De invloed van het aantal ministers op de effectiviteit van begrotingsregels

Openbare financiën ESB

openbare financiën

De invloed van het aantal
ministers op de effectiviteit
van begrotingsregels
Alle EU-landen maken gebruik van begrotingsregels om hun overheidsfinanciën binnen de kaders van het Stabiliteits- en Groeipact
te houden. Op basis van gegevens van de Europese Commissie
kan worden aangetoond dat begrotingsregels daadwerkelijk in
staat zijn om overheidsuitgaven in te perken, maar dat hun invloed
zwakker wordt naarmate het aantal ministers in een kabinet toeneemt. Dit betekent dat begrotingsregels het minst effectief zijn
wanneer ze het meeste nodig zijn: bij een groot aantal ministers.

jochen O.
mierau
Universitair docent
aan de Rijksuniversiteit Groningen
eduard
suari-andreu
Promovendus aan
de Rijksuniversiteit
Groningen

D

e derde dinsdag van september, de dag dat
de minister van Financiën de begroting
voor het komende jaar aan het parlement
aanbiedt, is de meest herkenbare dag op
de Nederlandse politieke agenda. Maar
zo zichtbaar als de Rijksbegroting op Prinsjesdag wordt, zo
onzichtbaar is het proces in de aanloop naar Prinsjesdag. Niet
alleen komt er weinig informatie naar buiten over de beoogde
begroting, maar ook wordt er niets losgelaten over hoe de kabinetsleden onderling tot overeenstemming komen. In principe zouden ze enorme uitgavenstijgingen kunnen afspreken,
ware het niet dat ze begrotingsregels volgen.
De meeste begrotingsregels die sinds het Stabiliteits- en
Groeipact (SGP) uit 1997 zijn ingevoerd hebben als oogmerk
overheidsuitgaven te beperken. Het SGP betreft de afspraken
dat nationale begrotingstekorten niet boven de drie procent
van het bruto binnenlands product (bbp) uitkomen en de
staatschuld niet boven de zestig procent van het bbp. Om
binnen het SGP te blijven adviseert de Europese Commissie
de lidstaten ook om begrotingsregels op te stellen die de omvang van uitgaven, inkomsten en tekorten dusdanig beïnvloeden dat de SGP-kaders niet worden overschreden. Nederland
heeft hier al in de aanloop naar het SGP gehoor aan gegeven

door de zogenaamde Zalm-norm in te voeren, die een strikt
uitgavenplafond combineert met een scheiding tussen inkomsten en uitgaven. Aangezien de uitgaven vaststaan, leiden
meevallende inkomsten niet tot meer uitgaven; andersom
hoeft er bij tegenvallers niet onmiddellijk bezuinigd worden.
De vraag is echter hoe effectief begrotingsregels in werkelijkheid zijn in het beperken van overheidsuitgaven. Hiernaar
bestaat weinig empirisch onderzoek (De Haan et al., 2013).
Meer in het bijzonder is de vraag wat de invloed is van het
aantal ministers op de effectiviteit van begrotingsregels. Een
eerste hypothese is dat de effectiviteit van begrotingsregels
toeneemt met het aantal ministers. De grondgedachte hierachter is dat begrotingsregels deels bestaan om te voorkomen
dat ministers de lasten van hogere uitgaven kunnen afschuiven op collega-ministers. Hierbij geldt: hoe meer ministers,
hoe groter de neiging om eigen uitgaven op te voeren, omdat
de lasten ervan met meer ministers gedeeld kunnen worden.
En dus is er een positief verband tussen het aantal ministers
en de effectiviteit van regels. Een tegengestelde hypothese is
dat een groter aantal ministers de effectiviteit van begrotingsregels juist verlaagt. De gedachte hierachter is dat een groter
aantal ministers leidt tot meer politieke druk om uitgaven op
te voeren. De invloed van het aantal ministers op de effectiviteit van begrotingsregels is derhalve een empirische kwestie.
Deze kwestie is beleidsmatig interessant, omdat ze een
extra argument geeft in discussie over de omvang van een kabinet en in de mate waarin het nodig is om begrotingsregels
aan te vullen met andere uitgavenbeheersingsmaatregelen.
Meer concreet kan inzicht worden verkregen in de vraag of
begrotingsregels het meest effectief zijn wanneer ze er het
meest toedoen: bij een groot aantal ministers.
Maar alvorens over te gaan op empirische toetsing van
deze vragen is enige theoretische uitwerking van de geformuleerde hypotheses nuttig.
Theorie

Von Hagen en Harden (1995) modelleren het onderhandelingsproces over overheidsgelden als een spel tussen de

