Fiscale vervlakking is goed voor de rijken

Fiscale vervlakking is goed voor de rijken
Aute ur(s ):
C.A. de Kam en J. Pen (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk hoogleraar Openbare Financiën b ij de vakgroep algemene economie van de Rijksuniversiteit Groningen en
emeritus hoogleraar in de staatshuishoudkunde en de leer der Openbare Financiën. c.a.de.kam@rug.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4459, pagina 196, 6 mei 2005 (datum)
Rubrie k :
Belastingen
Tre fw oord(e n):

Vooral een progressieve inkomstenbelasting is geschikt om de personele inkomensverdeling gelijkmatiger te maken. Invoering van
een vlaktaks betekent een niet te rechtvaardigen cadeau voor mensen met hoge inkomens. Een normatief geïnspireerd betoog tegen
(verdergaande) fiscale vervlakking.
Langs berg en dal klinkt hoorngeschal: de jacht op het progressieve tarief van de inkomstenbelasting is geopend. Het beoogde
eindresultaat – een vlaktaks met een gelijk marginaal tarief voor alle inkomsten uit woning en werk stuit de auteurs tegen de borst. Want
na de overstap op een variant van de vlaktaks verliest de overheid een van de weinige haar ter beschikking staande fiscale instrumenten
om de personele inkomensverdeling gelijkmatiger te maken.
Internationale omgeving
In de dertig bij de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) aangesloten landen loopt het belastingpeil flink
uiteen. In de Verenigde Staten (VS) en Japan claimt de fiscus ongeveer een kwart van het bruto binnenlands product. In Europese landen
ligt het belastingpeil anderhalf tot twee maal zo hoog als in de nummers één en twee van de wereldeconomie (zie tabel 1). Sommige
politici zweren bij deze cijfers. Zij beweren dat een hoog belastingpeil duidt op te stringente overheidsbemoeienis met de economie, die
het particulier initiatief verstikt.

Tabel 1. Belastingpeil en belastingmix, 2002
land a

belastingpeil
(% bbp)

belastingmix (% aandelen) b
inkomen

Zweden
Denemarken
Belgi
Frankrijk
Nederland
Duitsland
Ver. Koninkrijk
VS
Japan

50,2
48,9
46,4
44,0
39,2
36,0
35,8
26,4
25,8

30
53
32
17
18
25
30
38
18

premies

consumptie

30
3

26
33

32
37
36
40
17
26
38

Vpb
5

6
25
25

31
29
33
18
20

vermogen
9
4

8

3
7

9
3
8
7
12

8
5
2
12
12
11

A Landen gerangschikt naar aflopend belastingpeil.
B Aandelen tellen niet steeds op tot honderd, door afrondingsverschillen en doordat
in het geval van Frankrijk de daar geheven loonsombelasting is verwaarloosd.

Premies voor de wettelijke sociale verzekeringen zijn al te karakteriseren als ‘vlaktaksen’
Op die visie valt het nodige af te dingen, net als op de cijfers van de OESO. Zo kunnen politici het door statistici gemeten belastingpeil
verlagen door inkomensoverdrachten aan gezinnen en bedrijven van directe uitgaven om te zetten in fiscale faciliteiten. Bovendien leiden
overheidsregels tot financiële lasten die soms niet onderdoen voor rechtstreekse afdrachten aan de schatkist. Ondanks deze
kanttekeningen nemen wij de belastingcijfers van de OESO in dit artikel voor wat ze waard zijn.
Een blik op die cijfers leert dat behalve het belastingpeil ook de belastingmix van de OESO-landen behoorlijk verschilt. Autoriteiten
kunnen belastingen heffen op het inkomen en de consumptie van natuurlijke personen, op de winst behaald door rechtspersonen, of op
bezit en overgang van vermogen. 1 Doordat de tariefstructuur van de onderscheiden belastingsoorten verschilt, heeft de keuze voor een
bepaalde belastingmix grote gevolgen voor de personele verdeling van de belastingdruk. 2

