Het doorvoeren van de Begrotingsafspraken 2014 verkleint de kans op een almaar stijgende staatsschuld, brengt de Europese schuldnorm sneller in beeld en vergroot de schokabsorptiecapaciteit van de overheid.
ESB Openbare financiën
Openbare financiën
Een scenario-analyse
voor de Nederlandse
overheidsschuld
De geplande lastenverzwaringen en ombuigingen voor 2013 en
latere jaren zijn nodig om de Nederlandse overheidsschuld terug
te brengen richting de Europese norm van zestig procent bbp. De
recentelijk aangekondigde bezuinigingen voor 2014 versnellen
de publieke schuldafbouw aanmerkelijk en vergroten hiermee de
schokabsorptiecapaciteit van de overheid.
Jasper de Jong
Econoom bij De Nederlandsche Bank
Niels Gilbert
Econoom bij De Nederlandsche Bank
672
D
e Nederlandse overheidsschuld is omhooggeschoten van 45 procent bbp in
2007 tot ruim 71 procent bbp eind 2012.
Dit komt vooral doordat de overheidsuitgaven doorgroeiden bij een stagnerend
bbp. Sinds 2011 bezuinigen achtereenvolgende kabinetten
en gelegenheidscoalities stevig. Maar ondanks tientallen
miljarden aan ombuigingen en lastenverzwaringen stijgt de
schuldquote komend jaar naar verwachting verder (CPB,
2013a). Zijn de doorgevoerde en geplande maatregelen op
langere termijn wel voldoende om de oploop van de schuld
te stoppen? Het antwoord op deze vraag hangt af van allerlei
onderliggende aannames, op zowel reëel-economisch als modelmatig vlak. Een veelheid aan factoren is immers van belang
voor de schuldontwikkeling. Dit geldt bijvoorbeeld voor de
inschatting van de (structurele) groei, de realisatie van consolidatiemaatregelen, de omvang van de budgettaire multiplier
en het renteniveau.
Een simpel rekenmodel illustreert, voor een scala aan
plausibele parameterwaardes, de ontwikkeling van de schuldquote tot 2030. Met het model kunnen de effecten van het
tot op heden gevoerde begrotingsbeleid en de onzekerheid
rond de omvang van deze effecten worden geïllustreerd.
Maar wellicht belangrijker: het model biedt ook inzicht in de
ontwikkeling van de financiële buffers van de overheid in de
toekomst. Moet er nog veel gebeuren om de Europese schuldnorm van zestig procent bbp weer binnen bereik te brengen?
Model
Om de schuldontwikkeling op middellange termijn te kunnen weergeven, is een inschatting van de bbp-, begrotingssaldo- en renteontwikkeling nodig. Hiertoe wordt gebruikgemaakt van een relatief simpel model, dat is gekalibreerd op
data uit diverse bronnen zoals DNB (2011), CPB (2013a;b),
EC (2013) en realisatiecijfers van het CBS. Enkel de essentiële aspecten van het model worden beschreven.
Het eerste blok van het model beschrijft de dynamiek
van het reële en het nominale bbp. Het tweede blok modelleert de ontwikkeling van het renteniveau. Deel drie geeft de
endogene en boekhoudkundige ontwikkeling van de overheidsfinanciën weer. Binnen de overheidsuitgaven zijn de rente- en zorguitgaven afzonderlijk gemodelleerd. De gasbaten
en de besparing voor de overheid als gevolg van versobering
van de hypotheekrenteaftrek zijn exogeen.
De bbp-ontwikkeling volgt in de basis de structurele
groei. In het basisscenario dient een langjarige structurele
(reële) bbp-groei van 1,3 procent per jaar als uitgangspunt.