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 99 (4694) 25 september 2014
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

587

ESB Openbare Financiën

verschillende ministers. Zij gaan uit van een overheid die
bestaat uit een aantal ministers van wie elk een persoonlijke
doelstelling heeft voor de uitgaven van het volgende jaar.
Terwijl elke minister waarde hecht aan de uitgaven in zijn of
haar domein, houdt hij of zij minder rekening met het feit dat
ook inkomsten gegeneerd moeten worden. De minister van
Landbouw, bijvoorbeeld, vindt het erg belangrijk dat boeren
extra subsidies krijgen, maar het maakt hem niet zoveel uit
dat de inkomsten daarvan door de gehele bevolking opgebracht moeten worden. Omdat elke minister maar een deel
van de benodigde inkomsten meeweegt bij het maken van
zijn uitgavenvoorstel, wordt uiteindelijk meer uitgegeven dan
het sociale optimum. Het verschil tussen de daadwerkelijke
uitgaven en de optimale uitgaven wordt uiteraard alleen maar
groter naarmate het aantal ministers toeneemt. Feitelijk is dit
een voorbeeld van de door Hardin (1968) beschreven ‘Tragedie van de Meent’ waarin gemeenschappelijk gebruik van
weidegrond leidt tot overbegrazing.
Het is mogelijk dat uitgavenbeperkende begrotingsregels het verschil tussen maatschappelijk optimale overheidsuitgaven en de daadwerkelijke uitgaven verminderen. Sterker
nog, het is mogelijk dat de effectiviteit van begrotingsregels
afhangt van het aantal ministers dat deelneemt aan de begrotingsonderhandeling. Binnen het raamwerk van Von Hagen
en Harden (1995) worden begrotingsregels krachtiger naarmate het aantal ministers toeneemt. De reden hiervoor is
dat, in afwezigheid van begrotingsregels, een groter aantal
ministers leidt tot meer overheidsuitgaven waardoor met het
instellen van begrotingsregels een grotere hoeveelheid bui-

Schattingsresultaten
FRSI
FRSIxMIN
MIN
Controlevariabelen
Waarnemingen
R2

tabel 1

Invloed binnen Invloed tussen
landen
landen
-2,619**
-11,684***
0,092
0.733***
0.093
0.486**
Ja
Ja
494
494
0.283
0.671

*/**/*** Significant op respectievelijk tien-, vijf- en eenprocentsniveau

Invloed op begrotingsregels,
naar aantal ministers

FIGUUR 1

Marginale effect van begrotingsregels

1
0
-1
-2
-3
7

9

11

13

15

17

19

21

23

Aantal ministers
Marginaal effect van begrotingsregels
95-procentsbetrouwbaarheidsinterval

588

Empirische gegevens

Om de empirische voorspellingen van de theoretische analyse te toetsen is gebruikgemaakt van een gegevenssteekproef
voor 27 huidige EU-landen in de periode tussen 1990–2011.
Gegevens voor overheidsuitgaven komen van de Annual Macroeconomic (Ameco), een gegevensverzameling van de Europese Commissie. Voor de omvang van de ministersploeg is
gebruikgemaakt van Woldendorp et al. (2011).
Voor de begrotingsregels maken we gebruik van de Fiscal Rules Strength Index, die is ontwikkeld door de Europese
Commissie om toezicht te houden op de mate waarin de lidstaten invulling geven aan het Stabiliteits- en Groeipact (Europese Commissie, 2006). De index gebruikt een vijftal criteria,
zoals de grondwettelijke verankering van een regel, de instantie
die op nationaal niveau toezicht houdt op de regel en zichtbaarheid van de regel voor het publiek om te bepalen hoe sterk
de regels zijn. Deze criteria worden middels een wiskundige
procedure gecombineerd zodat voor elk EU-land voor elk jaar
een waarde wordt toegekend die aangeeft hoe krachtig de begrotingsregels in dat land zijn. Als een nieuwe regel wordt ingevoerd, zoals de Zalm-norm, is dan ook een duidelijke sprong
in de index te zien. Doordat verschillende landen verschillende regels hanteren en ze deze regels gaandeweg aanpassen, verschilt deze index zowel tussen landen als binnen een bepaald
land over de tijd. Dit geldt eveneens voor de bovenbeschreven
politieke en economische gegevens en speelt een belangrijke
rol bij de schattingsmethode (Mierau en Suari-Andreu, 2014).
Empirische methode

