Een kans voor ICT-beleid?

inleiding
illustratie:

L oek Weijts

Een kans voor ICT-beleid?
In dit artikel wordt nader ingegaan op de vraag
waarom investeringen in ICT in Europa lager liggen
dan in de Verenigde Staten en waarom de bijdrage
van ICT aan de economie hier geringer is. Tevens
wordt een aantal richtingen aangegeven waarin het
antwoord wellicht kan worden gevonden.

W
Eric Bartelsman
Hoogleraar Economie
aan de Vrije Universiteit
Amsterdam

e schrijven nu 2006. Ruim
veertig jaar na de eerste digitale
communicatienetwerken, dertig
jaar na de eerste microcomputers, twintig jaar nadat economen zich gingen
afvragen wat de technologie allemaal zou
betekenen voor de economie en zes jaar na de
spectaculaire crash van ‘new economy’ aandelen. Wat zijn nu de urgente beleidsvragen op
het terrein van ICT, wat is hierover bekend uit
economische analyses en wat kunnen economen zeggen over kansrijk beleid.

ESB september

2006

In respons op de vraag van Solow waarom
computers overal te zien zijn, behalve in
productiviteitsstatistieken (Solow, 1987), is
onderzocht of er hoge rendementen te behalen
zijn op bedrijfsinvesteringen in ICT (Loveman,
1990; Lichtenberg, 1995; Brynjolfsson &
Hitt, 2000) en of er significante en groeiende
bijdragen van ICT-gebruik te vinden zijn op
meso- of macroniveau (Oliner et al., 1994).
Het antwoord is nu een gekwalificeerde ‘ja’.
Investeringen in computers bieden op microniveau een positief rendement, maar gemiddeld genomen wellicht niet hoger dan andere
investeringen als rekening wordt gehouden
met complementaire investeringen, bijvoorbeeld in bedrijfsorganisatie (Van Leeuwen en
Van de Wiel in dit dossier). Op mesoniveau
kan men berekenen wat de bijdrage van ICTkapitaal is aan de productiegroei. Dat blijkt in
de Verenigde Staten hoog te zijn en in Europa

wat minder. Ook kan men op mesoniveau een
schatting maken van het sociale rendement.
Dat blijkt in de VS wellicht positief en in
Europa niet noemenswaardig (Van Ark et al.,
of Pilat in dit dossier).
Deze bevindingen zijn goed te verklaren. Op
mesoniveau is de bijdrage van ICT (direct
via ICT-kapitaal en indirect op totale factorproductiviteit (TFP) via mogelijke spillovers)
lager in de EU dan in de Verenigde Staten,
omdat het ICT-investeringsniveau in de EU
veel lager ligt. Wat moeilijker te verklaren is, is
waarom het investeringsniveau laag ligt. Dit is
het beleidsprobleem. Via een analyse van de
achterliggende oorzaken zou bekeken moeten
worden of dit ligt aan marktfalen en, indien ja,
of overheidsingrijpen hogere baten heeft dan
kosten.
Hier zit volgens mij de vraagstelling die
de kern is van de bijdragen in dit dossier.
Waarom zijn investeringen in ICT in Europa
lager dan in de Verenigde Staten en waarom
is de bijdrage van ICT aan de economie hier
dus geringer? Economen lopen nu al bijna tien
jaar met deze vraag, maar het is nog niet naar
behoren beantwoord. Wellicht kunnen andere
artikelen in dit dossier helpen, maar ik zal ook
wat richtingen aangeven waarin het antwoord
misschien gevonden kan worden. Hieruit
kunnen beleidsmakers wellicht enkele beleidsrichtingen vinden die kansrijk genoeg zijn om
daadwerkelijk uit te voeren.
Door Van Leeuwen en Van der Wiel is het
kader geschetst waarmee de economische
effecten van ICT kan worden gekwantificeerd.
Op mesoniveau laat ‘growth accounting’ zien
wat de directe bijdragen zijn van ICT-kapitaal
aan de groei. De indirecte bijdrage, via spillovers van ICT op TFP-groei moet dan op een
andere manier aannemelijk worden gemaakt.
Uit berekeningen (Jorgenson et al., 2005)
blijkt dat in de Verenigde Staten de TFPgroei in de periode 2000-2004 ongeveer
2,3 procent bedraagt, wat beduidend hoger
is dan in de toch al robuuste jaren negentig,
terwijl de bijdrage van ICT-kapitaal wat is
gedaald. Vergelijkbare cijfers uit de EU of
Nederland (Timmer et al., 2003) tonen hoeveel minder de groei en ICT-bijdrage hier is.
Twee van de boodschappen die blijven hangen