Hiernaast wordt er rekening mee gehouden dat het niveau
van de overheidsschuld de structurele groei drukt. Een reden
daarvoor is bijvoorbeeld dat een hoge publieke schuld hoge
toekomstige belastingen impliceert en daarmee investeren
minder aantrekkelijk maakt. Conform schattingen van Kumar en Woo (2010) drukt tien procentpunt extra schuld de
jaargroei met 0,05 procentpunt wanneer de schuld groter
dan zestig procent van het bbp is; bij een schuld boven de
negentig procent bbp is dit effect nog wat groter, te weten
0,08 procentpunt. Bij het huidige niveau van de overheidsschuld komt de structurele groei daarmee op 1,2 procent. In
de scenario-analyse wordt bekeken wat er gebeurt wanneer de
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 98 (4672) 8 november 2013
Openbare financiën ESB
huidige outputgap niet meer wordt goedgemaakt (een permanent bbp-verlies) en de structurele groei de komende jaren
lager ligt, bijvoorbeeld doordat langdurig werklozen vaardigheden verliezen (zie onder meer Summers en DeLong, 2012).
De overheid beïnvloedt de bbp-groei via bezuinigingen en
lastenverzwaringen. Voor inkomsten en uitgaven van de overheid worden afzonderlijke groei-effecten onderscheiden. Als
uitgangspunt dienen de waardes uit het macro-economische
model DELFI van DNB (2011). Hierin is de budgettaire
multiplier voor zowel uitgaven als lasten cumulatief ongeveer
0,8 na vier jaar, al verschillen de effecten in tussenliggende jaren. Daarnaast stijgt het bbp sneller wanneer de outputgap in
het voorgaande jaar negatief was; elk jaar wordt de outputgap
namelijk met 35 procent afgebouwd. Door deze inhaalgroei
ligt het bbp na vier jaar grotendeels weer op structureel niveau
(wat in lijn ligt met de aannames die het CPB maakt in middellange-termijnstudies). De outputgap van vorig jaar wordt
door de EC (2013) geschat op –2,5 procent.
Het gemiddelde rentetarief waartegen de overheid leent,
hangt af van de marginale rente en de gemiddelde looptijd
van de overheidsschuld. De gemiddelde looptijd van de overheidsschuld is zeven jaar (Agentschap Ministerie van Financiën, 2011). De marginale rente in een bepaald jaar werkt
zodoende voor een zevende door in de gemiddelde rente. De
rente ligt momenteel erg laag; in 2013 bedraagt de marginale
rente slechts 2,0 procent. Deze rente is voornamelijk zo laag
vanwege twee factoren: het ruime ECB-beleid en een safe
haven-effect. In het basisscenario is aangenomen dat deze externe situatie langzaam normaliseert. De Nederlandse rente
loopt daarom vanaf 2015 met 0,3 procentpunt per jaar op tot
deze in 2021 het gemiddelde niveau van de jaren 2000–2008
bereikt, namelijk 4,3 procent. Daarna blijft de rente constant.
De verwachte rente voor de jaren 2014 en 2015 is overgenomen van DNB (2013).
De belastinginkomsten volgen min of meer de feitelijke nominale bbp-groei, met een kortetermijnelasticiteit
van 0,88, zoals ook de Europese Commissie (Mourre et al.,
2013) aanneemt. De inkomsten uit niet-belastingmiddelen,
uitgezonderd de gasbaten, volgen voor de korte termijn uit
CPB-ramingen (CPB, 2013a), en lopen daarna bij aanname
mee met het structurele bbp. Voor de ontwikkeling van de
gasbaten wordt de inschatting van Schotten en Van den Bremer (2013) gevolgd. Beleidsmatige lastenverzwaringen tussen
2013 en 2017 bedragen volgens de inschatting van het CPB
ruim 16 miljard euro (in prijzen van 2012) (Suyker, 2013).
