjarenramingen bruto een bedrag omgebogen dat
oploopttotf. 6,6 mrd. in 1990. Hiervan neemt VROM f. 1,5
mrd. voor zijn rekening. Daarboven op komt nog een aandeel in de f. 1 mrd. die proportioneel over alle departementen is verdeeld 2). De totale bezuinigingen op de begroting
van VROM komen daarmee op f. 1,7 mrd. in 1990. De bezuinigingen bij VROM zouden globaal voor tweederde ten
laste komen van het woningbouwprogramma en voor een-
derde moeten worden gerealiseerd door een vermindering
van de subsidies. Bij de bepaling van de omvang van de
bezuinigingen zullen de recent verschenen heroverwegingsrapporten ongetwijfeld een belangrijke rol hebben
gespeeld. Zowel het huur- en subsidiebeleid als de nieuwbouw van woningen is aan een heroverweging onderworpen geweest 3).
In de begroting van 1987 zijn de bezuinigingen al voor
een groot deel ingevuld. label 1 geeft hiervan een overzicht. De ombuigingen zijn in de tabel in drie categorieen
opgesplitst. Het woningbouwprogramma neemt via een
verlaging van de sociale huursector met 5.000 woningen
in 1987 oplopend tot 11.000 woningen in 1989 op termijn
het grootste aandeel in de bezuinigingen voor zijn rekening. Mede als gevolg van de betaalsleutel loopt het bezuinigingsbedrag sneller op: van f. 164 mln. in 1987 tot
f. 1.045 mln. in 1990. Deze bezuinigingen slaan echter
voor een groot deel niet neer op de begroting van VROM.
De sociale huursector omvat namelijk behalve woningwetwoningen waarvan de financiering via de begroting loopt,
ook premiehuur-non-profit-woningen. Deze laatste worden op de kapitaalmarkt gefinancierd door woningcorporaties met garantie van de gemeenten en 100% contragarantie van het rijk. Sinds 1984 is het kapitaalmarktbeslag van deze premiehuur-non-profit-woningen van belang voor de begroting van VROM. Bezuinigingen kunnen
sindsdien ook worden gerealiseerd door een vermindering
van het beslag dat premiehuur-non-profit-woningen op de
kapitaalmarkt leggen. De achtergronden van deze ongewone situatie zullen in het volgende nader worden
uiteengezet.
* Als universitair hoofddocent verbonden aan het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde van de Technische Universiteit
Delft.
1) Zie ook H. de Groot en C.A. de Kam, De Miljoenennota 1987: veel
gegevens weinig informatie, ESB, 24 September 1986, biz. 944 – 952
2) Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 555, nr. 3, biz. 58.
3) Deze rapporten zijn Heroverwegingsrapport van het huur- en subsidiebeleid in de 90-er jaren, Ministerie van Financien, Den Haag,
1985 en Evaluatierapport 1986; nieuwbouwprogrammering, Ministerie van Financien, Den Haag, 1986.
Tabel 1. De ombuigingen op de begroting van VROM,
1987- 1990, mln. gld.
1987
Bouwprogramma
waaraan via de
kapitaalmarkt
Diverse posten
Werkgroep a)
Totale ombuiging
1988
1989
1990
164
625
983
1.045
(106)
528
–
(422)
482
95
(653)
121
532
(649)
362
285
692
1.202
1.636
1.692
a) Nog nader in te vullen door een werkgroep.
Bron: Ministerie van VROM.
Voor een deel zal de ombuiging door een werkgroep nog
moeten worden ingevuld. Deze werkgroep zal de bezuinigingen in principe moeten vinden bij de subsidies en zal in
april volgend jaar een studie afronden over de mogelijkheden die er zijn.
Verder blijkt uit tabel 1 dat met name in 1987 en 1988 relatief veel is omgebogen bij de categorie diverse posten.
Het is overigens verhelderd te zien op welke wijze het bedrag van f. 528 mln. voor 1987 is omgebogen 4). Hiervan is
f. 293 mln. gevonden via ramingbijstellingen, waaronder
f. 124 mln. door de raming voor de ontvangsten van rente
over woningwetleningen te verhogen 5). Verder is f. 197
mln. gevonden via een kasverschuiving en een kassleutelwijziging. Hier is dus sprake van creatieve oplossingen om
de bezuinigingen in ieder geval voorlopig te ontwijken. Bij
de resterende bezuigingen van f. 38 mln. is f. 20 mln. gevonden bij de warmte-isolatie. Hier was de afgelopen jaren
al sprake van onderuitputting. Bovendien wordt de warmte-isolatie geintegreerd in de nieuwe woningverbeteringsregeling, zodat ook hier de bezuiniging slechts een optisch
karakter heeft. Per saldo is de bezuiniging op de begroting
van VROM tot op heden in feite dus beperkt gebleven tot
de verlaging van het aantal woningen in de sociale huursector. Op zich is deze vermindering niet zonder betekenis
omdat het woningtekort is opgelopen tot 60.000, en geen
uitzicht meer wordt verschaft op het verlagen van dit
tekort.
