Activerende sociale zekerheid: leren uit onderzoek bij beleidsontwikkeling

4Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
Activerende sociale zeker-
heid: leren uit onderzoek bij beleidsontwikkeling
INLEIDING
JAN-MAARTEN
VAN SONSBEEK
Hoofd Premiestel-
ling en fondsenbe-
heer bij UWV
ANNEKE
VAN DER GIEZEN
Hoofd Kenniscen-
trum bij UWV
ROB WITJES
Hoofd Arbeids-
marktinformatie bij
UWV
Het afgelopen decennium is het stelsel van sociale zeker –
heid ingrijpend gewijzigd. Activering was daarbij het sleu –
telwoord. Ook zijn er in het economisch onderzoek naar
de effecten van dat beleid grote stappen gezet. Een aantal
blinde vlekken is nu ingevuld. Tegelijkertijd is het arbeids-
marktbeeld door de crisis sterk veranderd.
Dit themanummer van ESB gaat over activerende so –
ciale zekerheid, in het bijzonder over de effecten van
recente beleidsmaatregelen en wat we daaruit kunnen
leren voor de toekomst. De Nederlandse verzorgings-
staat is opgebouwd in de decennia na de Tweede We –
reldoorlog. In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd
duidelijk dat verdere groei een bedreiging vormde voor
de overheidsfinanciën en werkgelegenheid (Gouds-
waard, 2005). Dit besef had ingrijpende gevolgen
voor de sociale voorzieningen. Vanaf de jaren tachtig
werden uitkeringen minder genereus en volgden her –
vormingen om het volume te beperken; het accent
verschoof geleidelijk van uitkeringsverstrekking naar
activering. Nederland was daarin overigens niet uniek,
want in vrijwel alle westerse landen vond de afgelopen
decennia een omslag in het denken over sociale zeker -heid langs die lijn plaats (Prinz en Thompson, 2009).
Maar ook de arbeidsmarkt is ingrijpend veran –
derd. In het adviesrapport Naar een toekomst die werkt
(Commissie Arbeidsparticipatie, 2008) werd een toe –
komst van arbeidskrapte voorgespiegeld, die opriep tot
verruiming van het arbeidsaanbod. Maar de inkt van
het rapport was nog niet droog of de val van Lehman
Brothers in september 2008 zou het startschot blijken
voor een grote recessie waar we pas nu voorzichtig uit
lijken te komen. In plaats van arbeidskrapte kampt
Nederland nu met een hoge werkloosheid (kader 1).
Dit roept de vraag op hoe de beperkte middelen voor
ondersteuning het best kunnen worden ingezet om zo
veel mogelijk mensen aan het werk te helpen. Kennis
over de effectiviteit van beleid is hierbij onontbeerlijk. Bij de Werkloosheidswet (WW ) heeft het be –
leidsaccent tot nu toe gelegen op prikkels gericht op
uitstroombevordering , bijvoorbeeld in de vorm van
verkorting van de duur van de uitkering. Instroombe –
perking is minder een doel geweest omdat de WW een
overbruggingsfunctie heeft om werklozen te helpen
een passende nieuwe baan te vinden. Maar men heeft
geleerd dat snelle werkhervatting belangrijk is omdat
de kansen van werklozen om terug te komen op de ar –
beidsmarkt snel afnemen als de werkloosheid langdu –
rig wordt (De Vries, 2014). Wat de sleutels tot die snel –
le werkhervatting zijn, is echter nog minder duidelijk. Bij het arbeidsongeschiktheidsbeleid heeft men
de ervaring opgedaan dat zo vroeg mogelijk ingrij –
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid

5Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
pen om zieken te re-integreren de sleutel tot succes is
(De Jong , 2012). Nederland is er zo in geslaagd om
de instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen
belangrijk te reduceren. Prikkels voor zowel werkge-
vers als werknemers, in combinatie met heldere toela –
tingscriteria, zijn hiervoor bewezen effectief geweest.