zijn dat (i) de TFP-groei in de EU lager is omdat we zelf zo weinig ICT
produceren en (ii) dat in de Verenigde Staten een acceleratie van TFP
heeft plaatsgevonden in ICT-gebruikende sectoren, zoals detailhandel,
maar dat in de EU deze nog niet is doorgedrongen.
Dit moet worden aangevuld met een nieuwe boodschap. Tabel 1 laat
voor de Verenigde Staten zien dat de meest recente acceleratie van
TFP-groei voortkomt uit meerdere sectoren (Corrado et al., 2006). De
zeer hoge TFP-groei van 2,3 procent per jaar tussen 2000 en 2004 is
gelijk aan de productiegroei (dit valt niet tegen voor een periode met
een recessie!), waarbij de geringere bijdrage van het gebruik van ICTkapitaal van 0,5 procent wordt tegengewerkt door een krimp in arbeidsuren. In de tabel worden in de onderliggende rijen de bijdrage aan het
totaal in de laatste vier kolommen gegeven. Hieruit kan nog een boodschap worden afgeleid (iii): de gehele economie in de Verenigde Staten
lijkt nu mee te genieten van hogere TFP-groei, zelfs weerbarstige sectoren als de bouw en persoonlijke dienstverlening. Ook is er een forse
acceleratie van productiviteit te zien in bank en verzekeringen, terwijl
de groei in de detailhandel onverminderd doorgaat. Alleen de hightechsector zelf ziet zijn bijdrage aan de totale TFP-groei verminderen.
Studies die moeten aantonen hoe deze verbreding van de TFP-groei
eventueel verband houdt met verdieping van ICT-kapitaal, bijvoorbeeld
in de ‘transactie sectoren’ zoals handel, financiële intermediatie, transport, logistiek, enzovoort, zijn nog niet voorhanden. Deels heeft dit te
maken met de meetproblemen van reële output in deze sectoren. Deels
is het moeilijk om hard te maken dat de TFP-groei in de gebruikende
sectoren inderdaad afkomstig is van eigen ICT of ICT van andere sectoren. Toch geeft de correlatie tussen de verdieping in ICT-investeringen
en de acceleratie van TFP in figuur 1 een richting waarin gezocht kan
worden in toekomstig empirisch werk om dit verband te kunnen tonen.
tabel 1

TPF-groei en ICT bijdrage per sector in de Verenigde Staten,
2000-2004

Groei
2000-2004

Non-farm
Private Business
Niet hightech
Industrie
Bouw
Distributie
Bank en verz.
Pers. diensten
Hightech

Sectorale
bijdrage aan groei
2000-2004

Sectorale bijdrage
aan acceleratie
2000-2004 vs
1995-2000
TFP
ICT

Sectorale
productie
2,3

TFP

ICT

2,3

0,5

1,2

-0,6

2,0
0,6
0,9
3,1
2,8
2,1
3,2

1,7
0,4
0,0
0,7
0,6
0,0
0,6

0,4
0,0
0,0
0,1
0,2
0,0
0,0

1,4
0,3
0,1
0,0
0,8
0,2
-0,2

-0,4
-0,1
0,0
-0,1
-0,2
0,0
-0,1

Bron: Corrado, et al. (2006)