De beleidsintensiveringen
Naast bezuinigingen hebben op de begroting van
VROM ook substantiele beleidsintensiveringen plaatsgevonden. Uit een overzicht van het ministerie van Financien
blijkt dat de extra uitgaven van het nieuwe kabinet in het
kader van de beleidsintensiveringen in 1990 zullen zijn opgelopen tot f. 3,4 mrd. 6). Hiervan neemt de begroting van
VROM f. 1 mrd. voor haar rekening. De beleidsintensiveringen van VROM vloeien overigens slechts in zeer beperkte mate voort uit het regeerakkoord, te weten f. 50
mln. voor bodemsanering. De extra uitgaven zijn het gevolg van uiteenlopende maatregelen, waaronder de verhoging van de onderhoudsnorm voor woningwetwoningen,
de invoering van het normkostensysteem in de sociale
huursector en de invoering van een intergemeentelijk risicofonds voor koopwoningen.
Onder de beleidsintensiveringen neemt de nieuwe woningverbeteringsregeling een speciale plaats in. In 1987
zal de subsidieringsmethodiek van woningverbeteringen
in de huursector ingrijpend worden veranderd. Momenteel
wordt overwegend gesubsidieerd via jaarlijkse bijdragen,
waarmee het exploitatietekort dat na de verbetering ontstaat, wordt bijgepast. De jaarlijkse bijdragen worden gedurende tientallen jaren verstrekt en de omvang is mede
afhankelijk van de rentevoet en de huurtrend. Dergelijke
regelingen vormen een probleem voor de flexibiliteit en de
beheersbaarheid van de rijksuitgaven 7). Daardoor is men
in de volkshuisvesting meer en meer overgegaan op bijdragen ineens. De nieuwe verbeteringsregeling voor huurin 10 IQQC
woningen kent vanaf 1987 dan ook een subsidiering via
bijdragen ineens. Budgettair gaat de overgang van een
subsidiering via jaarlijkse bijdragen naareen systeem met
bijdragen ineens echter gedurende een lange periode gepaard met meer kasuitgaven. De subsidiering wordt immers in de tijd naar voren gehaald.
Hoewel de verandering van subsidieringsmethodiek
een omvangrijke financiele operatie is, is de informatie
hierover in de Memorie van Toelichting op de begroting en
in het Meerjarenplan woningbouw, dat tegelijk met de begroting verschijnt, tamelijk summier. Ook de begrotingsartikelen geven geen uitsluitsel, omdat bij de nieuwe begroting zeer veel artikelen zijn samengevoegd. De subsidies
die aan de nieuwe verbeteringsregeling zijn verbonden
staan als gevolg hiervan niet afzonderlijk op de begroting
8). Uit de beschikbare gegevens komt het volgende beeld
naar voren. Volgens het Meerjarenplan woningbouw lopen
de subsidies van het nieuwe verbeteringsbeleid op van
f. 387 mln. in 1987 tot f. 2.053 mln. in 1991. Deze bedragen
zijn weergegeven in tabel 2. De stijging is mede het gevolg
van een toename van het aantal woningverbeteringen.
Daarnaast bevatten de bedragen ook de uitgaven die
voortvloeien uit andere beleidsintensiveringen, zoals de
verhoging van de onderhoudsnorm en de sanering van
woningcorporaties. De omvang van deze laatste posten
wordt echter niet afzonderlijk in de begrotingsstukken vermeld. Het dekkingskader van het nieuwe verbeteringsbeleid bestaat uit drie onderdelen:
– subsidies in het kader van oude verbeteringsregelingen;
– rijksleningen voor de verbetering van vooroorlogse woningwetwoningen;
– kapitaalmarktleningen voor de verbetering van particuliere huurwoningen en aangekocht bezit.
Dat de subsidies, die in de meerjarenraming vrijkomen
door de verandering van de regelingen, tot het dekkingskader worden gerekend, is vanzelfsprekend. Dat ook de
rijksleningen voor de verbetering van vooroorlogse woningwetwoningen zijn aangewend ligt minder voor de
hand. In feite zijn de leningen die het rijk verstrekte tegen
marktrente omgezet in subsidies. Daarnaast zijn de vrijkomende kapitaalmarktleningen aangewend voor de subsidiering in het kader van het nieuwe verbeteringsbeleid.
Het betreft hier leningen met 100% contra-garantie van
het rijk die op de kapitaalmarkt worden aangetrokken door
derden ten behoeve van de verbetering van particuliere
huurwoningen en aangekocht bezit. Het geld wordt dus
niet meer voor huurwoningen op de kapitaalmarkt geleend, maar verschijnt in de vorm van subsidies
rechtstreeks op de begroting van VROM. Het begrotingsbeleid biedt sinds 1984 deze uitwisselingsmogelijkheden
tussen de begroting van VROM en de kapitaalmarkt. Dit
vormt in feite het spiegelbeeld van de mogelijkheid de bezuinigingen van VROM te realiseren via een vermindering
van de kapitaalmarktleningen van derden met 100% contra-garantie van het rijk. Tabel 3 geeft een kwantitatief
overzicht van het totale dekkingskader. Uit een vergelijking van de tabellen 2 en 3 blijkt dat de bedragen in grote
lijnen op elkaar aansluiten. De begrotingsstukken bieden
geen nadere informatie over de vraag of aan de verschillen
4) De opsplitsing van het bedrag van f. 528 mln. is ontleend aan
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986- 1987, 19 700, nr. 4, biz. 13.
