Armoede in Nederland
Aute ur(s ):
Vrooman, J.C. (auteur)
Pommer, E.P. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij het Sociaal en Cultureel Planbureau. Dit artikel is gebaseerd op hun b ijdragen aan: G. Engb ersen, J.C. Vrooman en
E. Snel (red.) Arm Nederland – het eerste jaarrapport armoede en sociale uitsluiting, VUGA, Den Haag, 1996.
Ve rs che ne n in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4079, pagina 901, 30 oktober 1996 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
inkomensverdeling, economie, samenleving
Na de Troonrede van 1995 en de beleidsnota De andere kant van Nederland is het armoedeprobleem onderwerp van maatschappelijk
debat geworden. In welke vormen komt er armoede voor in Nederland, en welke ontwikkelingen gaan hierachter schuil?
Wat is arm?
Inkomensarmoede
Wanneer er beleidsmatig over armoede gesproken wordt, wordt vaak gedoeld op een bepaalde hoogte van het inkomen, namelijk het
‘sociaal minimum’. Deze minimum-hoogte van een uitkering volgens de Algemene Bijstandswet is er op gericht mensen in de
gangbare levensbehoeften te laten voorzien, om ‘normale’ consumptiegoederen (televisie, wasmachine, krantenabonnement) te
bekostigen en sociaal verkeer mogelijk te maken.
Een eerste criterium voor inkomensarmoede betreft dan ook het aantal huishoudens met een besteedbaar inkomen onder het sociaal
minimum 1. Dat bedraagt aan het midden van de jaren negentig 230.000 a 309.000, 4 Ã 5 % van het totaal. Dit aantal is sinds het midden
van de jaren tachtig gedaald (in 1983 was het nog 8%), maar hun gemiddeld inkomenstekort ten opzichte van de bijstandsnorm is steeds
groter geworden (van 2200 gulden in 1983 naar 3500 gulden in 1995).
Hier kan aan worden toegevoegd de groep die formeel niet arm is, maar voor wie armoede een dreigend perspectief is: huishoudens met
een inkomen rond het sociaal minimum. Deze categorie telt 427.000 Ã 606.000 huishoudens, 7 Ã 9% van de bevolking. In totaal omvat de
groep met een inkomen op of onder het sociaal minimum dus 11 Ã 14% van alle huishoudens.
Ten slotte hebben in 1994 997.000 huishoudens een laag inkomen volgens de CBS-grens, in dat jaar gelijk aan 118% van de
bijstandsnorm. Daarvan heeft ruim 40% – 417.000 huishoudens, 7% van het totaal – een duurzaam laag inkomen: hun inkomen ligt reeds
gedurende ten minste vier jaar onder de CBS-norm.
Materiële armoede
Een andere manier om naar armoede te kijken is om niet de inkomsten, maar de eerste levensbehoeften centraal te stellen. In 1991 had
0,3% van de huishoudens om financiële redenen niet altijd voldoende eten in huis om geen honger te hoeven lijden. Volgens een tweede
indicator, het dagelijks nuttigen van een warme maaltijd, is de materiële armoede iets groter: bijna 1% van de onderzochten laat dit na,
omdat zij menen het zich niet te kunnen permitteren. Het niet op tijd kunnen betalen van gas, electriciteit en huur scoort nog iets hoger (1
à 2%). Van de onderzochten heeft ruim 2% geen telefoon, en eveneens 2% kan zich bij koude niet goed verwarmen. Het nalaten van de
aanschaf van nieuwe kleding scoort beduidend hoger: 9% laat dit na omdat het te duur is. De rangorde van deze vormen van materiële
armoede geeft aan welke prioriteiten mensen met een gering inkomen stellen als zij moeten bezuinigen: eerst de kleding, dan de telefoon
en het gebruik van de verwarming, vervolgens de huur- en GEB-verplichtingen, en pas in laatste instantie het eten.
Over de gehele bevolking bezien gaat het hierbij om niet te verwaarlozen aantallen: het varieert van 22.000 huishoudens die om financiële
redenen niet altijd voldoende eten in huis hebben om geen honger te hoeven lijden, tot 576.000 huishoudens die de aanschaf van nieuwe
kleding uit financiële motieven achterwege laten. Door de geringe steekproefaantallen is overigens sprake van een vrij grote
onzekerheidsmarge 2.