Veel minder eenduidig verklaard is echter hoe de re-
integratie bevorderd kan worden als mensen eenmaal
arbeidsongeschikt zijn en wat daarvan de langetermij –
neffecten zijn. Een combinatie van relatieve stabiliteit
in beleid en de beschikbaarheid van grote databestan –
den biedt nu de mogelijkheid om ook op die vragen
licht te werpen. In dit themanummer worden zes nieuwe analy –
ses gepresenteerd, drie op het gebied van werkloos-
heid en drie op het gebied van arbeidsongeschikt –
heid, die een aantal blinde vlekken in het onderzoek
tot nu toe invullen.
WW EN RE-INTEGRATIEBELEID INGRIJPEND
HERVORMD
De huidige Werkloosheidswet is in 1987 ingevoerd. In
deze wet werd de maximale duur van de uitkering af-
hankelijk van de duur van het arbeidsverleden. Sinds-
dien zijn er verschillende wijzigingen doorgevoerd. De
toegangsvoorwaarden en het sanctiesysteem werden
strenger, het begrip ‘passende arbeid’ werd gewijzigd
en de termijn waarna werklozen een baan op lager
niveau moeten accepteren, werd aanzienlijk verkort.
Ook werd in 2003 de uitkeringsduur verkort tot maxi-
maal vijf jaar (figuur 1). In 2006 is de Werkloosheids-
wet opnieuw ingrijpend veranderd. De referte-eisen
(in termen van het aantal weken voor het recht op
WW-uitkering en in termen van het aantal jaren voor
de uitkeringsduur) werden aangescherpt en de maxi-
male uitkeringsduur werd verder verkort van 60 naar
38 maanden. Al deze wijzigingen in de Werkloosheids-
wet hebben tot doel de werkzoekende te activeren: de
uitkering is een overbrugging van werk naar werk.
Maar, leidt verkorting van de maximale uitkeringsduur
ook daadwerkelijk tot een versnelde uitstroom naar
werk? Dit is het onderwerp van het artikel De arbeids-
markteffecten van het verkorten van de maximale WW-
duur van De Groot en Van der Klaauw in dit dossier.
Dit is belangrijke informatie in verband met de invoe –
ring van de Wet werk en zekerheid (WWZ) in 2016.
Krachtens deze nieuwe wet wordt de maximale uitke –
ringsduur van de publieke WW namelijk stapsgewijs
verder teruggebracht tot maximaal twee jaar in 2019.
Arbeidsmarkt voortdurend in bewegingKADER 1
De groei in de Nederlandse economie was in de jaren voor de crisis ge-
middeld twee procent per jaar (2001–2007). In de zes jaar daarna is per
saldo de economie niet gegroeid. Door de recessies en lage economi-
sche groei daalde vanaf 2008 de vraag naar arbeid met 300.000 werk-
nemersbanen, terwijl tegelijkertijd het aanbod van arbeid door werk-
nemers met zo’n 100.000 is doorgegroeid. Bepalende factoren daarbij
zijn de robuuste stijgende trend van arbeidsparticipatie van vrouwen
en ouderen.
Het aantal WW-uitkeringen is door vraag-en-aanbodontwikkelingen
sinds de crisis omhoog geschoten: van 160.000 in 2008 naar 441.000
WW-uitkeringen eind 2014. Het aantal openstaande vacatures is sinds
de crisis grofweg gehalveerd. De typering van de arbeidsmarkt is door
minder arbeidsvraag en meer arbeidsaanbod sinds 2008 omgeslagen
van zeer krap naar zeer ruim.
In 2008 was de algemene consensus dat de arbeidsmarkt krap was en in
de toekomst – ook door de vergrijzing – steeds krapper zou worden. De
commissie-Bakker (Commissie Arbeidsparticipatie, 2008) waarschuw-
de dan ook voor een groot tekort aan mensen op de arbeidsmarkt. In-
middels zien we een heel andere situatie en hebben we niet te maken
met een tekort aan mensen maar met een banentekort. Betekent dit
ook dat de kansen op werk van WW-gerechtigden en arbeidsongeschik-
ten gemarginaliseerd zijn? Hierbij zijn twee arbeidsmarkttrends rele-
vant: toenemende dynamiek en toenemende flexibiliteit.