5) Het feit dat als gevolg van de omvangrijke vervroegde aflossingen
van woningwetleningen de ontvangsten van rente over woningwetleningen in 1987 met ongeveer f. 1,3 mrd. zijn verlaagd, blijft bij de bezuinigingen overigens buiten beschouwing.
6) Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19.700, nr. 4, biz. 32.
7) Zie over deze problematiek ook J.B.S. Conijn, Dynamiek van de
volkshuisvestingsbegroting, in: P. Groetelaers (red.), Volkshuisvesting in de jaren 90; het beleid na de trendbreuk, Technische Universiteit Delft, 1986.
8) De Kamer zou er overigens goed aan doen om in ieder geval als
toelichting op de begroting per subsidieregeling informatie over de
uitgaven te verlangen. De controlerende taak van de Kamer dreigt an-
ders in sterke mate te worden uitgehold.
label 2. Het budgettaire beslag van net nieuwe verbeteringsbeleid, 1987- 1991, mln. gld.
1987
Subsidies
1988
1989
1990
1.610
1.908
1.974
2.053
Bron: Meerjarenplan woningbouw 1987-1991, Tweede Kamer, vergaderjaar
1986-1987, 19 706, nrs. 1-2, biz. 68.
1987
Subsidies oude regelingen
1988
1989
1990
1991
Rijksleningen a)
Kapitaalmarktrekeningen a)
17
239
357
273
563
871
358
574
940
565
531
909
763
476
859
Totaal
613
1.707
1.872
2.005
2.098
a) De leningen zijn ‘netto’ berekend, dat wil zeggen gesaldeerd met de renteontvangsten. overeenkomstig het huidige begrotingsbeleid.
Bron: Ministerie van VROM.
tussen beide reeksen nog budgettaire consequenties zijn
verbonden.
Bij het nieuwe verbeteringsbeleid worden geen rijksleningen meer verstrekt en evenmin kapitaalmarktleningen
met 100% contra-garantie. Dit wil niet zeggen dat er geen
gevolgen zijn voor de kapitaalmarkt. De bijdrage ineens
dekt een deel van de verbeteringskosten en het overige
dient de verhuurder zelf te f inancieren, eventueel uit eigen
middelen, maar in veel gevallen via leningen op de kapitaalmarkt. De leningen kunnen desgewenst worden aangetrokken via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw.
De omvang van dit uit het nieuwe verbeteringsbeleid voortvloeiende beslag op de kapitaalmarkt wordt in geen enkel
begrotingsstuk becijferd. Het speelt ook geen rol bij de
budgettaire afweging. Toch gaat het om een investeringsvolume van f. 2,8 mrd. in 1987 oplopend tot f. 3,4 mrd. in
1991, waarvan naar schatting f. 1 a 2 mrd. via de kapitaalmarkt zal worden gefinancierd. Dit beroep op de kapitaalmarkt zou voorheen van belang zijn geweest bij het begrotingsbeleid. Nu is het dat niet meer. De reden hiervoor is
louter formeel, namelijk dat het rijk niet een 100% contragarantie verstrekt.
Het compenserende beleid
Het budgettaire beeld van VROM voor 1987 en latere jaren begintzich nu in hoofdlijnenaf tetekenen. Bezuinigingen hebben voorzover ze iiberhaupt zijn gerealiseerd,
slechts in beperkte mate geleid tot een vermindering van
de rijksuitgaven. De verlaging van de nieuwbouw in de sociale huursector is voor een groot deel op de kapitaalmarkt
gerealiseerd en heeft dus niet geleid tot een verlaging van
de uitgaven. Daarnaast zijn er allerlei beleidsintensiveringen doorgevoerd. Deze zijn voor een groot deel ‘betaald’
door minder contra-garanties af te geven op leningen van
particulieren. Om nu te voorkomen dat de uitgaven van
VROM de komende jaren toenemen is een compenserend
beleid gevoerd. In het kader hiervan is de financiering van
17.700 woningwetwoningen verschoven van de begroting
naar de kapitaalmarkt. Tabel 4 geeft een beeld van de veranderingen in de sociale huursector als gevolg van de bezuinigingen en de verschuiving. Uit de tabel blijkt dat de
bezuinigingen voor meer dan de helft ten laste van de
premiehuur-non-profit-woningen zijn gebracht. Vervolgens zijn 17.700 woningwetwoningen vervangen door
evenveel premiehuur-non-profit-woningen. Hierdoor kan
het financieringstekort in 1990 met f. 1,8 mrd. worden verlaagd en wordt compensatie geboden voor de beleids-
1988
1989-1991
30.000
– 1.500
-17.700
10.800
30.000
– 3000
-17.700
9.300
30.000
– 4000
-17.700
8.300
1 1 .000
– 3.500
+ 17.700
25200
1 1 .000
– 7.000
+ 17.700
21.700
1 1 .000
– 7.000
+ 17.700
21 .700
Woningwetwoningen
– oude programme
– bezuiniging
– verschuiving
– nieuwe programma
Tabel 3. Het dekkingskader voor het nieuwe verbeteringsbeleid, 1987- 1991, mln. gld.
