De leerling centraal

De leerling centraal
Aute ur(s ):
Dyck, M. (auteur)
Schenning, S. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij de Onderwijsraad
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4359, pagina D13, 9 mei 2002 (datum)
Rubrie k :
Kiezen in het onderw ijs
Tre fw oord(e n):
funderend, onderw ijs

Sinds halverwege de jaren tachtig zijn voor het onderwijs ideeën over deregulering in opkomst. Daarop voortbouwend tracht de
overheid in het onderwijs ook ruimte voor marktwerking te creëren. Instellingen kunnen zich door deregulering meer profileren. Om
concurrerend te zijn, zullen ze hun aanbod afstemmen op de vraag van deelnemers en afnemers van onderwijs. Deze afstemming zou
vervolgens tot kwaliteitsverhoging en innovatie leiden en toegankelijkheid en doelmatigheid bevorderen. Daarmee is goede
marktwerking echter nog niet gegarandeerd.
Om van volkomen marktwerking in het onderwijs te kunnen spreken, moet niet alleen aan de aanbodzijde van de markt aan een aantal
voorwaarden zijn voldaan, maar ook aan de vraagzijde: de kant van de consument. In dit artikel worden voorwaarden besproken die hier
van belang zijn. De focus is gericht op de consument in het funderend onderwijs: leerlingen, dan wel hun ouders, in het basisonderwijs
en in de eerste jaren van het voortgezet onderwijs. Nagegaan wordt in hoeverre overheidsmaatregelen die meer marktwerking in het
onderwijs beoogden, deze voorwaarden naderbij hebben gebracht.
Aan de vraagzijde van de markt zijn vier voorwaarden van belang. Een eerste houdt in dat consumenten vrij zijn te kiezen waar of van wie
ze hun onderwijs betrekken. Daarnaast moeten zij ook vrij kunnen kiezen met betrekking tot kwaliteit, inhoud, duur, opzet, enzovoort.
Daar staat tegenover dat ze voor dit aanbod wel de prijs betalen in de vorm van schoolgeld. Dit verschaft hen ook meer invloed op dit
aanbod: aanbieders zullen eerder geneigd zijn op wensen van consumenten in te spelen, dan als bekostiging van de overheid afkomstig
is. Tot slot moeten ze bij hun keus zicht hebben op zowel de kwaliteit van het aanbod als op de prijs. Op deze manier is, van de
consument uit bezien, sprake van een echte markt. Consumenten bepalen zelf wat ze willen leren, bij wie en hoeveel ze daaraan besteden.
Aanbieders verkopen hun onderwijs aan wie geïnteresseerd is en stemmen hun aanbod op deze consumenten af. Dit houdt ze scherp en
kan kwaliteit, doelmatigheid en vernieuwing bevorderen.
Van deze voorwaarden aan de vraagkant van de markt zijn er tenminste twee niet los te zien van voorwaarden aan de aanbodkant. Zo
moeten aanbieders vrij tot de markt kunnen toetreden, zodat consumenten ook ruimte hebben om tussen scholen te kiezen. Ze moeten
ook vrij hun product kunnen bepalen. Een verplicht uniform aanbod biedt de consument immers nauwelijks keus.
Markt en funderend onderwijs
De situatie die lange tijd in het Nederlandse onderwijs gebruikelijk was, staat niet alleen aan de aanbod-, maar ook aan de vraagzijde ver
van een volkomen markt af. Dat geldt voor het hele onderwijs, maar is voor lagere niveaus het meest uitgesproken. Zo kunnen leerlingen
in het funderend onderwijs weliswaar vrij tussen scholen kiezen, maar het aanbod waarop ze lokaal zijn aangewezen, is beperkt. Qua aard
is er binnen het funderend aanbod evenmin veel keus. Inhoudelijk worden de grenzen bepaald door kerndoelen en werpen de cito-toets
en exameneisen hun schaduw vooruit. De pedagogisch-didactische opzet wordt sterk beïnvloed door de ‘standaarden’ die de inspectie
bij het schooltoezicht hanteert en door beleidsconcepten als basisvorming en studiehuis. Zaken als studieduur en klassengrootte zijn
eveneens genormeerd.
Evenmin is in het funderend onderwijs sprake van financiële marktwerking. Op funderend niveau wordt van de consument, althans voor
het onderwijs als zodanig, geen betaling van schoolgeld verwacht. Leerlingen in het voortgezet onderwijs betalen wel les- en
boekengeld, maar voor zover verder al bijdragen gevraagd worden, zijn die in principe vrijwillig en bestemd voor extra’s als schoolreis en
sinterklaasviering. Bij de vierde voorwaarde – adequate informatie over met name kwaliteit – was tot zeer recent in feite sprake van een
taboe: vergelijkingen tussen scholen werden als ‘unfair’ afgewezen.
Bevordering van marktwerking in het funderend onderwijs
In de achterliggende jaren echter tracht de overheid, als gezegd, in het onderwijs meer ruimte voor marktwerking te creëren. Om in de
sector de marktvoorwaarden beter tot hun recht te laten komen, worden uiteenlopende regulerings- en financiële maatregelen ingezet.
Vrije schoolkeus
Voor wat de eerste van de bovengenoemde voorwaarden betreft, de vrijheid van schoolkeuzes, is over overheidsingrijpen het volgende

