Back to basics
Met infrastructure for development als thema van het
World development report 1994 benadrukt de vijftigjarige Wereldbank een lange traditie. In het verleden
ging immers jarenlang meer dan 70% van alle leningen naar infrastructuurprojecten.
Hoewel dit aandeel
sinds de komst van McNamara in 1968 geleidelijk afnam, bedraagt het thans nog altijd 40%. Tegelijkertijd
sluit het thema aan bij de in 1990 ingezette lijn van
voorwaardenscheppend
overheidsbeleid als (neoklassiek) complement van een marktvriendelijke
ontwikkelingspolitiek.
Evenals milieu in 1992 en
gezondheidszorg in 1993, is infrastructuur een terrein
waarop overheidsbeleid en publieke middelen van
doorslaggevende betekenis zijn.
Met onderwijs en gezondheidszorg behoort infrastructuur tot de sectoren waar ontwikkelingslanden
spectaculaire vorderingen hebben geboekt. Per jaar
investeren deze landen zo’n 200 miljard dollar in
nieuwe infrastructurele voorzieningen, dat is 20%
van hun investeringen of 4% van hun bnp. Veel blijft
echter nog te wensen over. Eén miljard mensen heeft
geen directe toegang tot drinkwater. Twee miljard
mensen ontbreekt het aan behoorlijke sanitaire voorzieningen alsook aan elektriciteit. In Afrika verslechtert het toch al ontoereikende wegennet voortdurend.
Naast de omvang van de investeringen is de kwaliteit van de verschafte voorzieningen belangrijk. Op
beide terreinen, zo betoogt de Wereldbank, worden
immense bedragen verspild. Infrastructuur wordt op
de verkeerde plaats gebouwd, soms met klakkeloos
overgenomen, veel te kapitaalintensieve technologie,
en te groot opgezet op basis van veel te optimistische vraagverwachtingen.
Gevolg is onderbenutting
van capaciteit, niet zelden verergerd door inefficiënties in het produktie- en distributieproces zelf. Slecht
onderhoud is een andere factor die kwaliteitsverslechterend werkt, met kostbare gevolgen. Voor LatijnsAmerika is berekend dat voor iedere dollar die wordt
bezuinigd op wegenonderhoud,
3 tot 4 dollar in de
nabije toekomst aan investeringen nodig is. In sommige sectoren gaan de afnemers bovendien zelf (dure)
voorzieningen treffen als kwaliteit en betrouwbaarheid teruglopen. In Nigeria heeft 92% van de bedrijven eigen generatoren, in Indonesië 64%, maar in
Thailand slechts 6%. Kwaliteitsondermijnend
ten slotte zijn ook de lage prijzen die voor infrastructurele
voorzieningen worden gevraagd. Berucht zijn lage
energieprijzen (in veel gevallen nauwelijks de helft
van de marginale kosten), maar ook de relatief lage
bijdragen in de kosten van irrigatiewater en treinvervoer. De fiscale lasten die hiermee gepaard gaan zijn
aanzienlijk: 123 miljard dollar jaarlijks, meer dan
twee maal zoveel als de 55 miljard aan de eerder genoemde technische efficiëntieverliezen.
Als hoofdoorzaak van al deze tekortkomingen
wijst de Wereldbank op de ontoereikende institutionele stimulansen om tot verbetering van infrastructurele voorzieningen te komen. Dit hangt volgens de
E5B 24-8-1994
Bank ten nauwste samen met de overheersende rol
die de overheid in met name de bedrijfsvoering
speelt. Om deze situatie te verbeteren, werkt de
Bank een aantal opties uit waarin de rol van de overheid beperkt wordt en beter afgestemd op die van de
particuliere sector. Deze afstemming stoelt op drie
uitgangspunten: (1) een duidelijk commerciële bedrijfsvoering, (2) meer concurrentie binnen, dan wel
tussen sectoren, en (3) een grotere rol voor de gebruikers van voorzieningen bij opzet en exploitatie.
Probleem daarbij is dat infrastructuur traditioneel
door twee karakteristieken wordt gekenmerkt. Ten
eerste leiden technisch bepaalde schaaleffecten vaak
tot ‘natuurlijke monopolies’. Ten tweede belemmert
het collectieve karakter van veel infrastructurele voorzieningen in sterke mate individuele kostentoerekening, en dus private exploitatie. Nieuwe technische
ontwikkelingen (telecommunicatie, energie) en betere reguleringsmechanismen
(verkeer en vervoer, nutsvoorzieningen), hebben in een aantal sectoren deze
karakteristieken veranderd en staan privatisering niet
langer in de weg.
Ondanks de gedetailleerd uitgewerkte voorstellen
die zeer de moeite waard zijn, roept het rapport de
nodige vragen op. Effecten van infrastructuur op ontwikkeling zijn notoir moeilijk vast te stellen, erkent
ook de Bank op grond van empirisch onderzoek in
rijke en arme landen. Zulke uitkomsten maken het
lastig vast te stellen welk belang er precies moet worden toegekend aan de verhouding publieke-private
sector bij de effectiviteitsvraag naar infrastructurele
voorzieningen.
Een opvallend ontbrekend beleidselement in het
rapport betreft de relatie tussen infrastructuur en
marktwerking. Een betere infrastructuur leidt niet
alleen tot lagere produktiekosten, maar – vooral in
vervoer – ook tot lagere transactiekosten, en dus tot
betere marktwerking. Het is ironisch dat de liberalisatie-adviezen van de Bank in de jaren tachtig deze betekenis van infrastructuur nauwelijks benadrukten,
maar dat de Bank thans wel bij voortduring de schadelijke effecten van budgettaire beperkingen op de
infrastructuur, waar vaak als eerste op wordt bezuinigd, beklemtoont.
Teleurstellend is de behandeling van milieuvraagstukken. Wel wordt aangegeven hoe goede water- en
sanitaire voorzieningen gunstig op het milieu uitwerken, maar bij voorbeeld de milieu-overwegingen en
-effecten bij vervoer of irrigatiewerken krijgen nauwelijks aandacht. Gezien de uitvoerige discussies hierover, ook binnen de Bank, is deze omissie opvallend.
“Infrastructure represents, if not the engine, then
the ‘wheels’ of economic activity”, zo vermeldt het
rapport (blz. 14). Motoren zijn aanmerkelijk complexer dan de wielen die ze aandrijven. Dit geldt bij
uitstek voor ontwikkeling en infrastructuur.
A. Kuyvenhoven