1210
1987
1991
387
Tabel 4. De veranderingen in de sociale huursector van
net woningbouwprogramma, 1987- 1991
Premiehuur-non-profitwoningen
–
oude programma
bezuiniging
verschuiving
nieuwe programma
Bron: Ministerie van VROM.
maatregelen die in het voorafgaande aan de orde zijn geweest. Het aantal woningwetwoningen isgereduceerd van
30.000 tot 10.800 in 1987 en 8.300 in 1989 en latere jaren.
Hiermee is dit aantal op een historisch dieptepunt aangeland. Dit geldt ook voor het aandeel van de woningwetleningen binnen de begroting. In 1965 vormden de leningen
90% van de uitgaven op de begroting van Volkshuisvesting. Bij het huidige beleid zullen de woningwetleningen, exclusief de liquiditeitstekorten, die voortvloeien uit
de dynamische-kostprijsmethode, in 1990 een aandeel
van slechts 6% in het totaal hebben.
De verschuiving van de financiering van woningwetwoningen naar de kapitaalmarkt lijkt op wat aan het begin van
de jaren tachtig is gebeurd. Toen werden woningwetwoningen op grote schaal premiecorporatie-A-woningen genoemd, en niet via de begroting maar op de kapitaalmarkt
gefinancierd. Dit gebeurde toen ook om ruimte te creeren
op de begroting van VROM. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft zich sterk tegen dit soort debutgetteringen gekant. In 1983 zijn dan ook bijna alle premiecorporatie-Awoningen gerebudgetteerd. Een van de argumenten van
de Studiegroep Begrotingsruimte tegen de debudgetteringen was dat hiervan extra subsidies het gevolg zijn 9). Er
is een renteverschil tussen de rente van kapitaalmarktleningen en die van woningwetleningen. Dit verschil leidt bij
het huidige huur- en subsidiebeleid tot extra objectsubsidies. De omvang van de extra subsidies als gevolg van de
nu plaatsgevonden verschuiving naar de kapitaalmarkt
loopt op tot f. 22 mln. in 1991.
De scheidingslijnen tussen de begroting van VROM en
de kapitaalmarkt zijn vanouds vaag. Het bovenstaande is
hiervan een treffende illustratie. Het feit dat investeringen
zowel via de begroting als via de kapitaalmarkt kunnen
worden gefinancierd, is hiervan de belangrijkste oorzaak.
Vanuit het algemene begrotingsbeleid is meer dan eens
gepoogd om tot een sluitende begrotingsnormering te komen ten aanzien van deze problematiek. De mogelijkheid
die momenteel bestaat om gebruik te maken van de kapitaalmarktleningen met 100°/ocontra-garantievan hetrijkis
een, wellicht onbedoeld, uitvloeisel van de meest recente
normering met betrekking tot de begroting van VROM. Om
het huidige begrotingsbeleid in het juiste perspectief te
plaatsen zal een kort historisch overzicht worden gegeven
van de wijze waarop met name woningwetleningen in het
begrotingsbeleid zijn behandeld. Hierbij zullen achtereenvolgens de volgende punten aan de orde komen:
– de relevantie van de woningwetleningen;
– de debudgetteringen uit het recente verleden;
– de huidige budgettaire systematiek.
9) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1983, biz. 99.
De relevantie van woningwetleningen
Woningwetwoningen worden sinds 1958 via de rijksbegroting gefinancierd en de leningen zijn sinds 1966 relevant in het kader van het structurele begrotingsbeleid. De
relevantie van de woningwetleningen is echter een omstreden zaak 10). Woningwetleningen worden door het rijk
verstrekt tegen de marktrente. Het rijk vervult een bankiersfunctie. Stevers heeft in 1971 al gewezen op een belangrijk bezwaar van de huidige situatie waarin woningwetleningen relevant zijn. Juridische en niet economische
kenmerken gaan een doorslaggevende rol spelen bij het
begrotingsbeleid. ,,Kredietgaranties worden in ruime mate verstrekt, maar op formele kredieten wordt bezuinigd
omdat alleen deze laatste beslag leggen op de budgetruimte” 11). De Studiegroep Begrotingsruimte heeft zich
met name in haar derde rapport beziggehouden met de
vraag welke uitgaven niet-relevant zouden behoren te zijn
voor het structurele begrotingsbeleid 12). Hierbij komen
woningwetleningen nog niet expliciet aan de orde. Wel
wordt gesteld dat rendabele activiteiten van het rijk nietrelevant zouden moeten zijn. Men zou deze uitspraak kunnen betrekken op de woningwetleningen die immers tegen
marktrente worden verstrekt. Het verstrekken van een lening (niet-relevant) zou dan anders moeten worden behandeld dan het geven van een subsidie (wel relevant). In het
zesde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte komen de woningwetleningen wel ter sprake 13). De Studiegroep toont zich nu expliciet voorstander van het relevant
houden van de woningwetleningen, onder meer met het
argument dat de leningen anders aan de normale prioriteitenbeoordeling binnen de begroting zouden worden onttrokken. Tot op heden zijn woningwetleningen dan ook relevant gebleven bij de begrotingsnormering.