ESB september

2006

Zelfs na het vastleggen van de bijdrage van ICT-kapitaaldiensten op de groei, blijkt er een positief verband over
te blijven tussen extra ICT-­investeringen in het verleden
en TFP-groei. Dit zou inderdaad wijzen op een sociaal
rendement, of spillovers.
De recente gegevens uit de Verenigde Staten maken het
vraagstuk van achterblijvende ICT-investeringen en trage
groei aan deze kant van de oceaan nog pregnanter. Waar
de verschillen in groeivoeten vijf jaar geleden nog grotendeels konden worden toegeschreven aan het gebrek aan
een eigen ‘hightech producerende’ sector, moet er nu
geconstateerd worden dat in de breedte de boot gemist is
vanwege te lage ICT-investeringen in de gehele economie.

Een mogelijke
oorzaak van te
laag ICT-gebruik,
namelijk culturele
belemmering bij
de bevolking,
wordt terecht van
de hand gewezen

Waarom is er lage ICT-penetratie bij bedrijven?
Een mogelijke oorzaak van te laag ICT-gebruik, namelijk culturele
belemmering bij de bevolking, wordt terecht van de hand gewezen in de
bijdrage van Frequin in dit dossier. Nederland behoort tot de koplopers
in breedband, mobiele communicatie, en penetratie bij huishoudens
van allerlei ICT-nieuwigheden. Een tweede oorzaak, te hoge kosten van
ICT, wordt van de hand gewezen via cijfers van het CBS (CBS, 2005),
of in de bijdrage van Cörvers en Montizaan, die tonen dat de prijzen en
beschikbaarheid van ICT-activa en het daarbij behorende ICT-personeel
niet een belemmering vormen.
In een kosten-batenanalyse van ICT-investeringsbeslissingen bij bedrijven zou het dus
Het gehele verschil aan de te lage baten moeten liggen dat er te
weinig geïnvesteerd wordt. Maar hier komen
in TFP tussen
empirie en theorie in tegenspraak. Volgens
Amerikaanse
de theorie zouden lage rendementen vermultinationals in het klaard moeten worden uit overinvestering,
gegeven dat alle bedrijven toegang hebben
Verenigd Koninkrijk tot dezelfde technologie. En bij de geconstahet marginale
en andere bedrijven teerde onderinvestering zoumoeten liggen.
product van ICT juist hoog
daar is toe te
Er zijn twee verklaringen voor deze tegenspraak, die echter verschillende beleidsimschrijven aan het
plicaties hebben. Ten eerste is er de mosuperieure IT-gebruik gelijkheid dat het totale rendement hoog is
in Europa, maar dat het private rendement,
bij de IT-intensieve
dat deel wat door bedrijven toegeëigend
bedrijven van
kan worden, wel laag is. Een tweede verklaring is dat bedrijven niet allemaal dezelfde
Amerikaanse afkomst productiefunctie kennen; er zijn afwijkingen
van het neoklassieke model waardoor bedrijven met verschillende productiviteit in een markt naast elkaar kunnen
blijven bestaan. Uit empirische bevindingen op bedrijfsniveau was deze
heterogeniteit langer bekend, nu beginnen er ook theoretische verklaringen te komen die empirisch te toetsen zijn (Banerjee & Duflo, 2004;
Restuccia & Rogerson, 2004).

