Een decentraal stabiliteitspact

Een decentraal stabiliteitspact
Aute ur(s ):
M.C. Wassenaar (auteur)
De auteur is werkzaam b ij het Centraal Bureau voor de Statistiek als sectorhoofd Financiële Instellingen en Overheid. Hij dankt Geert Bruinooge,
Dick van Tongeren, Ed Verb urg en Kees Zeelenberg voor hun commentaar op een eerdere versie. mwrr@cbs.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4443, pagina 462, 24 september 2004 (datum)
Rubrie k :
overheidsfinanciën
Tre fw oord(e n):

Het EMU-tekort is vorig jaar de kritische grens van drie procent van het bbp gepasseerd, mede door de oplopende tekorten bij de
decentrale overheden. Vergelijking met ontwikkelingen in andere Europese landen laat zien dat een beperking van de budgettaire
vrijheden van de decentrale overheden kan leiden tot een substantieel lager tekort.
Sinds de toetreding van Nederland tot de EMU is het EMU-saldo een centrale grootheid geworden in het budgettair beleid. Een tekort
van meer dan drie procent van het bruto binnenlands product (bbp) is volgens het Stabiliteitspact niet toegestaan. De matige
economische ontwikkeling heeft er de afgelopen jaren mede toe geleid dat het overschot in 2000 is omgeslagen in een oplopend EMUtekort. Over 2003 is het Nederlandse tekort opgelopen tot 3,2 procent van het bbp, waarmee de kritische grens uit het Stabiliteitspact is
gepasseerd.
Dit artikel onderzoekt in welke mate de decentrale overheden verantwoordelijk zijn voor de oploop van het tekort en analyseert – op basis
van een vergelijking met andere Europese landen – de mogelijkheden het saldo te beïnvloeden.
EMU-saldo
Het EMU-saldo kan worden onderverdeeld naar drie sectoren: de centrale overheid, de wettelijke sociale verzekering en de lokale
overheid. De sector lokale overheid omvat de decentrale overheden (gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke
regelingen) en een aantal (groepen van) lokale instellingen zonder winstoogmerk.1 figuur 1 toont de ontwikkeling van het EMU-saldo
(gehele overheid en lokale overheid) in de afgelopen jaren voor zowel Nederland als de gezamenlijke Europese landen (eu-15).

Figuur 1. Ontwikkeling EMU-saldo

Bepaling emu-saldo decentrale overheden
Decentrale overheden zijn bij wet verplicht hun begroting en rekening in evenwicht te hebben. Deze eis geldt slechts voor de
lopende rekening. Dit houdt in dat bestedingen, inclusief de kapitaallasten voor investeringsgoederen (rente en afschrijvingen),
gedekt moeten worden uit de beschikbare baten. Als een gemeente een investeringsgoed aanschaft, beïnvloedt dat slechts de
lopende rekening voor zover er in dat jaar kapitaallasten op drukken.

Het emu-saldo is gedefinieerd als het vorderingensaldo van de niet-marktgerichte activiteiten van de overheid. Het saldo is
daarmee gelijk aan het saldo van de financiële rekening (het saldo van de mutaties van de financiële activa en passiva).
Vanwege het systeem van dubbel boekhouden is het emu-saldo ook te berekenen als het saldo van de lopende rekening en
de kapitaalrekening gezamenlijk. Daardoor beïnvloeden investeringen ook de ontwikkeling van het emu-saldo. Als decentrale
overheden investeringsgoederen of grond aanschaffen zonder dat daar kapitaaloverdrachten tegenover staan, ontstaat een
tekort op de kapitaalrekening en daardoor een emu-tekort. De ontwikkelingen op de kapitaalrekening bepalen dus vooral het
verschil tussen de uitkomsten van de lopende rekening van de decentrale overheden en het emu-saldo. Bij een sluitende
boekhouding van een decentrale overheid (dat wil zeggen evenwicht op de lopende rekening volgens bedrijfseconomische
principes) kan in macro-economische termen sprake zijn van een emu-tekort.