te melden. Toelating tot openbaar onderwijs is voor iedere leerling gegarandeerd: de keus voor een specifieke school is in principe vrij.
Bijzondere scholen kunnen selecteren op basis van geloof of levensbeschouwing en hoeven de consumentenkeus niet zonder meer te
honoreren. De overheid grijpt hier (vooralsnog) niet in. Om schoolkeuzemogelijkheden voor de consument te vergroten, overweegt zij
wel een ingrijpen aan de aanbodkant van de markt, door voor aanbieders de toetredingsmogelijkheden tot de markt te verruimen.
Voor het funderend onderwijs zou dit ingrijpen er concreet op neerkomen dat aanbieders, mits ze voldoende leerlingen weten te trekken,
vrij zijn een school op te richten op ook andere grondslag dan (erkende) denominatie, bijvoorbeeld op een ideologische of pedagogische
grondslag. Zo wordt aangesloten bij de diversiteit aan wensen van consumenten. Een wetswijziging op dit punt is nog in voorbereiding.
In hoeverre schoolkeuzes er daadwerkelijk door zullen veranderen, is onduidelijk. Hoe dan ook: tegenover de geplande verruiming staat
het schaalvergrotingsbeleid dat de overheid sinds de jaren zeventig voert. Onder meer werden stichtingsnormen daarbij opgetrokken en
opheffingsnormen verlaagd, wat betekent dat bestaande scholen verdwijnen of fuseren en er nauwelijks nog scholen bijkomen. In de
jaren negentig, toen marktwerking al een expliciet overheidsstreven was, liep het aantal basisscholen per saldo nog met veertien procent
terug, in het voortgezet onderwijs met 63 procent 1. De keuzemogelijkheden zijn bepaald niet toegenomen.
Met deze ontwikkelingen bij de regulier bekostigde scholen contrasteert de toename van het particuliere onderwijs. Deze komt zonder
overheidsingrepen tot stand. Een klein maar groeiend aantal ouders stuurt zijn kind naar private scholen in het basis- en voortgezet
onderwijs. In het basisonderwijs gaat het slechts om zo’n tiental scholen, scholen met een bijzondere pedagogische aanpak of scholen
die zich richten op kinderen met leerproblemen. In het voortgezet onderwijs ligt het aantal scholen rond de twintig, waarvan een aantal
met nevenvestigingen. Ze bieden met name voor leerlingen die in het reguliere onderwijs stuklopen intensief en zeer gestructureerd
onderwijs. Een toename in de vraag naar dergelijk onderwijs wordt verwacht.
Vrije keus van onderwijsaanbod
De overheid wil ook de vrijheid van de consument bevorderen om qua type aanbod – inhoud en opzet van het geboden onderwijs keuzes te maken. Overigens valt in een aantal opzichten niet of nauwelijks te kiezen en dat zal voorlopig zo blijven: consumenten zijn
verplicht funderend onderwijs te volgen, moeten een vast aantal leerjaren doorlopen en zijn slechts zeer ten dele vrij in de keus van een
schooltype in het voortgezet onderwijs. Voor wat andere karakteristieken van het aanbod betreft ziet de overheid vergroting van de
medezeggenschap van consumenten over het aanbod als één manier om hen meer ruimte te geven. Bij de geplande herziening van de
Wet Medezeggenschap Onderwijs zal het initiatiefrecht van de oudergeleding in de medezeggenschapsraad worden verzwaard. De
mogelijkheid van scholen om aan de wensen van ouders tegemoet te komen, is echter beperkt door de eerder al genoemde kerndoelen en
andere dwingende dan wel dringende voorschriften en kaders. Zelfs particuliere scholen vallen grotendeels onder dit regiem. Meer
inspraak van de consument kan hieraan weinig veranderen.
Wat de kerndoelen betreft, is echter wel een verandering op til: het beleidsvoornemen is om in zowel basisonderwijs als basisvorming
zo’n dertig procent van het aanbod vrij door scholen te laten invullen. Bij de invulling van deze ruimte zullen scholen zich kunnen
profileren en bijvoorbeeld met een bijspijkeraanbod, creatieve vakken of Russisch hun marktpositie verstevigen. Daarnaast rest hen nog
drie manieren om zich van de concurrentie te onderscheiden: door hun resultaten (waarvoor de leerlinginstroom belangrijker blijkt dan de
inspanningen van de school zelf), door hun schoolklimaat, hun methoden en dergelijke (waar ze altijd al vrij in waren en overheidsbeleid
irrelevant is), of door toegevoegde voorzieningen die slechts indirect met hun kernactiviteit te maken hebben: bijvoorbeeld het
organiseren van naschoolse opvang of het kiezen voor Engels als instructietaal.
Kostendekkende betaling
Van kostendekkende consumentenbijdragen voor onderwijs is slechts in particuliere scholen sprake. In het regulier bekostigde onderwijs
dekken bijdragen de kosten niet: afgezien van het les- en boekengeld in het voortgezet onderwijs wordt in het funderend onderwijs in het
geheel geen bijdrage gevraagd. Scholen worden door de overheid bekostigd. Enkele ontwikkelingen kunnen wel verandering in deze
situatie brengen. In eerste instantie hadden deze te maken met de noodzaak tot bezuinigen, maar de overheid vindt de toename van
private financiering ook passen “bij de behoefte van burgers om voor hun onderwijs eigen voorkeuren tot uitdrukking te brengen” 2. Een
eerste ontwikkeling is dat de bekostiging van scholen in achterliggende jaren minder werd, en mogelijkheden voor scholen om andere
financiële bronnen aan te boren iets werden verruimd. Voor de consument vertaalt zich dat in vrijwillige ouderbijdragen. Vooralsnog
mogen zulke bijdragen niet voor het onderwijs als zodanig worden ingezet, wel voor extra’s naast het onderwijs. De overheid wil
mogelijkheden op dit punt verruimen.
Een heel ander soort ingreep die in dit kader van belang is, is een vorm van vraagfinanciering die momenteel wordt voorbereid. Het
principe houdt in dat scholen niet langer rechtstreeks door de overheid worden betaald, maar dat het overheidsgeld aan leerlingen wordt
verstrekt; via hen bereikt het de scholen. Aanbieders zullen zo eerder met wensen van consumenten rekening houden, dan als
bekostiging van de overheid afkomstig is, omdat ze voor betaling van hen afhankelijk zijn. Ook in het funderend onderwijs zijn er plannen
voor vraagfinanciering, zij het op uiterst beperkte schaal. Het gaat om een aanvullend budget, het zogenaamde rugzakje, dat voor een
klein deel van de leerlingen is bedoeld, degenen die anders op het speciaal onderwijs zouden zijn aangewezen. De reguliere school die
hen opneemt, kan met dat geld de nodige speciale voorzieningen treffen.
Adequate informatie voor de consument
Voor consumenten in het funderend onderwijs is op het vlak van transparantie nog het meeste gerealiseerd. In het primair en voortgezet
onderwijs werden scholen verplicht ouders via een schoolgids te informeren over doelen, werkwijzen en resultaten, en over het
onderwijskundige en kwaliteitsbeleid van de school. Verder brengt de inspectie inmiddels openbare rapportages uit over scholen en
vermeldt ze voor het voortgezet onderwijs in ‘kwaliteitskaarten’ hun rendementsgegevens. Ook wordt een internet-kwaliteitssite voor
consumenten gepland, waar gegevens over scholen gebundeld zullen worden. Dat ‘marktmaatregelen’ ten aanzien van transparantie
momenteel het verst gevorderd zijn, betekent overigens niet dat voorlichting aan de consument al optimaal is. Adequate
informatievoorziening blijkt op aanzienlijke praktische en ook principiële hindernissen te stuiten3. Bijvoorbeeld als schoolresultaten naar
buiten worden gebracht, blijken scholen tot selectie geneigd, vooral de beter gesitueerde consument blijkt van de informatie te profiteren
en er woedt een felle discussie over de mogelijkheid om werkelijk objectief en fair over scholen te informeren.

