mening
Het minimale aantal monopolisten
A
l enkele jaren is in Nederland een discussie gaande
over concentraties in de energiesector. Door schaalvergroting zouden Nederlandse energiebedrijven een
grotere rol in Europa kunnen spelen. De verwachting is
dat na inwerkingtreding van de splitsingswet, waarin de scheiding tussen de energienetten enerzijds en levering en productie
anderzijds wordt geregeld, er versneld fusies zullen plaatsvinden.
Tegelijkertijd geven diverse beheerders van gas- en elektriciteitsnetten aan mogelijke fusies te onderzoeken. Deze netbeheerders
zijn regionale monopolisten en worden gereguleerd in het kader
van het sectorspecifieke toezicht van de NMa. Het fusietoezicht
op basis van de Mededingingswet is niet bedoeld om fusies tussen
monopolisten te beoordelen, omdat deze bedrijven niet rechtstreeks met elkaar concurreren. De belangen van afnemers kunnen
door fusies tussen netbeheerders echter wel geschaad worden.
Hoe komt dat? Daartoe lichten wij eerst toe hoe de huidige regulering werkt.
De regulering is gericht op het verbeteren van de prijs-kwaliteitverhouding van de door netbeheerders geleverde diensten. Het
ontbeert de NMa echter aan informatie over de inspanningen van
netbeheerders. De NMa lost deze informatie-asymmetrie op door
de netbeheerders onderling te vergelijken (‘maatstafconcurrentie’).
Netbeheerders die efficiënt zijn en een hoge kwaliteit leveren krijgen een beloning (hogere winst), terwijl bedrijven die het minder
doen genoegen moeten nemen met een lagere winst. Aldus wordt
het effect van een concurrerende markt nagebootst. Het aantal
netbeheerders is beperkt: tien bedrijven beheren een elektriciteitsnet en twaalf bedrijven een gasnet.
Wat zijn de gevolgen van fusies tussen netbeheerders? Wij onderscheiden drie effecten: een statisch effect, een dynamisch effect
en een schaaleffect. Het statische effect zorgt er ten eerste voor
dat een netbeheerder direct een lagere prikkel om beter te presteren ondervindt. Dat komt doordat het loont voor bedrijven om
het beter te doen dan gemiddeld. Aangezien een gefuseerd bedrijf
voor een groter deel het gemiddelde bepaalt, gaat hier een minder
sterke prikkel vanuit. Ten tweede stijgt de kans op strategisch
gedrag ten opzichte van de toezichthouder. Bij minder spelers is
het namelijk makkelijker om gecoördineerd af te wijken van het
individueel optimale kostenpad.
Het dynamische effect houdt in dat er op termijn minder kans is
op uitstekend presterende bedrijven als gevolg van een geringere
diversiteit in managementstijlen. Daardoor is er een geringere kans
op innovaties. De virtuele concurrentie die de reguleringssystematiek tot stand brengt is dan minder effectief.
Het schaaleffect houdt in dat door fusies mogelijk schaalvoordelen
optreden. Als deze optreden is dit positief voor afnemers omdat
schaalvoordelen via de maatstafconcurrentie uiteindelijk leiden
tot lagere tarieven. De empirische literatuur over dit onderwerp
duidt er echter op dat er nauwelijks schaalvoordelen in netbeheer
bestaan (Mulder & Shestalova). Dit betekent dat voor afnemers de
negatieve effecten van fusies zullen overheersen.
Hoe kunnen de geschetste gevolgen worden ondervangen? De
Mededingingswet en de Elektriciteits- en Gaswetten bieden geen
344
ESB 14
juli 2006
beoordelingskader voor fusies tussen energiemonopolisten. Een
eerste optie is het meenemen van buitenlandse bedrijven in de
Nederlandse maatstafconcurrentie. Deze uitbreiding van de maatstaf kan er voor zorgen dat de negatieve gevolgen van concentratie
worden beperkt. Onze ervaring is echter dat het opzetten van een
internationaal benchmarkcomplex en daarom (voor zover al haalbaar) meer iets voor de lange termijn is. Een tweede oplossing kan
gevonden worden in het Verenigd Koninkrijk. In de energiesector
voert toezichthouder Ofgem een ‘loss of comparator’ beleid (Van
der Welle, 2006). Ofgem kwantificeert de waarde van het efficiëntieverlies als gevolg van fusies. Vervolgens verlaagt zij de tarieven
met dit bedrag. Zo werpt men een drempel op voor fusies en hoopt
daarmee te voorkomen dat afnemers opdraaien voor achterblijvende prestaties van netbeheerders. Het kwantificeren van het
efficiëntieverlies is echter een complexe exercitie, die bovendien
bevoegdheden voor de toezichthouder vereist. Tenslotte zou een
wettelijk instrument gecreëerd kunnen worden dat bedoeld is om
de effecten van fusies tussen monopolisten te beoordelen. Deze
oplossing kost tijd en biedt op korte termijn geen soelaas.
Al met al zijn er thans onvoldoende wettelijke instrumenten om de
belangen van afnemers te borgen bij fusies tussen netbeheerders.
Publieke aandeelhouders (lokale en regionale overheden) moeten
vanuit hun publieke taak zorgdragen voor het publieke belang.
Aandeelhouders zouden dan ook niet akkoord moeten gaan met
fusies die het publieke belang schaden. Op basis van de economische literatuur is niet exact aan te geven hoeveel netbeheerders
minimaal nodig zijn om schade voor afnemers te voorkomen. Gelet
op het onomkeerbare karakter van fusies en het voorzichtigheidsbeginsel lijkt een minimum van vijf netbeheerders van ongeveer
gelijke omvang een zinvol referentiepunt. Door de beperkte omvang
van schaalvoordelen bij netbeheer dienen vooral voorgenomen
fusies van grote netbeheerders door aandeelhouders kritisch bejegend te worden. Als de aandeelhouders hier niet toe bereid zijn, is
het wenselijk om een discussie te voeren over het beoordelingskader van dit type fusies in de energiesector.
Literatuur
Mulder, M. & V. Shestalova (te verschijnen) Costs and Benefits of vertical separation
of the energy distribution industry: the Dutch case. Den Haag: Centraal Planbureau.
Van der Welle, A. (2006) Over de toepassing van loss of comparator-beleid in het VK.
Den Haag: Nederlandse Mededingingsautoriteit, mimeo.
Robert Haffner, Jeroen van den Heuvel Rijnders
en Bas Postema
De auteurs zijn werkzaam bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit,
Directie Toezicht Energie.