Dit is exclusief het in oktober door kabinet en oppositie
overeengekomen additionele bezuinigingspakket van zes miljard euro. Overheidsuitgaven worden aan het begin van een
regeer eriode vastgesteld voor meerdere jaren. Het uitgangsp
punt is daarom dat de uitgaven meegroeien met het structurele bbp. Deze aanname wordt op vier punten verfijnd. Ten
eerste hangen de uitgaven enigszins (negatief ) samen met de
outputgap, conform de inschatting van de EC (Mourre et al.,
2013). In een laagconjunctuur zijn uitgaven aan bijvoorbeeld
werkloosheidsuitkeringen immers hoger. Ten tweede groeien
de zorguitgaven al jarenlang harder dan het bbp, zowel door
vergrijzing als door hogere uitgaven per persoon. Op dit vlak
is geen trendbreuk te voorzien en in het basisscenario wordt
aangenomen dat de zorguitgavengroei de bbp-groei met 1,6
procentpunt overstijgt (Van der Horst et al., 2011). Dit heeft
Jaargang 98 (4672) 8 november 2013
tot gevolg dat op lange termijn in alle onderzochte scenario’s
de schuld onvermijdelijk oploopt. De rente-uitgaven, ten derde, worden vanzelfsprekend bepaald door het niveau van de
gemiddelde rente en de overheidsschuld. Ten vierde drukken
de vóór afgelopen Prinsjesdag aangekondigde bezuinigingen
de uitgaven tussen 2013 en 2017 met in totaal 19 miljard euro
(Suyker, 2013).
Op lange termijn loopt
in alle onderzochte scenario’s
de schuld onvermijdelijk op
Niet alle beleidsmaatregelen die zijn meegenomen in de
analyse bereiken in 2017 al hun volle omvang. Dit geldt met
name voor de verhoging van de AOW-leeftijd en de inperking
van de hypotheekrenteaftrek. De verhoging van de AOWleeftijd wordt impliciet in onze analyse meegenomen door de
AOW-uitgaven ‘slechts’ mee te laten groeien met het structurele bbp. De inperking van de hypotheekrenteaftrek wordt
expliciet meegenomen, maar de opbrengst ervan is de eerste
jaren nog beperkt.
De ontwikkeling van de overheidsschuld zelf, ten slotte,
volgt uit de beschreven ontwikkeling van inkomsten en uitgaven plus eventuele bijzondere posten, zoals de kapitaalbijdrage aan het ESM of het voor decentrale overheden verplicht
stellen van schatkistbankieren. Dergelijke bijzondere factoren
worden alleen meegenomen voor zover deze reeds bekend zijn.
Basisscenario en begrotingsbeleid
In het basisscenario wordt conform de diverse regeerakkoorden en aanvullende pakketten in de periode 2013–2017 voor
35 miljard euro aan tekortreducerende maatregelen geno-
Schuldontwikkeling naar begrotingscenario
140
Figuur 1
In procenten
120
100
80
60
40
20
0
2012
2014
2016
2018
Vanaf 2014 stoppen met bezuinigen
2020
2022
Basisscenario
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
2024
2026
2028
2030
Inclusief zesmiljardpakket
673
ESB Openbare financiën
men. De zes miljard euro aan maatregelen waarover kabinet
en oppositiepartijen D66, ChristenUnie en SGP het in oktober eens werden (‘Begrotingsafspraken 2014’), zijn niet meegenomen in het basisscenario. Op deze manier kunnen de effecten van het pakket afzonderlijk in beeld gebracht worden.
De tekortreducerende maatregelen zijn volgens het basisscenario voorlopig voldoende om de schuld te stabiliseren
(figuur 1, stippellijn). In dit scenario ligt de economische
groei mede door jarenlange bezuinigingen en lastenverzwa-
lijn). Het volgens planning doorvoeren van de Begrotingsafspraken 2014 daarentegen drukt de overheidsschuld juist
verder, tot onder de vijftig procent bbp aan het einde van de
analyseperiode in 2030. Daarbij is de aanname dat het volledige pakket van zes miljard euro wordt doorgevoerd. Sommige maatregelen zijn echter nog onvoldoende gespecificeerd
of kennen een onzekere opbrengst, waardoor het CPB vooralsnog uitgaat van een kleinere omvang van het totale pakket
(CPB, 2013c). Het scenario schetst dus een ondergrens voor
de overheidsschuld.