2

-4

tensporige overheidsuitgaven teruggedrongen kunnen worden. Vanuit een beleidsoogpunt is dit bemoedigend omdat
het voorspelt dat begrotingsregels met name werken in een
omgeving waar ze het hardst nodig zijn.
De analyse van Von Hagen en Harden (1995) houdt echter geen rekening met het feit dat vanwege politieke druk afgeweken kan worden van begrotingsregels. Volgens Wyplosz
(2011) is dit een van de redenen waarom zelfs in landen waar
begrotingsregels bestaan, overheidsfinanciën niet altijd binnen de kaders van het SGP blijven. Aangenomen dat een groter aantal ministers leidt tot meer politieke druk, impliceert
de analyse van Wyplosz (2011) dat – in tegenstelling tot Von
Hagen en Harden (1995) – een groter aantal ministers de effectiviteit van begrotingsregels vermindert. Theoretisch is de
invloed van het aantal ministers op de effectiviteit van begrotingsregels dan ook niet eenduidig.

25

27

29

Om de invloed van begrotingsregels op overheidsuitgaven
te bepalen, volstaat een correlatieanalyse tussen deze twee
concepten niet. Het probleem is dat landen die uit zichzelf
geneigd zijn om overheidsuitgaven beperkt te houden waarschijnlijk ook geneigd zijn om begrotingsregels vast te leggen
die de stabiliteit van overheidsuitgaven waarborgen. Anders
gezegd, landen met fiscale discipline hebben tegelijkertijd
meer begrotingsregels en minder uitgaven. Om dit probleem
te omzeilen nemen we aan dat de invloed van fiscale discipline
op begrotingsregels zich manifesteert via het begrotingstekort en de staatsschuld. Het toevoegen van deze variabelen
als controlevariabelen aan de analyse (beide zijn beschikbaar
in de Ameco-gegevensverzameling) maakt het mogelijk om
de daadwerkelijke invloed van begrotingsregels op overheids-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4694) 25 september 2014

Openbare Financiën ESB

uitgaven te meten (Pearl, 1995). Daartoe is gebruikgemaakt
van een aanpassing van de door De Haan et al. (2013) voorgestelde regressievergelijking:
UIT=β0 + β1 FRSI + β2 FRSI x MIN+ β3 MIN + Xỵ+ ε (1)
In deze vergelijking staat UIT voor overheidsuitgaven, FRSI
voor de begrotingsregelsindex, MIN voor het aantal ministers in het kabinet en X is een reeks met, onder andere, de
hierboven beschreven controlevariabelen. De β’s en γ zijn de
te schatten parameters en ε is de storingsterm. In tegenstelling tot De Haan et al. (2013) richten we ons op overheidsuitgaven (in plaats van het tekort), maken we gebruik van een
andere maatstaf van begrotingsregels en schatten de parameters door zowel variantie tussen landen als binnen landen te
gebruiken (Mierau en Suari-Andreu, 2014).
Zoals blijkt uit vergelijking (1) hangt de empirische invloed van begrotingsregels op overheidsuitgaven, net als in
ons theoretische model, af van het aantal ministers. Onze
voorspelling kan dan getoetst worden door te beschouwen of
ten eerste ∂UIT / ∂FRSI < 0 en of ten tweede β2 < 0 . De
eerste toets sluit aan bij de voorspelling dat begrotingsregels
overheidsuitgaven inperken en de tweede toets sluit aan bij de
voorspelling dat de invloed van begrotingsregels op overheidsuitgave sterker wordt naarmate het aantal ministers toeneemt.
Om de invloed van het aantal ministers op de effectiviteit van begrotingsregels te meten moet wederom rekening
gehouden worden met het feit dat het ware effect van het
aantal ministers zich niet laat aflezen uit een simpele correlatieanalyse. In dit geval is het mogelijk dat kabinetten met veel
coalitiepartners zowel meer ministers hebben als meer uitgaven. Om dit probleem op te lossen nemen we het (effectieve)
aantal partijen in het kabinet mee als controlevariabele. Uiteraard zou ook de ideologie van de regering een rol kunnen
spelen. Pickering en Rockey (2011) laten echter zien dat er
geen gelijktijdige relatie bestaat tussen de regeringsideologie
en overheidsbestedingen. Verder laten Mierau et al. (2007)
zien dat er geen correlatie bestaat tussen regeringsideologie
en het aantal ministers. Derhalve worden in de analyse ideologische variabelen buiten beschouwing gelaten. Dit laat onverlet dat ideologische factoren ook een rol kunnen spelen in
het vermogen van begrotingsregels om overheidsfinanciën in
orde te houden (De Haan et al., 2013).