Zuiver gekeken naar het totaal aantal banen, is de mutatie per jaar
gering. Maar dit is een saldo van baancreatie en baandestructie. Im-
mers, ook in tijden van crisis veranderen mensen van baan, gaan met
pensioen, worden arbeidsongeschikt of stappen over van de arbeids-
markt naar zorg binnen het gezin. In veel van dit soort gevallen moet
de vrijgevallen arbeidsplaats toch weer worden opgevuld. Volgens on-
derzoek is de baandynamiek groter dan vaak gedacht wordt (Bruil et al.,
2011) en bovendien in het afgelopen decennium toegenomen (Loog et
al., 2014). Deze dynamiek is zichtbaar in de WW. In 2014 zijn 0,6 miljoen
WW-uitkeringen beëindigd, waarvan bijna de helft door het vinden van
een nieuwe baan.
Een andere robuuste trend is dat de arbeidsmarkt steeds flexibeler
wordt. Er zijn steeds meer flexibele dienstverbanden, maar ook kie-
zen steeds meer mensen voor het werk als zelfstandige. In de periode
2008–2014 nam het aantal werknemersbanen af van 8 miljoen naar 7,7
miljoen. Tegelijkertijd groeide het aantal zelfstandigen zonder perso-
neel van 0,7 miljoen naar 0,8 miljoen.
De conclusie is dat de arbeidsmarkt – crisis of niet – altijd in b
eweging
is. Er vindt destructie van banen plaats, maar er komen ook nieuwe ba-
nen bij. Er is continu sprake van herallocatie van banen. En dat is ook
zichtbaar in de WW. Daarbij vinden steeds meer mensen werk door te
participeren op de arbeidsmarkt als zelfstandige.
Inleiding ESB

0
50
100 150
200 250
300 350
400 450
500
Maal duizend
‘00
1 2015 is een raming
‘01 ‘02 ‘03‘04 ‘05‘06 ‘07‘08 ‘09 ‘10 ‘11‘12 ‘13 ‘14‘151
Wet werk
en zekerheid
Afschaffing
vervolguitkering WW
Wetswijziging WW-stelsel
6Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
De Werkloosheidswet regelt ook de re-integratie
van WW ’ers. De dienstverlening om WW ’ers zo snel
mogelijk naar werk te laten uitstromen is sinds 2002
eveneens sterk veranderd, zowel qua inhoud als om –
vang. De re-integratiemarkt werd geprivatiseerd in de
Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inko –
men (SUWI). UWV ontving een re-integratiebudget
WW en kocht het grootste deel van de re-integratie –
dienstverlening in bij private dienstverleners.
In de Beleidsdoorlichting Re-integratie (SZW,
2008) zijn de bevindingen van diverse evaluatiestu –
dies geïnventariseerd. Over het geheel genomen kan
worden geconcludeerd dat de inzet van re-integratie
een klein positief effect heeft gehad op uitstroom naar werk. De variatie in de effecten van verschillende in
–
strumenten is echter groot. Voor de WW-populatie
waren kortdurende instrumenten met bemiddeling
het meest effectief. Aanbodversterkende instrumenten
zoals training en scholing dragen op korte termijn niet
bij aan de kans om een baan te vinden. Het effect van
re-integratie is kleiner voor kansrijke WW ’ers. Dit is
het gevolg van lock in-effecten: deelnemers gaan pas na
afloop van het traject effectief op zoek naar werk. Een
deel van de kansrijke deelnemers zou zonder traject al
eerder een baan hebben gezocht en gevonden. Vanaf 2010 was er nog nauwelijks budget om re-
integratiedienstverlening voor WW-gerechtigden in
te kopen en bestond de ondersteuning voornamelijk
uit dienstverlening van UWV zelf. Er heeft dus een
verschuiving plaatsgevonden van meer uitgebreide
re-integratietrajecten ingekocht bij private dienstver –
leners naar kortdurende interventies door UWV zelf.