Effecten van marktwerking
Al met al is de invloed van het marktwerkingbeleid op het funderend onderwijs nog bescheiden. Keuzemogelijkheden voor de consument
en invloed van de consumenten op het aanbod blijven beperkt. Hoe erg is dat? Ofwel: worden gunstige effecten gemist die bij een verder
doorgevoerde marktwerking wel zouden optreden? Enig inzicht hierin is te verkrijgen door in landen waar dit inmiddels al het geval is, na
te gaan wat er met de kwaliteit van het onderwijs gebeurt, en met de innovatie, toegankelijkheid en doelmatigheid waar het bij
marktwerking uiteindelijk om te doen is.
Uit de ervaringen elders blijkt – in zeer grote lijnen – dat bij marktwerking in een aantal gevallen positieve effecten te melden zijn, maar dat
resultaten nauwelijks over de hele linie positief zijn4. Ook blijken voordelen op het ene vlak, bijvoorbeeld kwaliteit of toegankelijkheid, te
staan tegenover nadelen op een ander vlak, zoals doelmatigheid. Tot slot blijkt dat uiteenlopende omstandigheden bepalen in hoeverre
marktwerking positief uitpakt. De vraag is uiteindelijk onder welke condities de voordelen beter tot uiting komen en de nadelen beperkt
blijven en in hoeverre overheidsbemoeienis nodig is om deze condities te realiseren.
Conclusie: hoe marktwerking effectiever te maken?
Voor een antwoord op deze vragen is op een reeks punten nadere studie nodig. Zo moet gezocht worden naar alternatieve vormen van
kwaliteitsborging in een stelsel waarin scholen meer ruimte krijgen om zich in hun aanbod te profileren. Er zou ook duidelijker afgebakend
moeten worden wat in het onderwijs als basispakket moet gelden en om collectieve financiering vraagt, en wat daar aan extra’s bovenop
komt, waarvoor de overheid niet per definitie verantwoordelijk is. Onderzocht kan worden hoe private bijdragen hier kunnen worden
ingezet. Nagegaan moet voorts worden of, en hoe, de openheid van de onderwijsmarkt kan worden verruimd op manieren die de
doelmatigheid van het stelsel niet al te zeer onder druk zetten. Daarbij is inzicht nodig in de wijze waarop variatie in het aanbod vergroot
kan worden om meer afstemming op de vraag mogelijk te maken. Voor consumenten in een markt waarin het aanbod aldus diverser wordt,
moet ook een nieuwe informatiestrategie worden uitgewerkt. In financieel opzicht is studie vereist naar mogelijkheden van
vraagbekostiging en moet, tot slot, een visie worden ontwikkeld op mogelijkheden en consequenties van de inzet van private middelen in
publiek onderwijs.
Dit artikel is gebaseerd op twee publicaties van de Onderwijsraad: De markt meester?, een verkenning van marktwerking in het onderwijs,
en Publiek en privaat, een advies over mogelijkheden en gevolgen van private middelen voor publiek onderwijs, Den Haag, 2001.