– wijst op eenzelfde patroon als figuur 1: voor relatief kleine
ministerploegen kunnen begrotingsregels overheidsuitgaven inperken, maar naarmate het aantal ministers toeneemt,
neemt de invloed van begrotingsregels af.
Koppeling van de schattingsresultaten aan de theoretische analyse laat zien dat de voorspelling dat begrotingsregels
overheidsuitgaven inperken wordt onderbouwd. Voor wat
betreft de tweede voorspelling laat de empirische analyse zien
dat de invloed van begrotingsregels afneemt naarmate het
aantal ministers toeneemt. Dit wijst erop dat in een relatief
groot kabinet druk ontstaat om begrotingsregels te omzeilen.
Conclusie

Alle landen van de Europese Unie maken gebruik van begrotingsregels om hun overheidsfinanciën binnen de kaders van
het Stabiliteits- en Groeipact te houden of te brengen. Aan de
hand van gegevens van de Europese Commissie voor de periode 1990–2011 is aangetoond dat deze regels in staat zijn om
overheidsuitgaven in te perken maar dat zij hun doelmatigheid
verliezen als het aantal ministers toeneemt. Een reden voor
het verlies van effectiviteit kan zijn dat ministers onder politieke druk proberen de begrotingsregels te omzeilen. Om in de
toekomst tot effectievere begrotingsregels te komen is het van
belang dat beleidsmakers rekening houden met de tendens van
politici om onder druk regels te omzeilen. Hoewel ideologie
in deze analyse buiten beschouwing is gelaten, zou het voor
toekomstig onderzoek wel interessant zijn om te bepalen in
hoeverre ideologische factoren een rol spelen in het vermogen
van begrotingsregels om overheidsuitgaven in te perken.

Literatuur
Brambor, T., W. Clark en M. Golder (2006) Understanding interaction models: improving
empirical analysis. Political Analysis, 14(1), 63–82.
Europese Commissie (2006) Public finance in the EMU. European Economy, 3.
Haan, J. de, R. Jong-A-Pin en J.O. Mierau (2013) Do budgetary institutions mitigate the common pool problem? New empirical evidence for the EU. Public Choice, 156(3), 423–441.
Hagen, J. von, en I.J. Harden (1995) Budget processes and commitment to fiscal discipline.
European Economic Review, 39(3-4), 771–779.
Hardin, G. (1968) The tragedy of the commons. Science, 162(3859), 1243–1248.
Mierau, J.O., R. Jong-A-Pin en J. de Haan (2007) Do political variables affect fiscal policy
adjustment decisions? New empirical evidence. Public Choice, 133(3-4), 297–319.

Empirische uitkomsten

Mierau, J.O. en E. Suari-Andreu (2014) Fiscal rules and government size in the European

De uitkomsten van de analyse zijn beschreven in tabel 1. Het
is echter niet mogelijk om enkel op basis van de puntschattingen en significantieniveaus in tabel 1 een uitspraak te doen
over de empirische voorspellingen (Brambor et al., 2006).
In figuur 1 wordt daarom de invloed van begrotingsregels op overheidsuitgaven geschetst door gebruiken te maken
van de schattingsresultaten uit de linker kolom van tabel 1.
De dikke lijn geeft de invloed weer en de twee streeplijnen
het 95-procentsbetrouwbaarheidsinterval. Zolang de 0 niet
in het betrouwbaarheidsinterval ligt, kan worden gesproken
van een statistisch significante invloed. Zoals blijkt uit de figuur, is de invloed van begrotingsregels op overheidsuitgaven
negatief, maar wordt deze invloed minder negatief naarmate
het aantal ministers toeneemt. De rechter kolom van tabel 1 –
waarin gebruik wordt gemaakt van de variantie tussen landen

Union. CESifo Working Paper, 4693; SOM-Research Report, 14009-EEF.
Pearl, J. (1995) Causal diagrams for empirical research. Biometrika, 82(4), 669–710.
Pickering, A. en J. Rockey (2011) Ideology and the growth of government. Review of Economics
and Statistics, 93(3), 907–919.
Woldendorp, J., H. Keman en I. Budge (2011) Party governments in 40 democracies. Composition-Duration-Personnel. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Wyplosz, C. (2011) Fiscal discipline: rules rather than institutions. National Institute Economic
Review, 271(1), 19–30.
Pickering, A. en J. Rockey (2011) Ideology and the growth of government. Review of Economics
and Statistics, 93(3), 907–919.
Woldendorp, J., H. Keman en I. Budge (2011) Party governments in 40 democracies. Composition-Duration-Personnel. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Wyplosz, C. (2011) Fiscal discipline: rules rather than institutions. National Institute Economic
Review, 271(1), 19–30.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
Jaargang 99 (4694) 25 september 2014
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

589