Doordat woningwetleningen relevant zijn, worden ze in
feite ‘dubbel getoetst’ 14). In de eerste plaats via het
prijsmechanisme, omdat de geldnemer de marktrente
moet betalen over het geld dat hij leent, en in de tweede
plaats via het budgetmechanisme omdat de leningen binnen het budget nog eens worden afgewogen tegen andere
uitgaven. In de praktijk heeft het feit dat woningwetleningen relevant zijn, ertoe geleid dat vanaf 1966 stelselmatig
op woningwetleningen is bezuinigd. In plaats van woningwetwoningen werden andere woningen gebouwd, terwijl
de ruimte op de begroting ter beschikking kwam voor met
name subsidies. Deze structurele tendens werd overigens
periodiek onderbroken door via politieke prioriteiten het
aantal woningwetwoningen weer te verhogen.
De debudgetteringen
Aan het eind van de jaren zeventig zakte de koopsector
in elkaar en werd ter compensatie het aantal sociale huurwoningen en beleggerswoningen in het woningbouwprogramma verhoogd. Door de algemene budgettaire problematiek, maar ook omdat de woningwetleningen relevant
waren, was het niet mogelijk het grotere aantal woningwetwoningen volledig binnen de begroting te financieren. In
de periode 1977-1983 zijn als gevolg hiervan veel woningwetwoningen, -wooneenheden en ook verbeteringen
van woningwetwoningen rechtstreeks op de kapitaalmarkt
gefinancierd. Voor de woningwetwoningen en -wooneenheden werden de verhullende namen premiecorporatie-A-woning en -wooneenheid ingevoerd. Op deze wijze
werden volgens de Studiegroep Begrotingsruimte ,,verschuivingen in financieringswijze van het rijksbudget naar
de kapitaalmarkt benut als vluchtweg om uit de budgettaire klem te komen” 15). Achteraf zijn de verschuivingen uit
deze periode als debudgettering te boek gesteld.
Tabel 5 geeft een overzicht van de gedebudgetteerde
woningen, wooneenheden en woningwetverbeteringen.
De debudgetteringen bereikten hun hoogtepunt in de jaren 1981 en 1982, waarbij de financiele gevolgen door de
gehanteerd betaalsleutel met enige vertraging op de kapi-
Tabel 5. De debudgetteringen van VROM, 1977- 1986
Aantal
Aantal
premiecorporatie- premiecorporatieA-woningen
A-wooneenheden
Aantal
woningwetverbeteringen
Bedragen op kasbasis, inclusief
liquiditeitstekorten, mln. gld.
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
10.200 a)
–
_
–
.
–
7.000 a)
13932
23.070
31. 019 b)
5.693
–
2.002
2.966
6.236 b)
597
–
14.532
3.073
–
–
–
–
263
525
330
1.012
2.132
3.572
3.611
1.199
400
352
a) Als woningwetwoningen op de kapitaalmarkt gefinancierd.
b) Inclusief de woningen en eenheden die met een 20-jarige lineaire annuitiet op de kapitaalmarkt zijn gefinancierd.
Bronnen: – Mimsterie van VROM; CBS: Maandstatistiek bouwnijverheid; eigen
berekeningen.
taalmarkt zichtbaar werden. Aangezien de woningen en
wooneenheden als uitvloeisel van de dynamische kostprijsmethode met een klimlening zijn gefinancierd, wordt
er momenteel en in de toekomst nog steeds beslag gelegd
op de kapitaalmarktmiddelen 16).
Volgens de gangbare definitie is er sprake van debudgettering, indien uitgaven voor activiteiten, die normaal tot
onderwerp van collectieve zorg worden gerekend, niet
meer via de begroting, maar rechtstreeks op de kapitaalmarkt worden gefinancierd onder rijksgarantie 17). Debudgetteringen worden dan opgevat als een inbreuk op de
gewenste begrotingsnormering. Met betrekking tot de woningwetsector staat hierbij uiteraard de vraag of woningwetleningen relevant behoren te zijn centraal. Indien woningwetleningen relevant worden gevonden, is er sprake
van debudgetteringen als de woningwetsector via de kapitaalmarkt wordt gefinancierd. In de visie dat woningwetleningen niet-relevant zijn, is het echter oneigenlijk om de financiering van de woningwetsector via de kapitaalmarkt
als debudgettering op te vatten. In dat geval wordt het verstrekken van leningen niet als ‘onderwerp van collectieve
zorg’ beschouwd. Hierbij dient te worden bedacht dat er
op de kapitaalmarkt, door het inzakken van de koopsector
in het begin van de jaren tachtig, in principe voldoende
ruimte was voor de financiering van de woningwetsector.