Scenario-analyse
Voor de houdbaarheid van de
overheidsschuld is het cruciaal dat
de door de overheid reeds ingeboekte
begrotingsmaatregelen worden
uitgevoerd
ringen aanvankelijk duidelijk onder het structurele groeitempo. Vanaf 2017 treedt inhaalgroei op en ligt de bbp-groei
enkele jaren net boven de twee procent. Door het tekort in de
uitgangssituatie en de negatieve groei-effecten van consolidatiemaatregelen loopt de overheidsschuld aanvankelijk op. De
inhaalgroei en de consolidatiemaatregelen leiden ertoe dat de
schuld vanaf 2017 merkbaar begint te dalen. Die daling vlakt
vervolgens weer af. Enerzijds komt dit doordat de inhaalgroei
afneemt, anderzijds doordat de totale overheidsuitgaven vanwege de stijgende zorguitgaven sneller toenemen dan het bbp.
Rond 2025 bereikt de schuld een niveau van net boven de zestig procent bbp. In latere jaren loopt de schuld weer iets op,
als gevolg van de doorstijgende zorguitgaven.
Dit resultaat drijft sterk op de reeds ingeboekte bezuinigingen voor komende jaren. Ter illustratie: als vanaf 2014
in het geheel niet meer zou worden bezuinigd, belandt de
overheidsschuld op een onhoudbaar pad (figuur 1, bovenste
Over een aantal parameters in het model, zoals de omvang
van de budgettaire multiplier, de hoogte van de outputgap en
de structurele groei, bestaat relatief veel onzekerheid. Bovendien is de schulddynamiek gevoelig voor de aanname dat de
zorguitgaven structureel harder groeien dan het bbp. De gevoeligheid van de uitkomsten kan worden geïllustreerd door
voor de parameters zowel optimistische als pessimistische inschattingen die in de literatuur de rondte doen, te gebruiken.
Diverse economen betogen dat de budgettaire multiplier
hoger kan zijn dan de tot nu toe gehanteerde waarde, bijvoorbeeld wanneer landen zich in recessie bevinden (Auerbach
en Gorodnichenko, 2012; Blanchard en Leigh, 2013; CPB,
2013b) of deel uitmaken van een monetaire unie (Nakamura
en Steinsson, 2011). Bij een vierjaarsmultiplier van 1,5 – ongeveer tweemaal zo groot als in het basisscenario en conform
de multiplier die Nakamura en Steinsson (2011) schatten
voor een open economie binnen een monetaire unie – stijgt
de schuldquote drie jaar langer door dan in het basisscenario
en piekt deze op een tien procentpunt hoger niveau (figuur
2a, bovenste lijn). De schuld belandt daarna op een dalend
pad, maar komt niet meer onder het niveau van 2013 uit. Dit
heeft twee oorzaken. Allereerst neemt de structurele groei af
als gevolg van de opgelopen schuldquote. Daarnaast komen
de rentebetalingen door de in de tussentijd opgelopen schuld
hoger uit. Andere economen wijzen juist op de openheid van
de Nederlandse economie en een negatieve feedback tussen
overheidsfinanciën en financiële instellingen, en suggereren
dat de multiplier juist laag of zelfs negatief is (Homar et al.,
2013). Wanneer daarom wordt uitgegaan van een multiplier
van 0, is er geen negatief groei-effect van budgettaire consolidatie. Het gevolg is dat de overheidsschuld sneller en tot een
Schuldontwikkeling naar parameterscenario
a. Multiplierscenario’s
120
100
80
60
40
20
0
In procenten
‘12
‘14 ‘16 ‘18 ‘20 ‘22 ‘24 ‘26 ‘28 ‘30
Hoge multiplier
Lage multiplier
674
Basisscenario
Figuur 2
b. Outputgapscenario’s
120
100
80
60
40
20
0
In procenten
‘12 ‘14 ‘16 ‘18 ‘20 ‘22 ‘24 ‘26 ‘28 ‘30
Kleinere outputgap
Grotere outputgap
c. Zorguitgavenscenario’s
120
100
80
60
40
20
0
In procenten
‘12 ‘14 ‘16 ‘18 ‘20 ‘22 ‘24 ‘26 ‘28 ‘30
Basisscenario
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Zorguitgaven laag
Zorguitgaven hoog
Basisscenario
Jaargang 98 (4672) 8 november 2013
Openbare financiën ESB
lager niveau terugloopt (figuur 2a, onderste lijn). In beide
scenario’s vertoont de overheidsschuld vanaf een jaar of tien
na nu een vlak verloop, alvorens weer wat omhoog te kruipen.