Betekent dit nu dat WW ’ers minder goed ondersteund
worden bij het vinden van werk? Dit is het onderwerp
van het artikel Activering van WW ’ers is (kosten)effec-
tief van Heyma en Van der Heul.
Vanaf 2012 is het re-integratiebudget WW nage –
noeg volledig afgeschaft en is de dienstverlening via in –
ternet uitgebreid. Met ingang van 2015 zal het groot –
ste deel van het contact tussen WW ’ers en UWV via
internet verlopen; face-to-face-contact is dan alleen
nog mogelijk voor een klein deel (circa tien procent)
van de WW ’ers die langer dan drie maanden werkloos
zijn. Zelfstandigen spelen een steeds grotere rol op de
arbeidsmarkt. Ook voor uitkeringsgerechtigden wordt
zelfstandig ondernemerschap steeds meer gezien
als een manier om weer aan de slag te komen. De in
2006 ingevoerde starterregeling voor WW ’ers beoogt
starters te ondersteunen bij de stap naar zelfstandig
ondernemerschap. Na goedkeuring van UWV kun –
nen starters gedurende zes maanden arbeid verrichten
als zelfstandige met behoud van uitkering. Achteraf
wordt zeventig procent van de inkomsten verrekend.
Of de stap naar zelfstandig ondernemerschap voor
WW ’ers succesvol is, wordt geanalyseerd in het artikel
Het succes van ondernemers vanuit de WW van Hilbers,
Houwing en Vroonhof.
NEDERLAND VOORLOPER IN HERVORMING
ARBEIDSONGESCHIKTHEID
Niet alleen de werkloosheidsregelingen zijn ingrijpend
hervormd. In de jaren tachtig en negentig was Neder -Bron: UWV
Ontwikkeling WW en hervormingen
2000–2015 FIGUUR 1
Aanbodversterkende instrumenten
zoals training en scholing dragen op korte
termijn niet bij aan de kans om een
baan te vinden
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid

Introductie nieuwe Wajong Participatiewet
Begin herbeoordelings-
operatie WAO
Wet verbetering
poortwachter Wet verlenging loondoorbetaling
bij ziekte
Wet werk en inkomen
naar arbeidsvermogen
0
100
200 300
400 500
600 700
800 900
Maal duizend
‘00
‘01‘02 ‘03‘04 ‘05‘06 ‘07‘08 ‘09 ‘10 ‘11‘12 ‘13 ‘14‘151
WajongWAO/WIA1 2015 is een raming
7Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
land de zieke man van Europa. Het aantal arbeidson –
geschikten dreigde op te lopen naar één miljoen, een
fenomeen dat internationaal ook bekend stond als
Dutch Disease. De oorzaak was gelegen in een combi-
natie van te genereuze uitkeringen, een slecht functio –
nerende poortwachtersfunctie en een gebrek aan prik –
kels voor werkgevers en uitvoerders om instroom in de
WAO te voorkomen en uitstroom eruit te bevorderen.
Bij de WAO bestonden in feite op alle belangrijke
systeemkenmerken tegelijkertijd tekortkomingen. De
Parlementaire Enquêtecommissie Uitvoeringsorga –
nen Sociale Verzekeringen (1993) onder leiding van
Flip Buurmeijer velde dan ook een hard oordeel over
de rol van de toenmalige uitvoerders, die hun taak
om het volume te beheersen hadden veronachtzaamd.