De leningsvoorwaarden waaronder indertijd debudgetteringen hebben plaatsgevonden is een ander, niet onbelangrijk aspect van de financiering van de woningwetsector. Het verschil tussen de rente van kapitaalmarktleningen en die van woningwetleningen is reeds genoemd.
Daarnaast zijn er veel leningen voor de premiecorporatieA-woningen en -wooneenheden afgesloten met een vaste
rente voor twintig jaar. Dit is met name gebeurd in 1980,
1981 en 1982 toen de rente erg hoog was. Het is echter gebruikelijk dat huurwoningen worden gefinancierd met een
vaste rente voor tien jaar. Doordat in de bewuste jaren betrekkelijk veel klimleningen op de kapitaalmarkt moesten
10) Een overzicht van dediscussieondermeertevinden in J.B.S.Conijn, De financiering van de investeringen in bouwwerken, EIB,
Amsterdam, 1980 en C.G.M. Sterks, De relevantie van woningwetleningen: een alternatieve benadering, in: Volkshuisvestingen financieringstekort, NCIV, De Bill, 1986.
11) Th. A. Stevers, Openbare financien en economie, Leiden, 1971,
biz. 308.
12) Studiegroep Begrotingsruimte, Begrotingsruimte en begrotingstekort, Assen, 1974, hoofdstuk4.
13) Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 15081, nrs. 1 -2, bijlage 2,
biz. 143-145.
14) Conijn, op.cit., biz. 169.
15) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, biz. 98.
16) Het in tabel 5 weergegeven beslag van deze klimleningen be-
hoort tot de debudgetteringen die sinds enige jaren meegerekend
worden bij de bepaling van het financieringstekort van het rijk.
17) Miljoenennota 1987, biz. 166
Woningwetwoningen, premiehuur-non-profit-woningen, premiecorporatie-A-woningen: what’s in a name?
worden geplaatst en de klimlening een moeilijke financieringsvorm is, hebben institutionele beleggers evenwel de
langere periode van twintig jaar weten te bedingen die erg
lucratief blijkt te zijn. De financiele gevolgen voor de begroting van VROM zijn omvangrijk en kunnen, afhankelijk
van net verloop van de rente, in de jaren negentig oplopen
tot ruim f. 600 mln. extra objectsubsidies per jaar 18). De
prijs van de debudgetteringen is derhalve hoog geweest.
De huidige budgettaire systematiek
De huidige budgettaire systematiek van VROM vindt
haar oorsprong in het zevende rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte uit 1983. Mede als reactie op de omvangrijke debudgetteringen bij de sociale woningbouw is
in dit rapport veel aandacht besteed aan het verschijnsel
garantieverlening door het rijk als substituut voor gangbare begrotingsuitgaven. In het zesde rapport, uit 1977, van
de Studiegroep Begrotingsruimte werd nog gesteld dat alleen zwaarwegende motieven verschuivingen tussen de
begroting en de kapitaalmarkt zouden kunnen rechtvaardigen en dat dan tevens een bijstelling van het aanvaardbare, structurele financieringstekort zou moeten plaatsvinden 19). Indepraktijkisditadviesnietopgevolgd.zoals
uit het voorafgaande is gebleken. Bovendien heeft het
aanvaardbare, structurele financieringstekort als norm de
laatste jaren sterk aan betekenis ingeboet, zodat een
bijstelling ervan bij een verschuiving van het rijksbudget
naar de kapitaalmarkt geen directe consequenties meer
zou hebben. In het zevende rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte werd de normering van het financieringsbeslag van de woningbouw dan ook opnieuw bezien.
In de visie van de Studiegroep is de mogelijkheid van
vluchtwegen met name gecreeerd door een vervaging van
het begrip sociale woningbouw, waarbij wordt gewezen op
de premiehuur- en premiekoopsector. De Studiegroep bepleit dan in de eerste plaats een nieuwe, duidelijke afscheiding tussen de sociale woningbouw en de overige woningbouw. Vervolgens adviseert de Studiegroep het totale kapitaalmarktbeslag van de sociale woningbouw te betrek1212
(foto: ANP)
ken bij de budgettaire normering: de sociale woningbouw,
zowel binnen als buiten de begroting zou in zijn geheel
budgettair relevant moeten worden 20). Dit is een opmerkelijk advies, omdat hierdoor de begroting van VROM in
feite uitgebreid met het kapitaalmarktbeslag van de sociale woningbouw.