Tot en met 2001 was het saldo van de sector lokale overheid in Nederland beperkt van omvang en veelal licht positief. Net zoals de
centrale overheid lieten de lokale overheden voor 2002 een tekort zien (0,5 procent van het bbp bij een totaaltekort van 1,9 procent van
het bbp). In 2003 is het tekort voor de gehele overheid vooralsnog uitgekomen op 3,2 procent van het bbp, waarvan 0,2 procentpunt
voor rekening komt van de lokale overheid. Dit cijfer kan nog wijzigen doordat nadere informatie beschikbaar komt. De verdeling van het
EMU-tekort over de sectoren centrale en lokale overheid wordt in 2003 eenmalig vertekend door de invoering van het btwcompensatiefonds.2 Wordt hiervoor gecorrigeerd, dan komt het tekort voor de lokale overheid uit op 0,6 procent van het bbp. Dit tekort
wordt grotendeels veroorzaakt door de gemeenten en in veel mindere mate door de provincies en waterschappen. De overige onderdelen
van de sector kenden een marginaal positief saldo (cbs Statline).
Vergelijking eu-landen
figuur 2 toont de ontwikkeling van de EMU-saldi voor de sector lokale overheid in de verschillende Europese landen (de eu-15). De
figuur laat zien dat in deze landen veelal sprake was van grotere mutaties dan in Nederland. Zo daalde het saldo voor de sector lokale
overheid in Denemarken van een evenwichtssituatie in 2001 naar een tekort van 0,4 procent van het bbp in 2003. In België en Ierland kent
het saldo van de sector lokale overheid een sterke positieve ontwikkeling.

Figuur 2. EMU-saldo lokale overheid

Nederland
De minister van Financiën raamde in de Voorjaarsnota voor 2004 een overheidstekort van 2,9 procent van het bbp, bij een tekort van de
sector lokale overheid van 0,3 procent van het bbp. De Voorjaarsnota geeft aan dat hiervoor beleidsinspanningen door decentrale
overheden nodig zijn, bijvoorbeeld door het temporiseren van investeringen of grondaankopen. Het is echter de vraag in hoeverre de
decentrale overheden zich hierdoor laten leiden omdat het EMU-saldo voor hen op dit moment geen relevante sturingsgrootheid is.
Schattingen nadien gaan uit van een tekort van 0,8 procent van het bbp voor de lokale overheid (Binnenlands Bestuur, 2004). Hierdoor
komt het tekort voor de gehele overheid in 2004 waarschijnlijk ook niet onder de drie procent. Als in 2005 de overheid als geheel weer
door de grens van drie procent gaat, kan de minister van Financiën rekenen op sancties van de Europese Commissie.
Volgens de Wet Financiering Decentrale overheden (Wet fido) heeft de minister van Financiën de mogelijkheid in te grijpen in de
financiële huishouding van decentrale overheden wanneer de ontwikkeling van het EMU-saldo daar aanleiding toe geeft. Op welke wijze
dat kan, is in de wet niet genoemd. De lastig te beheersen ontwikkeling van het EMU-saldo van decentrale overheden toont de complexe
verhouding tussen centrale en decentrale overheden. De vraag ligt dan voor op welke wijze de minister invloed kan uitoefenen op het
saldo van de decentrale overheden. 3 Wellicht bieden ervaringen in andere Europese landen aanknopingspunten voor dergelijk beleid.
Autonomie decentrale overheden
De landen in de Europese Unie verschillen in de mate waarin de decentrale overheden budgettaire autonomie is gegeven. Dit is
bijvoorbeeld zichtbaar in de mate waarin zij zelf belastingen mogen heffen of de vrijheden die de overheden hebben in het beroep op de
kapitaalmarkt. De oeso heeft onlangs een overzichtsstudie uitgebracht over de inrichting van de financiële verhouding in verschillende
landen (Joumard en Kongsrud, 2003). De oeso onderscheidt vier vormen waarin de centrale overheid invloed kan uitoefenen op het
budgettaire beleid van decentrale overheden, oplopend in de mate van decentrale autonomie: een systeem van administratieve controle,
centraal opgelegde regels, geformaliseerde coöperatie en niet-institutionele coördinatie. tabel 1 laat zien dat uit de analyse van de OESO
volgt dat binnen de Europese Unie alleen de eerste drie vormen voorkomen.