Sindsdien zijn een aantal succesvolle hervormingen
doorgevoerd die tot doel hadden de instroom in de
WAO te beperken (figuur 2). Via een loondoorbeta –
ling verplichting voor werkgevers, die geleidelijk is uit –
gebreid tot inmiddels twee jaar, en de introductie van
premiedifferentiatie bij arbeidsongeschiktheid werden
stevige werkgeversprikkels aan het stelsel toegevoegd.
Ook werden de toelatingscriteria strenger, de hoogte
van de uitkering versoberd en werden door de Wet ver –
betering poortwachter de inspanningsverplichtingen
voor werkgever en werknemer verzwaard. Sluitstuk
van deze hervormingsgolf was de introductie van de
Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)
in 2006. De instroom in de WIA is door al deze her –
vormingen nu 63 procent lager dan in de oude WAO
(Van Sonsbeek en Gradus, 2013). Minder is echter
nog bekend over de effecten van beleidsmaatregelen
gericht op uitstroombevordering. Met de invoering van de WIA is het accent ver –
schoven van uitkeringsverstrekking naar werkhervat –
ting en participatie. In de WIA wordt onderscheid
gemaakt tussen duurzaam en volledige arbeidsonge –
schiktheid (IVA) en gedeeltelijke of niet duurzaam
volledige arbeidsongeschiktheid (WGA). WGA’ers
ontvangen eerst een loongerelateerde uitkering waar –
van de duur, net als in de Werkloosheidswet, af-
hangt van het arbeidsverleden. Daarna ontvangt een
WGA’er die niet voldoende werkt, een vervolguitke –
ring die (veel) lager is. Er is dus een sterke financiële
prikkel om naar vermogen te werken. Of deze prikkel
ook daadwerkelijk leidt tot hogere participatie is het
onderwerp in het vierde artikel De prikkelbaarheid van
gedeeltelijk arbeidsongeschikten van Koning , Van Sons-
beek en Zwijsen. Ook via de uitvoering is geprobeerd de arbeids-
ongeschiktheidswetten activerender te maken. In de
WGA is gekozen voor een hybride stelsel waarin werk –
gevers kunnen kiezen tussen verzekering van hun risico
bij UWV of bij private verzekeraars. Private partijen
hadden al de verantwoordelijkheid voor loondoorbe –
taling bij ziekte, arbodienstverlening en re-integratie,
en werden vanwege hun prikkel tot schadelastbeheer –
sing in staat geacht een bijdrage tot volumebeperking
te kunnen leveren (SER , 2002). Een stelsel zonder
publieke uitvoerder bleek echter niet haalbaar en ook
niet betaalbaar, wat leidde tot de keuze voor een hybri-
de stelsel waarin publieke en private uitvoerders geacht
werden elkaar scherp te houden en te beconcurreren
op re-integratieprestaties. In het artikel Premiemotie-
Bron: UWV
Ontwikkeling arbeidsongeschiktheid
en hervormingen 2000–2015FIGUUR 2
Met de invoering van de
WIA is het accent verschoven
van uitkeringsverstrekking naar werkhervatting en participatie
Inleiding ESB

8Jaargang 100 (4706S) 26 maart 2015
ven dominant bij keuze verzekeraar van Timmer en
Van Sonsbeek wordt duidelijk hoe dit stelsel tot nu toe
heeft uitgepakt en op basis waarvan werkgevers hun
keuze voor een uitvoerder maken. In veel evaluatiestudies, waaronder de voor –
noemde artikelen uit dit dossier, wordt het effect van
een maatregel of instrument gemeten door uitstroom
naar werk of participatie. Vreemd is dit niet omdat veel
maatregelen primair tot doel hebben om de uitstroom
naar werk of de participatie te verhogen. Toch is het be –
langrijk om ook de effecten van hervormingen op ande –
re indicatoren te bepalen. Hierbij kan worden gedacht
aan gezondheid en welbevinden. Het laatste artikel Na –
delige gezondheidseffecten van hervorming arbeidsonge-