De materiële armoede in Nederland is niet volledig verdwenen, ondanks de uitgebreide sociale zekerheid. Voor een deel hangt materiële
armoede samen met inkomensarmoede: voor mensen onder of rond het sociaal minimum zal het vaak moeilijk zijn in de eerste
levensbehoeften te voorzien. Maar ‘inkomensarmen’ hoeven materieel niet altijd arm te zijn (door zuinig te leven, of met een volkstuintje),
en omgekeerd kunnen mensen met een inkomen boven het sociaal minimum toch materiële armoede lijden, als ze veel schulden hebben
bijvoorbeeld (zie verderop).
Subjectieve armoedegrens
Bij subjectieve armoede wordt uitgegaan van de opvattingen die de bevolking over het bestaansminimum heeft. Dat is gemeten via een
inkomenswaarderingsvraag (welk inkomen vindt men zeer slecht, slecht, onvoldoende, enz.). Op basis van de antwoorden op deze vraag
is een welvaartsfunctie geschat en een (naar huishoudtype gedifferentieerde) armoedegrens bepaald. Het aantal huishoudens onder de
subjectieve armoedegrens bedroeg in 1995 9%. Van alle huishoudens had 3% een inkomen dat zowel beneden het sociaal minimum als de
subjectieve armoedegrens lag. Zes procent was subjectief arm, maar had een inkomen boven de bijstandsnorm. Het leeuwendeel (89%)
was volgens beide maatstaven niet arm.
Welzijn
De relatieve deprivatie is een maatstaf voor het welbevinden van mensen. Dat wordt gemeten met indicatoren voor zaken als de
woonsituatie, gezondheidstoestand, consumptief vermogen en vrijetijdsbesteding. Het omvat 4% van de huishoudens wanneer een
grens van minder dan de helft van het gemiddelde welzijn wordt gehanteerd, en 19% van de huishoudens bij een grens van driekwart van
het gemiddelde welzijn. In de periode tussen 1974 en 1993 is de omvang van deze groep vrijwel constant, hetgeen erop duidt dat er geen
sprake is van een toe- of afname van relatieve deprivatie aan de onderkant van de welzijnsverdeling. Grosso modo neemt het welzijn van
de bevolking toe, maar stijgt dat van de laagste welzijnsgroep mee, waardoor de relatieve deprivatie constant blijft.
Wie zijn er arm?
In tabel 1 zijn enkele ‘risicogroepen’ weergegeven; kenmerken die veel voorkomen bij huishoudens die arm zijn. Deze variëren met het
gehanteerde armoedecriterium. Bijstandsontvangers lopen volgens alle grenzen een hoog armoederisico: zij hebben een grotere kans op
materiële, benedenminimale en minimale armoede, op een (duurzaam) laag inkomen, op subjectieve armoede, en op relatieve deprivatie.
Voor laag opgeleiden is dit vermoedelijk ook het geval, maar bij twee armoedegrenzen is het opleidingsniveau niet bekend. Werklozen
vormen volgens vrijwel alle criteria een risicogroep, behalve bij de duurzame lage inkomens: onder de werklozen komen wel veel lage
inkomens voor, maar voor een deel van de groep duurt die situatie betrekkelijk kort. Arbeidsongeschikten zijn eveneens volgens de
meeste criteria een risicogroep, maar hebben geen uitgesproken hoge kans op een inkomen beneden het sociaal minimum en op
subjectieve armoede.
Tabel 1. Risicogroepen bij enkele armoedegrenzen
groep
mater
armoede
zelfstandigen
(pre -)pensioen
arbeidsongesch
werkloos
bijstand
—-
alleenstaand
eenoudergezin (v)
jongeren (<29 jaar)
ouderen (65+)
laag opgeleiden
–
beneden- rond
minimaal sociaal
minimum
‘laag
duurz
subj.
inkomen’ laag
armoede
inkomen’
rel
depr
—
—
—
—
—
—
—
–
—
–
–
—
–
—
–
—
—
x
x
x
x
x
x
—
–
-: bovengemiddeld risico;
–: hoog risico;
x: onbekend
Eénoudergezinnen lopen een hoog risico op materiële armoede, op een inkomen rond of onder het sociaal minimum en op een laag
inkomen. Het percentage eenoudergezinnen waarvan het lage inkomen duurzaam is wijkt echter niet af van het algemene gemiddelde.
Alleenstaanden lopen volgens de meeste criteria een verhoogd risico; op basis van de subjectieve methode en de relatieve
deprivatiegrens behoren zij zelfs tot de groep met het hoogste risico.
Achtergrond
Achter het ontstaan van de hierboven beschreven armoedeproblematiek gaan meerdere ontwikkelingen schuil. Voor wat betreft de
inkomenskant wordt hieronder ingegaan op de ontwikkeling van de algemene koopkracht. Bij de uitgavenkant kijken we naar de vaste
lasten.