Tabel 1. Hoogte en ontwikkeling emu-saldi lokale overheid, onafhankelijke variabelen.
budgettair
beleida

België
Denemarken
Duitsland
Finland
Frankrijk
Griekenland
Ierland
Italië
Luxemburg
Nederland
Oostenrijk
Portugal
Spanje
Verenigd
Koninkrijk
Zweden

co öperatie
coöperatie
coöperatie
regels
controle
controle
controle
regels
controle
coöperatie
coöperatie
regels
coöperatie
controle
regels

relatieve
omvang
decentrale
overhedenb
0,34
0,58
0,36
0,36
0,30
0,05
0,30
0,30
0,13
0,34
0,29
0,13
0,32
0,26
0,43

federatiec

ja
nee
ja
nee
nee
nee
nee
nee
nee
nee
ja
nee
ja
nee
nee

gem. econ.
groei
’01-’03
in %
0,8
1,0
0,3
1,8
1,3
4,1
4,8
0,8
1,7
0,2
1,0
0,4
2,4
2,1
1,5

mut. econ.
groei
’01-’03
in %
0,5
-1,1
-0,9
0,8
-1,6
0,3
-4,8
-1,5
0,8
-1,9
-0,1
-3,0
-0,4
-0,1
0,7

Bron: Joumard en Kongsrud (2003), (kolom 1, 2 en 3); Eurostat (kolom 4 en 5).
a Vorm waarin de centrale overheid invloed uitoefent op het budgettaire beleid van decentrale overheden, zie Joumard en Kongsrud
(2003) voor nadere toelichting.
b Gedefinieerd als het aandeel van de uitgaven van de decentrale overheden in het totaal van de overheidsuitgaven.
c Aangegeven wordt of er sprake is van een federale staat of een eenheidsstaat.

Situaties EU-landen
Voorbeelden van landen met een systeem van administratieve controle zijn Ierland en het Verenigd Koninkrijk. De budgetten van de
decentrale overheden worden in deze landen door de centrale overheid gecontroleerd en de decentrale overheden kunnen niet anders
dan na toestemming van de centrale overheid een beroep doen op de kapitaalmarkt. De meeste landen kennen een systeem van
budgettaire coördinatie, ofwel door regels van de centrale overheid (centraal opgelegde regels) of door het maken van afspraken
(geformaliseerde coöperatie). Een aantal landen – zoals Finland – kent formele regels die een tekort niet toestaan. In Italië is de omvang
van het beroep op de kapitaalmarkt gerelateerd aan de lopende inkomsten. In Nederland is sprake van budgettaire coördinatie door
overleggen tussen het Rijk en de vng en het ipo. Een aantal landen heeft – veelal niet-bindende – afspraken vastgelegd in een decentraal
Stabiliteitspact.
Invloed op EMU-saldo
Verschillen in hoogte en ontwikkeling van het EMU-saldo van decentrale overheden kunnen ook andere oorzaken hebben dan de
inrichting van de financiële verhouding. Verwacht mag worden dat in landen met een relatief grote omvang van de decentrale overheden
(het aandeel van de uitgaven van de decentrale overheden in het totaal van de overheidsuitgaven) de invloed op het saldo van dit deel
van de overheid groter zal zijn. Daarnaast is de staatsrechtelijke inrichting van het land (federaal of eenheidsstaat) van belang omdat in
federale landen de positie van decentrale overheden anders is. Tot slot zullen landen met een hogere economische groei beter in staat
zijn een positief saldo te realiseren.
Aansturing en saldi
Voor dit artikel is het verband tussen de keuze voor een van de regimes rond de budgettaire vrijheden van decentrale overheden en de
ontwikkeling van het EMU-saldo van de sector lokale overheid onderzocht. Daarbij is gekeken naar zowel de gemiddelde hoogte van het
EMU-saldo in de jaren 2001-2003 als de mutatie in deze periode. Rekening houdend met de andere variabelen uit tabel 1 is het effect van
een stelsel van administratieve controle respectievelijk centraal opgelegde regels afgezet tegen de uitgangspositie, een stelsel van
geformaliseerde coöperatie. Tabel 2 geeft daarvan de belangrijkste uitkomsten.
In de periode 2001-2003 bedroeg in de Europese Unie het tekort bij de sector lokale overheid gemiddeld 0,06 procent van het bbp. Landen
met minder decentrale autonomie door een stelsel van administratieve controle hebben een saldo dat 0,56 procentpunt hoger is dan
landen met een stelsel van geformaliseerde coöperatie. Er is geen sprake van een significant verschil in het niveau van het tekort tussen
landen met een systeem van geformaliseerde coöperatie of centraal opgelegde regels.
In deze periode daalde het saldo voor de sector lokale overheid gemiddeld met 0,18 procentpunt. Deze daling werd voornamelijk
veroorzaakt door de landen met een stelsel van geformaliseerde coöperatie. Landen met centraal opgelegde regels of een administratieve
controle hadden een oplopend saldo. Opmerkelijk is dat hier wel een verschil lijkt te bestaan tussen landen met een systeem van
geformaliseerde co̦peratie en centraal opgelegde regels. Daarbij is het effect van de stelsels Рafgezet tegen een stelsel van
geformaliseerde co̦peratie Рbepaald op 0,77 procentpunt respectievelijk 0,60 procentpunt. Deze landen waren dus Рondanks de matige
economische ontwikkeling – in staat het totale saldo positief te beïnvloeden door de ontwikkeling bij de decentrale overheden.
De uitkomsten van eigen onderzoek laten zien dat landen die de decentrale overheden minder budgettaire vrijheden toekennen, een
duidelijk hoger saldo in deze sector hebben. Daarnaast ontwikkelde het saldo in deze landen zich positief. Indien Nederland kiest voor
een inperking van deze vrijheden, is de kans groot dat dit een positief effect op het saldo heeft. Gezien deze correlatie is de kans groot