schiktheidsvoorzieningen van Gielen en García-Gómes
gaat in op de gezondheidseffecten op de lange termijn
van herbeoordelingen WAO uit de jaren negentig. TOT SLOT: BETER BELEID DOOR
WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK
Het stelsel van sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid
is nog volop in beweging. In januari 2015 is de Parti-
cipatiewet in werking getreden. Hierin wordt de Wet
werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten
(Wajong ) gedeeltelijk samengevoegd met de bijstand
(WWB) en sociale werkvoorziening (WSW ). De Wa –
jong blijft wel bestaan voor duurzaam volledig arbeids-
ongeschikten, die bij UWV blijven, en waarmee in
feite het onderscheid uit de WIA tussen IVA en WGA
wordt doorgetrokken. Aanleiding voor deze grote
hervorming was dan ook soortgelijk, in het begin van
deze eeuw is in zeer korte tijd de jaarlijkse instroom in
de Wajong meer dan verdubbeld. De Wajong leek qua
ontwerp dan ook op de oude WAO, was zeer toegan –
kelijk en kende weinig aandacht voor participatiemo –
gelijkheden. Een tweede grote verandering is de invoering van
de Wet werk en zekerheid (WWZ). In de WWZ krij –
gen flexibele krachten meer rechten. Daarnaast beoogt
de wet een snelle werkhervatting van WW ’ers door
een geleidelijke verkorting van de maximale uitke –
ringsduur tot twee jaar. In het slotessay De noodzaak
van kennis over beleid en uitvoering op regionaal niveau
van Van der Giezen en Koning wordt vooruitgeblikt
op het onderzoek van de toekomst, waarin deze twee
wetten een prominente rol zullen spelen. Zo kan zich
een steeds betere leercyclus ontwikkelen waarin nieuw
beleid wordt gestoeld op bewezen effectief beleid uit
het verleden en op goed onderbouwd wetenschappe –
lijk onderzoek.
LITERATUUR
Commissie Arbeidsparticipatie (2008) Naar een toekomst die werkt. Advies Commis-
sie Arbeidsparticipatie. Den Haag: Commissie Arbeidsparticipatie.
Bruil, A., F.A.G. den Butter en P. Kee (2011) Baandefinitie en meting van arbeids-
marktdynamiek. ESB, 96(4603), 86–88.
Goudswaard, K.P. (2005) Sociale zekerheid in beweging. In: C.A. de Kam en A.P.
Ros (red.), Jaarboek Overheidsfinanciën 2005. Den Haag: Sdu, 81–96.
Heyma, A. en S. van der Werff (2014) Een goed gesprek werkt: (kosten)effecti-
viteit van re-integratiedienstverlening UWV voor de WW-instroompopulatie
2008–2010. SEO-rapport, 2013(72).
Jong, P. de (2012) Recent changes in Dutch disability policy. Ape onderzoek en advies,
20 juli.
Loog, B., W. Smits en R. de Vries (2014) Arbeidsdynamiek in Nederland 2003–
2013. Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken , 30(1).
Parlementaire Enquêtecommissie Uitvoeringsorganen Sociale Verzekeringen
(1993) Rapport van de commissie aan de Tweede Kamer. 22730(7-8).
Prinz, C. en W. Thompson (2009) Sickness and disability benefit programmes:
what is driving policy convergence? International Social Security Review, 62, 41–61.
SER (2002) Werken aan arbeidsgeschiktheid: voorstellen WAO-beleid. SER-ad-
vies, 22 maart 2002.
Sonsbeek , J.M. van, en R. Gradus (2013) Estimating the effects of rec
ent disabil-
ity reforms in the Netherlands. Oxford Economic Papers, 65(4), 832–855.
SZW (2008) Beleidsdoorlichting re-integratie. Den Haag: Ministerie van
Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.
UWV (2015) UWV Landelijke arbeidsmarktprognose 2015. Amsterdam: UWV.
Vries, M. de (2014) Werk vinden tijdens de WW. UWV Kennisverslag, 2014(1), 17–22.
ESB Dossier Activerende sociale zekerheid