Belastingmix, tariefstructuren en verdeling van de belastingdruk
Vrijwel alle OESO-landen kennen twee heffingen op het persoonlijk inkomen: de inkomstenbelasting (IB) en premies voor de wettelijke
sociale verzekeringen (SV). Het tarief van de IB is vrijwel zonder uitzondering progressief: doordat van opeenvolgende schijven van het
inkomen een oplopend marginaal percentage wordt afgeroomd, neemt de gemiddelde druk toe met het inkomen. In tegenstelling tot het
IB-tarief is het tarief van de SV-premies zonder uitzondering proportioneel. Ongeveer tweederde van de OESO-landen kent bovendien
een premiegrens. 3 Dit is het maximale inkomen waarover premie is verschuldigd. Naarmate het inkomen verder uitstijgt boven de
premiegrens, daalt de gemiddelde druk van de sociale premies. tabel 1 De IB/SV-mix en daarmee de drukverdeling van de heffingen op
het persoonlijk inkomen varieert per land. Uitschieters bij de negen in tabel 1 opgenomen landen zijn enerzijds Denemarken (IB/SV =
53/3), anderzijds Frankrijk (17/37) en Japan (18/38). In vier landen zijn heffingen op het persoonlijk (arbeids)inkomen samen goed voor
drievijfde of meer van de totale belastingopbrengst: Zweden (60%), België (64%), de VS (64%) en Duitsland (65%).
Het aandeel van consumptiebelastingen, inclusief milieuheffingen, in de belastingmix is met 33% in verhouding groot in Denemarken en
het Verenigd Koninkrijk (VK), en in Nederland (31%). Consumptiebelastingen kennen proportionele tarieven of ze worden geheven als
een vast bedrag, en drukken in verhouding zwaarder op lagere inkomensgroepen. 4 Het aandeel van de vennootschapsbelasting (Vpb) in
de mix ligt tussen 3% (Zweden) en 12% (Japan). Het Vpb-tarief is eveneens proportioneel. 5 Onzeker is wie deze belasting dragen:
aandeelhouders, consumenten of werknemers. Meer ‘kapitalistische’ landen – het VK, de VS en Japan – vertrouwen bij het vergaren van
belastingmiddelen in vergelijking met andere landen méér op heffingen bij bezit en overgang van vermogen. Deze belastingen kennen
soms een proportioneel tarief, soms progressieve tarieven. 6
Herverdeelheffingen
Gezien de tariefstructuur en de drukverdeling van de besproken belastingen, zijn de inkomstenbelasting en sommige
vermogensheffingen in beginsel het meest geschikt om – als daarvoor democratische legitimatie bestaat – bestaande verschillen in de
(personele) verdeling van inkomens en vermogens te verkleinen. In geen van de negen landen is het gezamenlijke aandeel van deze
‘herverdeel’heffingen in de belastingmix zo gering als in Nederland (23%). Dat is in het verleden wel eens anders geweest. Tabel 2 brengt
de voornaamste veranderingen in onze belastingmix in kaart. Sinds het midden van de jaren zeventig van de vorige eeuw is het aandeel
van de sociale premies in de mix heel licht teruggelopen, onder andere dankzij de privatisering van de Ziektewet in 1996. Het aandeel van
omzetbelasting, accijnzen en milieuheffingen in de mix steeg met bijna acht procentpunten. De grote verliezer is de inkomstenbelasting;
haar aandeel slonk in de afgelopen kwart eeuw met tien punten. Het verminderde aandeel van de inkomstenbelasting en het toegenomen
aandeel van de consumptiebelastingen duidt op krimpende mogelijkheden voor beleidsmakers om de personele inkomensverdeling
minder ongelijk te maken.
Bovendien hebben veel OESO-landen sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw hun IB-tarieven verlaagd. Vooral de
toptarieven zijn geduikeld, in ons land bijvoorbeeld van 72% naar 60% (in 1990) en vervolgens naar 52% (in 2001). tabel 1 Deze
tariefverlagingen tastten de egaliserende werking van de IB aan. Daaraan doet niet af dat andere maatregelen – beperking van
aftrekposten en het tegengaan van belastingbesparende constructies – de effectieve druk voor sommige veelverdieners hebben
verhoogd. Maar de verlaging van het toptarief beheerste de beeldvorming.
Vlaktaks: perspectief
In Nederland en andere OESO-landen geheven premies voor de wettelijke sociale verzekeringen (sv) zijn te karakteriseren als ‘vlaktaksen’:
heffingen over het inkomen met een gelijk marginaal tariefpercentage. 7 De meeste OESO-landen maakten de afgelopen twintig jaar ook
het tarief van hun inkomstenbelasting platter, door het aantal tariefschijven te verminderen en de spreiding tussen de tariefpercentages
(wat) kleiner te maken. Maar in het algemeen bleven de IB-tarieven progressief.
Vijf Oost-Europese landen gingen het afgelopen decennium een stap verder en voerden een vlaktaks in. De invoering van de vlaktaks in
Oost-Europa is verklaarbaar uit administratieve overwegingen. De kwaliteit van veel boekhoudingen daarginds laat te wensen over,
fraude komt veel voor en nationale belastingdiensten kampen met achterstanden. Onder deze omstandigheden zorgt de vlaktaks ervoor
dat nieuwe rijken en oligarchen een deel van hun inkomen afstaan dat anders gemakkelijk buiten de greep van de fiscus zou blijven.
Twee Kanaal-eilanden, Guernsey en Jersey, heffen al decennialang inkomstenbelasting tegen een proportioneel tarief van 20%. 8
De mogelijke economische schade door een progressief tarief wordt gemakkelijk overdreven
Met de belastingherziening in 2001 heeft Nederland eveneens enkele schreden op dit pad gezet. Sindsdien vallen inkomsten in box I, II of
III. Inkomsten uit eigen woning en werk worden in box I nog steeds belast tegen een tarief met marginale percentages die oplopen van
34,4% tot 52%. Voordelen die groot-aandeelhouders ontlenen aan hun aanmerkelijk belang in een besloten vennootschap worden in box
II al belast tegen een proportioneel tarief van 25%. Voordelen uit sparen en beleggen – bij wetsfictie gelijk gesteld aan 4% van het
gemiddeld vermogen – worden in box III, ongeacht hun omvang, al afgerekend tegen 30%. Nu gaan stemmen op om ook inkomsten uit
eigen woning en werk (box I) tegen een gelijkblijvend percentage te belasten.
Vereenvoudiging en verschuiving
In het Liberaal Manifest stelt een groep VVD-prominenten zo’n vlaktaks voor met een tarief van circa 35 procent. Al enkele jaren eerder
kwam het wetenschappelijk bureau van het CDA met een soortgelijk voorstel (Wi 2001: 58). Bij dit tarief gaat de schatkist voor miljarden
euro’s het schip in. Alleen door tegelijkertijd de heffingsgrondslag van de IB aanzienlijk te verbreden – met name door aftrekposten zoals
de hypotheekrente en buitengewone uitgaven voor ziektekosten te schrappen – kan de operatie budgettair neutraal worden uitgevoerd.
Maar die hypotheekrenteaftrek moet volgens CDA en VVD nu juist blijven.
Wij willen de gedachtenvorming over de vlaktaks niet belasten met discussies over potentiële grondslagverbredingen van de
inkomstenbelasting. Zij leiden de aandacht af van de hoofdzaak: voor- en nadelen van een gelijk marginaal tariefpercentage voor elke