dat het nationale EMU-saldo het komende jaar onder de drie procent van het bbp blijft.
Beleidsimplicaties
De budgettaire vrijheden van decentrale overheden kunnen worden ingeperkt in lijn met hetgeen in andere Europese landen al
gebruikelijk is. Een voor de hand liggende maatregel is de beperking van het beroep op de kapitaalmarkt. Nadeel is echter dat dan nog
steeds een EMU-tekort kan ontstaan wanneer decentrale overheden investeringen doen ten laste van hun reserves.
Het meest effectief lijkt een decentraal Stabiliteitspact, waarin elke gemeente, provincie of waterschap een maximaal EMU-tekort mag
hebben, onder vergelijkbare straffen als de lidstaten kennen in Europees verband. Ook minister Zalm heeft al aangegeven dat hij de Wet
fido in die richting wil wijzigen (NRC Handelsblad, 2004) Hiermee ontstaat een dubbele begrenzing aan de financiële positie van een
overheid (in baten-lasten-termen en in het EMU-saldo). Uiteraard leidt een beperking van de mogelijkheid tot het hebben van een EMUtekort wel tot het in de tijd spreiden van investeringen en grondaankopen door overheden.
Conclusie
In Nederland kennen de decentrale overheden een grote mate van autonomie in de hoogte van het EMU-saldo. Een analyse laat zien dat
landen met minder budgettaire vrijheden een beperkter tekort in de sector lokale overheid kennen. Met een inperking van de vrijheden
kan het Nederlandse tekort onder de drie procent van het bbp komen.
Mattheus Wassenaar
Literatuur
Binnenlands Bestuur (2004) Groter tekort gemeenten over 2004. 25 juni 2004, 14-15. cbs, Statline (www.cbs.nl/statline).
Joumard, I, P.M. Kongsrud (2003) Fiscal relations across government levels. Economics Department Working Papers, 375, Parijs, OESO.
nrc Handelsblad (2004) Boete voor gemeenten met negatief saldo. 23 augustus 2004, 3.
Wassenaar, M.C. (1999) btw-compensatiefonds maakt uitbesteden aantrekkelijker. esb, 1 oktober 1999, 709 – 711.

1 Voorbeelden zijn scholen voor bijzonder onderwijs, politieregio’s en culturele instellingen.
2 Het BTW-compensatiefonds is per 1 januari 2003 ingevoerd om gemeenten, provincies en kaderwetgebieden door compensatie van
betaalde btw in staat te stellen een goede afweging te maken tussen het uitbesteden van activiteiten en het zelf uitvoeren daarvan
(Wassenaar, 1999).
3 Vooralsnog onderzoekt een commissie van deskundigen de technische mogelijkheden om het saldo van decentrale overheden te
beïnvloeden, zonder gevolgen voor de bestedingsvrijheid van decentrale overheden (Binnenlands Bestuur, 2004).

Copyright © 2004 – 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)