In het hoge multiplierscenario ligt de schuldquote op middellange termijn 20 Ã 25 procentpunt hoger dan in het lage
multiplierscenario.
Nog gevoeliger is de overheidsschuld voor de inschatting
van structurele groei en outputgap, twee variabelen die niet
direct observeerbaar en dus onzeker zijn. In het basisscenario ligt de structurele groei in 2012 op 1,2 procent (de basiswaarde van de structurele groei ligt op 1,3 procent, maar
het schuldniveau haalt daar 0,1 procentpunt van af ); de outputgap is –2,5 procent. In figuur 2b worden twee scenario’s
beschouwd. Allereerst wordt ervan uitgegaan dat er in werkelijkheid in 2012 geen outputgap was – dat de economie dus
op potentieel presteerde. Dit is congruent met een visie waarin het groeiverlies dat optreedt tijdens een financiële crisis
permanent is. Daarbij wordt de structurele groei prudent ingeschat op één procent. Op korte termijn is er zodoende minder inhaalgroei, op lange termijn ligt de bbp-groei structureel
lager. Daarbij wordt aangenomen dat de overheidsuitgaven
tot en met 2017, de huidige kabinetsperiode, gebaseerd zijn
op de oorspronkelijke inschatting van de structurele groei.
In dit scenario stabiliseert de schuldquote enige tijd rond de
tachtig procent bbp, om in de jaren twintig (als gevolg van
de stijgende zorgkosten en afnemende gasbaten) duidelijk op
te lopen. In een positiever scenario wordt uitgegaan van een
tweemaal grotere outputgap (–5 procent) in vergelijking met
het basisscenario. Hierbij ligt de potentiële groei momenteel op 1,4 procent. Ook nu volgen de overheidsuitgaven in
eerste instantie de oorspronkelijke inschatting van de structurele groei. Als gevolg van extra inhaalgroei door de grotere
negatieve outputgap en de hogere structurele groei komt de
overheidsschuld direct op een dalend pad terecht. Daarmee
blijkt de inschatting van potentiële groei en outputgap in een
analyse voor de middellange termijn als deze zeer belangrijk:
de uit figuur 2b volgende bandbreedte van 34 procent bbp tot
95 procent bbp voor de overheidsschuld in 2030 is fors.
Figuur 2c, tot slot, illustreert de gevolgen van alternatieve aannames rond de ontwikkeling van de zorguitgaven.
Tussen 1972 en 2010 groeiden de nominale zorguitgaven
jaarlijks gemiddeld circa anderhalf procentpunt sneller dan
het nominale bbp. In het eerste scenario (lage groei) groeien
de zorguitgaven in de toekomst slechts 0,9 procentpunt per
jaar harder dan het (structurele) bbp; de enige reden voor dit
positieve groeiverschil is de veranderende demografie (Van
der Horst et al., 2011). In het tweede scenario (hoge groei)
is zorg een luxegoed waar de bevolking een steeds groter deel
van haar inkomen aan wil spenderen. De zorguitgaven groeien dan 2,1 procentpunt harder dan het bbp (vergelijk scenario
3 in Van der Horst et al., 2011). De gevolgen van beide scenario’s voor de schuldontwikkeling zijn evident. Bij een hoge
groei van de uitgaven begint de schuldquote over een jaar of
tien duidelijk op te lopen, om aan het eind van de analyseperiode een niveau van 75 procent bbp te bereiken. Lukt het
daarentegen de uitgavengroei te beperken, dan levert dit een
belangrijke bijdrage aan het onder controle houden van de
overheidsschuld op langere termijn en komt de schuldquote
ongeveer 25 procentpunt lager uit.