ESB september

2006

In een van de meest intrigerende empirische onderzoeken
over ICT-­gebruik bij bedrijven
(Bloom et al., 2005) blijkt niet
alleen dat de ICT-investeringsquote sterk verschilt tussen
bedrijven, maar dat bedrijven
met het hoogste rendement op
ICT ook vaak de hoogste investeringsquote hebben. Er is dus
een factor, naast de gewone
verklarende voor productie, die
zowel de quote als het rendement doet stijgen.
De auteurs van het onderzoek constateren
dat multinationale bedrijven in het Verenigd
Koninkrijk hogere ICT-investering hebben dan
niet-multinationale bedrijven, en bovendien
een hoger rendement. Een nog hoger rendement en ICT-quote hebben multinationals afkomstig uit de Verenigde Staten. Nog sterker,
het gehele verschil in TFP tussen Amerikaanse
multinationals in het Verenigd Koninkrijk en
andere bedrijven daar is toe te schrijven aan
het superieure IT gebruik bij de IT-intensieve
bedrijven van Amerikaanse afkomst.
Wat is dus de ontbrekende factor die de productiefunctie van de verschillende bedrijven
op een ander niveau brengt en zowel hun ICTinvesteringen als het rendement hierop doet
veranderen? Zijn het complementaire ‘immateriële’ investeringen, bijvoorbeeld in software
of ‘business processes’, die de Amerikaanse
multinationals al eerder hebben gedaan in de
Verenigde Staten, en nu tegen lage kosten toepassen in het Verenigd Koninkrijk? Of zijn de
Amerikaanse managers gewoon ‘beter’. Terwijl
dit laatste een leuke hypothese is waar in het
Verenigd Koninkrijk veel onderzoek naar wordt
gedaan en waar Van Ark et al. in hun bijdrage
ook over vertellen, heeft het mijns inziens weinig beleidsimplicaties. Tenzij er beleidsmakers
zijn die denken dat je managementkwaliteit
centraal kunt sturen door controle op beloning
van bestuurders.
Maar het bestaan van complementaire investeringen door het moederbedrijf in de VS
is wel een belangrijke bevinding voor beleid.
Deze investeringen in bedrijfsprocessen, of
in software, zijn ‘niet rivaal’ in productie, dus
ze kunnen tegen geringe meerkosten door het

bedrijf elders worden ingezet. Deze spillover
houdt echter niet in dat er een wig zit tussen
privaat en sociaal rendement: de baten vloeien
toe aan het bedrijf dat de initiële investeringen
maakt. Maar, de vraag waarom ICT-investeringen laag zijn, wordt nu veranderd in: waarom
zijn er door bedrijven in de EU te weinig complementaire investeringen gedaan? Waarom
verzinnen bedrijven in de EU zo weinig van de
toepassingen zoals door Bouwman en Jansen
in dit dossier beschreven, toepassingen
waarmee met ICT de klant beter, goedkoper of
sneller bediend kan worden?

Kansrijk beleid
Het doel van beleid op het terrein van ICT zou
moeten zijn om de welvaart op een effectieve
wijze te verhogen, om een zinsnede te lenen
uit het CPB-rapport Kansrijk Kennisbeleid
(2006). Het geïdentificeerde doel om investeringen in software en bedrijfsprocessen te
verhogen zou op z’n plaats kunnen zijn als we
begrijpen waarom ze te laag zijn. Eén mogelijke verklaring is een gebrek aan schaal in
afzonderlijke EU-landen: doordat bedrijven in
de VS de opgebouwde kennis over een grotere
potentiële productieschaal kunnen benutten zijn de verwachte baten daar groter. Een
andere verklaring heeft te maken met het
risico verbonden aan dergelijke ‘experimentele’
investeringen. Bij succes in de markt wil het
bedrijf snel het nieuwe concept op grotere
schaal toepassen en bij falen wil het zo snel
mogelijk inkrimpen. In de Verenigde Staten
zijn de aanpassingskosten van arbeid (en vestigingsplaats) lager, zodat de verwachte kosten
na de initiële ICT-investering lager uitpakken.
Dit leidt tot een lager niveau van dergelijke
investeringen in EU-landen.
Deze gedachten leiden al gauw tot de beleidsaanbevelingen die door Pilat worden
gedaan, vooral wat betreft ondernemerschap
en organisatorische veranderingen. Vooral in
de dienstensector is met de huidige wirwar
van regelgeving in EU-landen geen sprake van
één markt. Harmonisatie van regelgeving zou
zorgen dat een succesvol product of bedrijfsproces direct in andere landen verkocht c.q.
toegepast kan worden (Kox & Lejour, 2005).
Door deze vergroting in schaal van de poten­

figuur 1

TFP Acceleratie en ICT Investeringen
TFP Acceleratie
groei 2000-2005 min
groei 1995-2000
8
6
4
2
-30