Koopkracht
De koopkracht van het sociale minimum is in de afgelopen jaren gedaald, en bedraagt momenteel circa 90% van het niveau in 1980. De
koopkrachtverhouding tussen het sociale minimum en het modale inkomen is niet stabiel. In de jaren zeventig is het sociale minimum
ongeveer 25% gestegen ten opzichte van modaal, maar in het begin van de jaren tachtig verandert de verhouding vrij gelijkmatig ten
gunste van het modale inkomen. Van de 25% voordeel die het sociale minimum in de jaren zeventig op het modale inkomen heeft
gewonnen is momenteel nog slechts 5% over. tabel 2 geeft een beeld van de ontwikkeling van de koopkracht en vaste lasten van begin
jaren tachtig tot medio jaren negentig.
Tabel 2. Koopkracht en vaste lasten
totale bevolking
1980/81
1993/94
algemene koopkracht (1970=100)a
statische koopkracht (1984=100)
dynamische koopkracht (1984=100)
huurquote (%)
huurquote > 25% (%)
lokale heffingen (%)
eigen bijdragen (%)
108
laagste inkomens
1980/81
1993/94
116
111
136
121
13,7
5,6
1,3
4,2
101
20,5
25,0
2,2
5,4
126
104
17,1
12,5
1,9
4,4
26,4
47,6
3,7
6,2
a. Modaal staat voor totale bevolking, sociaal minimum voor laagste inkomens.
De bekende koopkrachtoverzichten hebben betrekking op vaste, statische situaties. Maar in de praktijk kunnen veranderingen zoals een
echtscheiding, promotie of pensionering grote gevolgen hebben voor de koopkracht van individuele huishoudens. Ook deze
dynamische koopkrachtveranderingen blijken gunstiger te hebben uitgepakt voor hogere dan voor lagere inkomensgroepen. De laagste
inkomensgroepen hebben in de periode 1984-1994 hun koopkracht per saldo niet kunnen verbeteren door veranderingen in hun positie,
terwijl dit voor de rest van de bevolking de helft heeft uitgemaakt van hun koopkrachtwinst. Dit heeft onder meer te maken met een sterke
toename van het aantal tweeverdieners.
Vaste lasten
De woonlasten drukken in verhouding zwaar op het budget van de sociale minima. Door de achterblijvende inkomensontwikkeling zijn de
sterk gestegen woonlasten in de loop van de tijd specifiek gaan drukken op de lagere inkomensgroepen. Daardoor is het percentage
huishoudens met hoge huurquotes sterk toegenomen, met name aan de onderkant van de inkomensverdeling. Zo is het percentage
huurders met een huurquote van meer dan 25% gestegen van ruim 5% in 1981 naar 25% in 1993. Bij de lagere inkomensgroepen is deze
stijging nog meer geprononceerd: van ruim 12% in 1981 naar ruim 47% in 1993. De huursector blijkt ook steeds meer het domein te
worden van de lagere inkomensgroepen. Terwijl in 1981 ongeveer 29% van de huurders tot de laagste inkomensgroep behoorde, is dit
aandeel opgelopen tot ongeveer 37% in 1993.
De lokale heffingen (onroerend-zaakbelasting, reinigingsrechten, enz.) behoren de laatste jaren eveneens tot de grote prijsstijgers. In het
begin van de jaren tachtig betaalde een huishouden gemiddeld 1,3% van het inkomen aan lokale heffingen. Dertien jaar later was dat
opgelopen tot 2,2% van het inkomen. Huishoudens met een inkomen op of iets boven het sociale minimum zijn een aanzienlijk groter deel
van het inkomen aan lokale heffingen kwijt: 1,9% in het begin van de jaren tachtig en 3,7% twaalf jaar later. Voor huishoudens met een
inkomen ruim boven modaal liggen deze percentages veel lager: 1,0% respectievelijk 1,7%.
Naast een sterke stijging kennen de lokale heffingen ook een grote spreiding. Zo blijkt het maximale verschil tussen lokale heffingen in
1996 uit te komen op 450 gulden: 763 gulden voor de goedkoopste gemeente en 1213 gulden voor de duurste gemeente. Het maximale
koopkrachtverschil voor een huishouden op het sociale minimum kan daarmee oplopen tot 2%. In de praktijk zal een dergelijk verschil
weinig voorkomen omdat de mogelijkheden voor kwijtschelding van lokale heffingen in 1995 aanzienlijk zijn verruimd en in 1997 verder
worden vergroot. Voor eigen bijdragen voor voorzieningen als onderwijs, gezondheidszorg en verenigingen komt het beeld globaal
overeen met locale heffingen: ook zij zijn zwaarder gaan drukken op het budget, met name bij de laagste inkomensgroepen.