De preciese afbakening en de kwantitatieve omvang
van de sociale woningbouw worden echter niet door de
Studiegroep ingevuld. Dit is gedaan door de Werkgroep
Meerjarenbouwprogrammering 21). De Werkgroep deelt
het woningbouwprogramma in drie categorieen in: de sociale sector, de marktsector met premie en de vrije sector
al of niet met een bijdrage ineens. Tot de sociale sector
worden dan gerekend de woningwetwoningen die volledig
via de begroting van VROM worden gefinancierd, en de
premiehuur-non-profit-woningen die door woningcorporaties op de kapitaalmarkt worden gefinancierd met 100%
contra-garantie van het rijk. In 1984 omvat de premiehuurnon-profit-sector 12.000 woningen en 6.000 wooneenheden en heeft deze sector een kapitaalmarktbeslag van ongeveer f. 1,6 mrd. In de visie van de Studiegroep Begrotingsruimte zou dit kapitaalmarktbeslag van de premiehuur-non-profit-sector budgettair relevant moeten worden.
Op dit punt is echter een curieuze beslissing genomen, die
belangrijke consequenties heeft gekregen. Het kapitaalmarktbeslag van de leningen met 100% contra-garantie
van het rijk wordt in 1984 enerzijds wel van belang voor de
begroting van VROM, maar anderzijds niet-relevant voor
het financieringstekort van het rijk 22). Deze inconsequen18) Berekeningen hiervan zijn te vinden in J.B.S. Conijn en P.F.H.
van Deudekom, Tien jaar dynamische kostprijsmethode; een kwantitatief overzicht, in: Dynamische kostprijsmethode; een product van
een verleden tijd?, PATO-leergang mei 1986, TU Delft. Zie ook R.
Klunder: Klimlening en kapitaalmarkt, EIB, Amsterdam, 1986.
19) Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 15 081, nrs. 1 -2 bijlage 2
biz. 145.
20) Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de col/ectieve uitgaven, biz. 101.
21) Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 100, hfst. XI, nr. 2,
biz. 190-231.
22) Idem, biz. 25. In de Miljoenennota’s wordt hieraan overigens
geen aandacht besteed.
label 6. Het kapitaalmarktbeslag van leningen met 100%
contra-garantie op kasbasis, 1986- 1990, in mln. gld.
1986
1987
1988
1989
1990
Verbouw
1.373
683
130
1.263
851
138
1.271
915
142
1.294
967
144
1.318
1.002
146
Totaal
2.186
2.252
2.328
2.405
2.466
Nieuwbouw
Woningverbetering
Bron: Meerjarenplan woningbouw
1986-1990, Tweede Kamer, vergaderjaar
1985-1986, 19205, 1-2, biz. 53-61.
te gedragslijn had een opportunistische achtergrond: zou
het kapitaalmarktbeslag van de leningen met 100%
contra-garantie wel relevant zijn verklaard, dan zou het financieringstekort eenmalig opgehoogd moeten worden
en dat was blijkbaar politick minder opportuun.
Vervolgens gaan het afbakeningscriterium voor de sociale woningbouw, te wetende 100% contra-garantie van
het rijk, een eigen leven leiden. De laatste jaren zijn op grote schaal dergelijke garanties afgegeven. In 1986 wordt
behalve in de premiehuur-non-profit-sector ook 100%
contra-garantie verstrekt bij leningen in verband met woningverbetering en het verbouwprogramma. De totale omvang van deze leningen is in tabel 6 weergegeven. Ze bedragenin 1986f. 2,2 mrd. en zullen volgens de meerjarenraming uit 1986 oplopen tot f. 2,5 mrd. in 1990. Uit de begrotingsstukken is niet op te maken op grond van welke
overwegingen besloten is tot een uitbreiding van de verlening van 100% contra-garanties. Evenmin komt naar voren of de uitbreiding geplaatst is binnen de gangbare budgettaire afweging. Voor de begroting van VROM was het
overigens zeer aantrekkelijk dat in korte tijd de begroting
in feite is uitgebreid met de bedragen vermeld in tabel 6.
VROM, maar hebben anderzijds grote, ongewenste gevolgen voor het financieringstekort van het rijk, omdat het kapitaalmarktbeslag niet-relevant is voor het financieringstekort. Zoals uiteengezet is hieraan een mouw gepast door
17.700 woningwetwoningen om te zetten in premiehuurnon-profit-woningen. In feite impliceert deze omzetting
een eerste stap in de doorbreking van de huidige budgettaire systematiek: of iets van belang is voor de begroting
van VROM is uiteindelijk ondergeschikt aan het feit of iets
relevant is voor het financieringstekort. In theorie is het
mogelijk dat het kapitaalmarktbeslag van de leningen met
100% contra-garantie van het rijk alsnog relevant wordt
voor het financieringstekort. De grote invloed die dit heeft
op de omvang van het financieringstekort maakt deze
oplossing politiek minder geschikt. In de praktijk zal er dus
naar alle waarschijnlijkheid voor gekozen worden dat het
bewuste kapitaalmarktbeslag niet meer van belang is voor
begroting van VROM.