-20

-10

0
-2

0

10

20

30

40

50

-4
-6
ICT groei 1995-2000
(jaarlijkse groei in % als afwijking van historische gemiddelde;
private sector, excl. high-tech)

Bron: Corrado et al. (2006)

tiële markt stijgt de prikkel voor investeringen in nieuwe bedrijfsprocessen, en de daarbijbehorende ICT. Ook de experimentatie van ondernemers met nieuwe producten en diensten, of nieuwe methoden om
de producten en diensten in de markt te zetten, wordt gehinderd door
kosten om de concepten aan te passen aan lokale regelgeving.
Zoals eerder genoemd, zou een andere oorzaak van de te lage ICT
kunnen liggen bij externe effecten, of spillovers tussen bedrijven
waardoor het sociale rendement op ICT hoger zou liggen dan het
private rendement. Hoewel er erg snel gegrepen wordt naar het begrip
‘netwerk externaliteiten’, is het onzeker of er hier, naast beleid gericht
op de communicatie-infrastructuur, wel een rol zit voor de overheid.
Het belangrijkste lijkt toezicht door mededingingsautoriteiten in de
Verenigde Staten en de EU op misbruik van marktmacht door bedrijven
die een te sterke positie hebben opgebouwd. Als er deelgebieden van
ICT of bedrijfsprocessen zijn waar echt kennis-spillovers zitten, dan zou
gedacht kunnen worden aan de uitbreiding van de soorten onderzoek en
ontwikkeling die door de overheid gesubsidieerd worden. Deze effecten
zouden eerst empirisch aangetoond moeten worden, en dan zou er
een heldere afbakening moeten worden gemaakt voordat alle hooggeschoolde werknemers claimen dat ze kennis-spillovers genereren.
Op een meer lokale schaal echter, zou de overheid een coördinerende
rol kunnen spelen bij het opzetten van manieren om vooral kleine
bedrijven te helpen met elektronische communicatie en handel. De
techniek hiervoor is voldoende bekend en de echte kosten zitten in het
opzetten van coderingen en classificaties, die door meerdere partijen
gebruikt worden. Niet alleen zijn de kosten hiervoor te hoog voor kleine
bedrijven, de baten worden gespreid over alle partijen in de elektronische interacties. De overheid kan dit coördinatieprobleem helpen
doorbreken door voor al haar eigen interacties met bedrijven elektronische handelingen te faciliteren. Te denken valt aan het uitwisselen van
btw-gegevens, het aanleveren van douaneformulieren, of het aanvragen

ESB september

2006

van vergunningen en ontheffingen. Om deze interacties digitaal te
laten verlopen, moet er eerst geïnvesteerd worden in gecoördineerde
en koppelbare beschrijvingen van hetgeen tussen die partijen uitgewisseld wordt. Ook administratieve verplichtingen van de overheid kunnen
bedrijfsinvesteringen in ICT en in coderingen en classificaties uitlokken.
Het is bijvoorbeeld denkbaar dat toekomstig onderzoek zal aantonen
dat de toegenomen administratieve lasten bij bedrijven om maandelijks
personeelsinformatie aan de belastingdienst te leveren, zich omzetten
in netto baten vanwege efficiëntere digitale verwerking en opslag van
gegevens over personeel en verrichte arbeid. Ook op andere terreinen,
bijvoorbeeld de zorg, kan de overheid elektronische ordening aanbrengen, bijvoorbeeld door het coderen van diagnose-behandel-combinaties. Deze informatie faciliteert niet alleen transacties tussen patiënten,
verzekeraars en zorgverleners, maar kan bijvoorbeeld bij zorgverleners
gebruikt worden om hun eigen efficiëntie te monitoren en te verbeteren.