Schulden
Wanneer afnemende koopkracht en stijgende lasten ertoe leiden dat een huishouden op langere termijn de uitgaven niet meer kan
afstemmen op de inkomsten, kan het overgaan tot het niet meer betalen van vaste lasten of tot het aangaan van schulden die nauwelijks
meer zijn af te lossen. tabel 3 geeft een beeld van de ‘armoedefuik’, waar een huishouden in steeds grotere moeilijkheden komt, met als
sluitstuk de uithuiszetting. Het gaat hier overigens niet om een cumulatieve maar enkelvoudige weergave. Zo bevat de categorie
huishoudens met substantiële schulden ook huishoudens die geen (duurzaam) laag inkomen hebben.
Tabel 3. De armoedefuik
jaar
duurzaam laag inkomena
substantiële schulden b
kan niet rondkomen
beslaglegging op inkomen
problematische schuldenc
schuldregelingsverzoekend
schuldregelingen d
uithuiszetting
aantal
huish.
1994
1993
1993
1995
1993
1995
1995
1995
417.000
375.000
275.000
100.000
40.000
27.000
10.000
6.000
a. Tenminste vier jaar met een laag inkomen.
b. Schuld is hoger dan de aflossingscapaciteit.
c. Kan niet rondkomen en heeft substantiële schulden.
d. Via volkskredietbanken.
karakteristieke groep
alleenstaande ouderen
(eenouder)gezin, recent ink.daling
eenoudergezinnen
ontvangers sociale uitkering
(eenouder)gezinnen
?
?
jonge alleenstaande mannen
Uit de tabel blijkt dat het een betrekkelijk selectief proces is, waarbij specifieke situaties en gedragsfactoren een grote rol spelen. Alleen
de eenoudergezinnen vormen een permanent verschijnsel in de armoedefuik. Bij de duurzaam lage inkomensontvangers treffen we in
verhouding veel alleenstaande ouderen aan. Deze groep vinden we verderop in de armoedefuik niet meer terug. Ze benadert nog het best
de kwalificatie ‘stille armoede’, omdat blijkbaar de tering naar de nering wordt gezet.
Bij de schuldproblematiek domineert een recente inkomensdaling het beeld, hetgeen ook de oververtegenwoordiging van
eenoudergezinnen verklaart. Jaarlijks krijgen ongeveer 100.000 huishoudens te maken met beslaglegging op inkomen. Ongeveer driekwart
van de beslagleggingen vindt plaats op sociale uitkeringen, overwegend bijstandsuitkeringen. Uithuiszettingen ten slotte blijken een
nog selectievere groep te treffen, jonge alleenstaande mannen.
Een laag inkomen is wel een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde voor problematische schulden, beslaglegging en
uithuiszetting. Hoewel het hier met name lagere inkomensgroepen betreft worden een slechte betalingsmoraal en een ontoereikend
financieel management vaak als speciale oorzaak van beslaglegging, afsluiting en huisuitzetting aangemerkt. Dit ontoereikend financieel
management betreft vaak een te royaal bestedingspatroon of een onvermogen om bij een inkomensterugval het bestedingspatroon aan
te passen.
De omvang van de armoede in Nederland is, mede door de gunstige economische ontwikkeling, weliswaar iets afgenomen, maar het
probleem blijft vrij hard. Er zijn nog altijd veel huishoudens met duurzaam een laag inkomen. De materiële armoede is nog steeds niet
uitgebannen. En de fuik van schulden, beslaglegging en uithuiszetting treft een aantal duidelijk aanwijsbare groepen. Beleidsmatig is een
tweesporenaanpak gewenst. Het eerste spoor is gericht op groepen die in de armoedefuik terecht zijn gekomen, toegespitst op hun
specifieke omstandigheden. Maar er is ook aandacht nodig voor de algemene problematiek van achterblijvende koopkracht en stijgende
vaste lasten bij de sociale minima. De bestedingsruimte van de sociale minima beweegt zich op een niveau dat al in 1975 ruimschoots was
gehaald
1 Minder dan het sociaal minimum verdienen bijvoorbeeld werkenden die onregelmatige inkomsten hebben, weinig werken of
onderbetaald worden. Uitkeringsgerechtigden kunnen te maken krijgen met een korting op hun uitkering of kunnen een toeslag
ongebruikt laten.
2 Het 95%-betrouwbaarheidsinterval voor het ‘honger’-item ligt tussen 13.000 en 31.000 huishoudens, voor de vraag naar de kleding
tussen 522.000 en 627.000 huishoudens.
Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)