Jaargang 98 (4672) 8 november 2013
Conclusie
Voor de houdbaarheid van de overheidsschuld is het cruciaal
dat de door de overheid reeds ingeboekte begrotingsmaatregelen worden uitgevoerd. Gebeurt dat, dan begint de schuldquote normaal gesproken over enkele jaren te dalen richting
zestig procent bbp. Zit het echter tegen, dan kan de schuldquote zomaar veel hoger uitkomen. Blijkt bijvoorbeeld het
gedurende de financiële crisis geleden groeiverlies permanent,
dan belandt de schuld al snel op een almaar stijgend pad.
Doorvoeren van de maatregelen uit de Begrotingsafspraken
2014 verkleint de kans op een almaar stijgende overheidsschuld, helpt om de Europese schuldnorm van zestig procent
bbp sneller in beeld te krijgen en vergroot zo de schokabsorptiecapaciteit van de overheid.
Literatuur
Agentschap Ministerie van Financiën (2011) Risicomanagement van de staatsschuld. Rapport
op www.rijksoverheid.nl.
Auerbach, A. en Y. Gorodnichenko (2012) Measuring the output responses to fiscal policy.
American Economic Journal: Economic Policy, 4(2), 1–27.
Blanchard, O. en D. Leigh (2013) Growth forecast errors and fiscal multipliers. IMF Working
Paper, 13(1).
CPB (2013a) Macro Economische Verkenning 2014. Den Haag: Sdu.
CPB (2013b) Centraal Economisch Plan 2013. Den Haag: Sdu.
CPB (2013c) Ex ante budgettaire effecten Begrotingsafspraken 2014. Den Haag: Centraal Planbureau.
DNB (2011) DELFI: DNB’s macroeconomic policy model of the Netherlands. DNB Occasional
Studies, 9(1).
DNB (2013) Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten 2013. Amsterdam: De Nederlandsche Bank.
EC (2013) European Economic Forecast Spring 2013. Rapport op ec.europa.eu.
Homar, T., C. van der Kwaak en S. van Wijnbergen (2013) Herkapitalisatie banken schept
ruimte voor stimulering. ESB, 98(4664&4665), 422–425.
Horst, A. van der, F. van Erp en J. de Jong (2011) Omgevingsscenario’s voor gezondheid en zorg.
CPB Achtergronddocument bij CPB Policy Brief 2011(11). Den Haag: Centraal Planbureau.
Kumar, M. en J. Woo (2010) Public debt and growth. IMF Working Paper, 10(174).
Mourre, G., G. Isbasoiu, D. Paternoster en M. Salto (2013) The cyclically-adjusted budget
balance used in the EU fiscal framework: an update. European Economy Economic Papers, 478.
Nakamura, E. en J. Steinsson (2011) Fiscal stimulus in a monetary union. Evidence from US
Regions. NBER Working Paper, 17931.
Schotten, G. en T. van den Bremer (2013) Verwachte ontwikkeling gasbaten. Intern werkdocument bij DNB.
Summers, L. en J. DeLong (2012) Fiscal policy in a depressed economy. Brookings Papers on
Economic Activity, voorjaar.
Suyker, W. (2013) Tekortreducerende maatregelen 2011–2017. CPB Achtergronddocument bij
Centraal Economisch Plan 2013. Den Haag: Centraal Planbureau.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
675