Er is aan de huidige situatie nog een ander aspect verbonden. Het uitgangspunt van de Studiegroep Begrotingsruimte was de sociale woningbouw duidelijk af te bakenen van de overige woningbouw en de sociale woningbouw vervolgens in zijn geheel budgettair relevant te verklaren. Als afbakeningscriterium voor de sociale woningbouw, die via de kapitaalmarkt loopt, is gekozen voor
100% contra-garantie van het rijk. Dit formele criterium
blijkt in de praktijk echter weer zijn eigen ‘vluchtwegen’ op
te roepen. Er zijn voldoende andere methoden voor garantieverlening, met participate van het rijk, die als alternatief
voor de 100% contra-garantie kunnen dienen. De reeds
vermelde financiering van de woningverbetering op de kapitaalmarkt mede via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw is hiervan een voorbeeld. De doelstelling van de Studiegroep Begrotingsruimte om in het kader van de begrotingsnormering de sociale woningbouw deugdelijk af te
bakenen, is niet gerealiseerd. De poging was ook gedoemd te mislukken binnen de context van het Nederlandse volkshuisvestingsbestel, dat zich kenmerkt door een
grote mate van diversiteit in de financiele bemoeienis van
het rijk.
Enkele consequenties
De consequenties van de nieuwe budgettaire systematiek kwamen direct bij de invoering al naar voren. Bij de
Voorjaarnota 1983 was afzonderlijk aandacht besteed aan
de grote budgettaire problemen op de begroting van
VROM 23). Te zamen met een pakket bezuinigingen werd
toen het budgettaire kader voor de begroting van 1984 en
latere jaren vastgesteld. Bij de begroting van 1984 werd
echter verandering in het budgettaire kader aangebracht.
De begroting van VROM werd opgehoogd met f. 288 mln.
in 1984 oplopend tot f. 852 mln. 1988 24). Deze ophoging
werd binnen de nieuwe systematiek mogelijk gemaakt
doordat het kapitaalmarktbeslag van leningen met 100%
contra-garantie van het rijk met dezelfde omvang werd verminderd. Nadien zijn de bezuinigingen op de begroting
van VROM steeds voor een deel gerealiseerd door een
verminderd beslag van de premiehuur-non-profit-sector
op de kapitaalmarkt. In 1985 gebeurt dit door het woningbouwprogramma te verlagen met 1000 premiehuur-nonprof it-woningen en in 1986 betreft de bezuiniging onder
meer 3000 premiehuur-non-profit-wooneenheden. De invulling van de bezuinigingen in 1987 is in het voorafgaande reeds aan de orde geweest.
De wijze waarop de bezuinigingen in 1987 zijn gerealiseerd, namelijk deels via een verminderd beslag op de kapitaalmarkt, is geheel in overeenstemming met de in 1984
ingevoerde budgettaire systematiek. Ook het dekkingskader voor de nieuwe verbeteringsregeling met onder meer
kapitaalmarktleningen met 100% contra-garantie van het
rijk past hierin. Bij de begroting van 1987 komt deinconsequentie van de budgettaire systematiek echter veel duidelijker naar voren omdat het om grote bedragen gaat. De
verschuivingen ten opzichte van het kapitaalmarktbeslag
past immers enerzijds wel in de context waarin het kapitaalmarktbeslag van belang is voor de begroting van
in 10 inoc
Tot slot
Uit het voorafgaande komt naar voren dat het opmerkelijke begrotingsbeleid van VROM voor 1987 zijn oorsprong
vindt in de begrotingsnormering met betrekking tot de sociale woningbouw. De door de Studiegroep Begrotingsruimte in gang gezette wijziging van de budgettaire systematiek is op een inconsequente wijze uitgewerkt, doordat
het kapitaalmarktbeslag van de sociale woningbouw wel
van belang is voor de begroting van VROM maar nietrelevant voor het financieringstekort van het rijk. Daarnaast is gebleken dat de gekozen afbakening van de sociale woningbouw weer nieuwe vluchtwegen heeft doen ontstaan. Bij de voorstellen van de Studiegroep Begrotingsruimte is onvoldoende rekening gehouden met de complexiteit van de sector volkshuisvesting. Voor een werkbare normering van de begroting is niet het vanuit financieeleconomisch gezichtspunt betrekkelijk kunstmatige onderscheid tussen sociale woningbouw en overige woningbouw van belang. Er is slechts een oplossing die perspectief biedt: leningen, die tegen marktcondities worden verstrekt, worden onderscheiden van subsidies waarin de collectieve zorg tot uiting komt. Dit impliceert dat woningwetleningen niet-relevant worden bij de normering van de
rijksbegroting. Een stap verder, die momenteel voor de
hand ligt, is dat de bankiersfunctie van het rijk wordt geprivatiseerd zodat de leningen voor de woningbouw volledig
buiten de begroting vallen.
J.B.S. Conijn
23) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 869, nrs. 1-2.
24) Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 100, hfst. 11, biz.
235.