Literatuur
Banerjee, A.& E. Duflo (2004) Growth Theory through
the Lens of Development Economics, draft.
Bloom, N., R. Sadun & J. van Reenen (2005) It ain’t what

De investeringen in elektronische beschrijvingen om met de overheid te
handelen kunnen vaak de basis vormen voor de digitale informatie die
nodig is om bedrijven onderling en met consumenten te laten handelen.
In veel gevallen zullen deze investeringen niet vanzelf uit de markt tot
stand komen, hoewel het fenomeen Google Earth laat zien dat de markt
het coördinatieprobleem in het coderen van geografische informatie wel
grotendeels zelf oplost.

De rol van de
overheid is vooral
om te zorgen voor
een omgeving
die innoverend
gedrag beloont

Conclusie

Afsluitend, loopt door alle stukken het idee dat
actie op het gebied van ICT toch moet komen
van individuele bedrijven. De rol van de overheid
is vooral om te zorgen voor een omgeving die
innoverend gedrag beloont. Hierbij horen maat­
regelen zoals harmonisering van Europese regelgeving, goed marktwerkingsbeleid, en flexibilisering van product en factormarkten. Ook moet de
overheid zorgdragen voor excellent onderwijs, en
de beschikbaarheid van kenniswerkers voor de
private sector. Daarbij kan de overheid in ieder geval zorgen dat al het
actieve beleid op ICT-gebied transparante doelstellingen heeft en dat er
evaluatie en bijsturing plaatsvindt om te zorgen dat effectief ontworpen
beleid ook effectief blijkt en blijft.

you do, it’s the way that you do it. Testing Explanations
of Productivity Growth Using US Affiliates
Centre for Economic Performance, London School of
Economics, mimeo
Brynjolfsson, E. & L.M. Hitt (2000) Beyond computation:
information technology, organizational transfor­
mation and business performance. Journal of Economic
Perspectives, 14(4), 23-48.
CBS (2005) De Digitale Economie 2005, Voorburg: Centraal
Bureau voor de Statistiek.
CPB (2006) Kansrijk Kennisbeleid. CPB Document 124.
Den Haag: Centraal Planbureau.
Corrado, C., P. Lengermann, E.J. Bartelsman &
J.J. Beaulieu (2006) Modeling Aggregate Productivity at
a Disaggregate Level: New Results for U.S. sectors and
industries, draft.
Jorgenson, D., M. Ho & K. Stiroh (2005) Productivity:
Information Technology and the American Growth
Resurgence. Cambridge (MA): MIT Press.
Kox, H. & A. Lejour (2005) Regulatory hetrogeneity as
obstacle for international services trade. CPB Discussion
Paper No. 49. Den Haag: Centraal Planbureau.
Lichtenberg, F. (1995) The output contributions of com­
puter equipment and personnel: a firm-level analysis.
Economics of Information and New Technology, 3(2), 201-217.
Loveman, G. (1990) An Assessment of the Productivity
Impact of Information Technologies. Ph.D.Dissertation, MIT.
Oliner, S., D. Sichel, J. Triplett & R. Gordon (1994)
Computers and output growth revisited: How big is the
puzzle. Brookings Papers on Economic Activity, 2, 273-317.
Restuccia, D. & R. Rogerson (2004) Policy Distortions
and Aggregate Productivity with Heterogeneous Plants.
Meeting Papers No. 69. New York: Society for Economic
Dynamics.
Solow, R. (1987) We’d better watch out. New York Times
Book Review, July 12, 36.
Timmer, M., G. Ypma & B. van Ark (2003) IT in the
European Union: Driving Productivity Divergence?
GGDC Research Memorandum GD-67, Groningen:
Rijksuniversiteit Groningen, Appendix tabellen,
geüpdated, juni 2005.

ESB september

2006