.
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
Naschrift
H
Roy
Brouwer
Hoogleraar en
afdelingshoofd
aan de Vrije
Universiteit
Amsterdam
78
et is indrukwekkend om te zien hoe
open en transparant in Nederland de
discussie omtrent het gebruik van de
maatschappelijke kosten-batenanalyse
(MKBA) wordt gevoerd sinds de publicatie van het
Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI) in 2000. Het vastleggen van ervaringen in verschillende beleidsvelden zoals in dit ESB
Dossier is cruciaal voor het beter en breder toepasbaar
maken van de MKBA en het begrijpelijker maken van
nut en noodzaak voor beleidsmakers en beleidsondersteuners. Het instrument zelf en de handboeken
voor het gebruik en de inzetbaarheid van het instrument in beleidsprocessen hebben de afgelopen jaren
in Nederland een belangrijke nieuwe ontwikkeling
doorgemaakt. Dit is de verdienste van de expertgroep
die voortkwam uit de verschillende beleidsdepartementen, die zich sinds de OEEI is blijven inzetten
om het inzicht in de toepasbaarheid van de MKBA
ter ondersteuning van beleid te vergroten, maar ook
de vele beleidsondersteuners, die het instrument in de
praktijk toepassen en daaruit belangrijke lessen trekken en doorgeven. Het zien en inzetten van MKBA als
een procesinstrument, in plaats van enkel als een technische economische methode, is een belangrijke stap
geweest om het instrument een prominentere plek te
geven in beleid en besluitvorming. De verankering van
het instrument in diverse beleidsnota’s sinds eind jaren
negentig, bijvoorbeeld in het Nederlandse waterbeleid, net als eerder in landen als de Verenigde Staten
en het Verenigd Koninkrijk, heeft ook geholpen om
het instrument verder te ontwikkelen en te testen in de
praktijk. Het artikel van Rob van der Veeren illustreert
dit mooi.
Gezien mijn achtergrond zal het niet verbazen
dat ik het waarderen van de effecten van ingrepen in
de verschillende beleidsvelden als de belangrijkste uitdaging blijf zien van de MKBA. Dat betreft met name
de waardering van directe en indirecte externe effecten, maar ook de keuze van de discontovoet. Ik ben
blij te zien dat er in dit dossier ook aandacht is voor
de betrouwbaarheid van kostenschattingen van met
name grote infrastructuurprojecten. Dit brengt balans
in de discussie, die zich daardoor niet alleen richt op
moeilijkheden rond het waarderen van de publieke baten van beleid in de collectieve sector. In het dossier
ontbreekt wel enigszins een verslag van de voortgang
die is geboekt op het terrein van natuur- en milieuwaardering in Nederland, ondanks de impuls die de
afgelopen jaren wereldwijd (inclusief in Nederland) is
gegeven aan milieuwaardering via concepten als ecosysteemdiensten, natuurlijk kapitaal en betalen voor
ecosysteemdiensten.
Waarderen is en blijft mensenwerk en daarmee
grotendeels subjectief. Dat geldt ook voor de keuze
van een discontovoet en daarmee het waarderen van
effecten op huidige en toekomstige generaties. Tegelijk
ben ik net zoals Carl Koopmans et al. in hun bijdrage
aan dit dossier een groot voorstander van objectieve
verslaglegging van alle directe en indirecte effecten van
beleidsinterventies. Daarbij is het empirisch aantonen
van causaliteit een noodzakelijke vereiste voor valide
en betrouwbare uitkomsten van een MKBA, alsmede
voor het creëren van legitimiteit en draagvlak voor hun
acceptatie. Een groot deel van de discussie en controverse omtrent het gebruik van de MKBA hangt echter
op de daaropvolgende stap, namelijk het waarderen
van deze effecten, al dan niet in geld. Deze stap is voor
velen moeilijk te rijmen met de eerdere objectieve vaststelling van projecteffecten. Dit blijkt bijvoorbeeld uit
het artikel van Hamers et al. over het gebruik van het
nieuwe instrument planobjectivering voor de analyse
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
Naschrift ESB
en beoordeling van stedelijke plannen of het voorstel
van een objectieve toets als kwaliteitsborging achteraf
in het artikel van Wortelboer-van Donselaar en Bakker. Zij lijken de subjectiviteit die vaak ten grondslag
ligt aan waarderen of anderszins in aannames te willen
omzeilen door een extra objectiviteit in te lassen.
Het is hierbij van belang onderscheid te maken
tussen meetbare en niet-meetbare effecten, de waardering van deze effecten en de onderliggende aannames
van economische waardering in de MKBA. Hoewel
niet helemaal los te zien van elkaar, worden deze aspecten in discussies vaak door elkaar gehaald. Ik kan
het niet beter verwoorden dan Maarten van ’t Riet
doet in zijn artikel: “wat van waarde is moet worden
benoemd†in een MKBA, ongeacht de vraag of deze
waarde in geld kan worden uitgedrukt of niet. Juist
door de MKBA meer een interactieve procesrol te laten spelen waarin relevante belangen hun plek krijgen
en nog meer te zien als een instrument dat in dienst
staat van besluitvorming (zoals het instrument ook altijd is bedoeld) en niet de beslissing voorkauwt, ben ik
ervan overtuigd dat ook deze niet in geld uitgedrukte
zachte waarden de rol toekomt in het besluitvormingsproces, die ze verdienen.
Wat de waardering van deze zachte waarden betreft, ontbreekt in Nederland een gestructureerde discussie, zoals die wel wordt gevoerd rondom de MKBA
met aandacht voor goed uitgevoerde state-of-the-artstudies om meer inzicht te krijgen in de rol en bruikbaarheid van niet op marktprijzen gebaseerde waarderingsmethoden. Op basis van wat de empirie laat zien
zou toegewerkt moeten worden naar overeenstemming
binnen en tussen beleidsdepartementen voor welke externe effecten het gebruik van deze methoden wel en
voor welke externe effecten deze methoden geen valide
en betrouwbare waarden genereren. Dit gaat verder
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
dan wat Gelauff in zijn slotessay stelt om de MKBA te
gebruiken om te zien hoe groot die waarde minimaal
moet zijn om op een positief maatschappelijk saldo uit
te komen. In een eerder dossier over de waardering van
externe effecten in MKBA’s in het Tijdschrift voor Politieke Economie in 2006 waaraan sommige auteurs in
dit ESB Dossier ook meeschreven, refereerde ik in dit
verband aan zogenaamde geautoriseerde waarden. Dit
zijn niet statische kengetallen waarnaar bijvoorbeeld
lijkt te worden verwezen in het artikel van Wortelboervan Donselaar en Bakker, maar waarden die recht doen
aan de specifieke sociale, culturele en economische
context waarin ze zich voordoen, verklaarbaar zijn en
daaraan hun validiteit en legitimiteit ontlenen voor
gebruik in de MKBA. De kracht van de economische
redeneerlijn die ten grondslag ligt aan de MKBA zit
in het expliciteren van relevante keuzes en afwegingen.
Deze hebben niet noodzakelijkerwijs altijd direct monetariseerbare of financiële implicaties, wel brengen ze
altijd opportuniteitskosten met zich mee, en in die zin
is er uiteindelijk altijd iemand die de rekening betaalt.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
79