Dossier Kiezen in het onderwijs
H.J.E. Bruins Slot en J.W. Oosterwijk: Kiezen in het onderwijs
J.M. Pomp: Marktwerking in het onderwijs
C.N. Teulings: Investeren in onderwijs
R. Bosker: Reactie: Onderwijskundige aspecten van transparantie en kwaliteitsborging
O.C. McDaniel: Vouchers en leerrechten
M. van Dyck en S. Schenning: De leerling centraal
F.J. de Vijlder: Maatwerk gevraagd
R.M. Ulrich en M.D.L. Veraart: De school als onderwijsproducent
E.J.F. Canton en R.J.G. Venniker: Prikkels in het hoger onderwijs
F. van Vught: Reactie: Internationale marktwerking
E. Frinking en E. Horlings: Reactie: De prijs voor onderwijs
C.J. van der Haven: Studenten tegen marktwerking
J. Zondag: De student aan zet
H.J.M. Adriaansens en R.J. in ‘t Veld: Bama: kansen en bedreigingen
M.C.E.J. Bronckers en G.A.V.C. Desmedt: De invloed van de wto op het onderwijsbestel
S.G. van der Lecq: De markt voor onderwijs

1 Zie H.M. Bronneman-Helmers, Deregulering en marktwerking: tussen droom en daad, in: M. van Dyck (red.), Onderwijs in de markt,

Onderwijsraad, Den Haag, 2001.
2 Memorie van toelichting bij de Rijksbegroting Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 2001 (TK 2000 -2001, 27400 VIII, nr. 16), blz. 4-5.
3 Zie Dijkstra e.a. (red.), Het oog der natie: scholen op rapport, standaarden voor de publicatie van schoolprestaties, Van Gorcum,
Assen, 2001.
4 Zie verder onder meer S. Waslander, Marktwerking in het onderwijs: waar leidt het toe?, in: M. van Dyck (red.), Onderwijs in de markt,
Onderwijsraad, Den Haag, 2001. Zie verder hoofdstuk 5 in: Onderwijsraad, De markt meester?, Den Haag, 2001

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)