euro uit eigen woning en werk. Voorstanders van de vlaktaks beklemtonen de langs deze weg te bereiken vereenvoudigingswinst.
Burgers weten – ongeacht de hoogte van hun jaarinkomen – precies wat zij van een extra euro inkomen aan de fiscus moeten afstaan.
Het loont bovendien niet langer om inkomensbestanddelen over te hevelen naar een partner die met een lager marginaal tarief te maken
heeft. Het loont evenmin om inkomen te verschuiven naar jaren waarin het inkomen en dus het marginale tarief lager is, bijvoorbeeld de
periode na pensionering. Werkgevers kunnen de vlaktaks op het brutoloon inhouden als een simpele loonsomheffing. Werknemers en
uitkeringsontvangers die recht hebben op belastingvermindering wegens persoonlijke omstandigheden, zouden haar voortaan
rechtstreeks door de Belastingdienst uitgekeerd krijgen. Een laatste in het oog springend voordeel van de vlaktaks is dat tweeverdienerhuishoudens met een gelijk (belastbaar) inkomen voortaan evenveel inkomstenbelasting en premies voor de volksverzekeringen gaan
afdragen, ongeacht de inkomensaanbreng van elk van de partners. Op dit moment varieert de belastingdruk, al naar gelang het aandeel
van elk van de partners in het huishoudensinkomen. Huishoudens waarin elke partner de helft van het gezamenlijke inkomen verdient,
hebben de laagste druk (zie tabel 3).
Vlaktaks: oud idee
De vlaktaks is geen nieuwe gedachte. In de vorige eeuw hebben verschillende auteurs geconstateerd dat bij de heffing van
inkomstenbelasting van de draagkrachtgedachte in de praktijk weinig terecht kwam. Om die reden stelde Stevens al in 1980 voor dan
maar over te stappen op een veel eenvoudiger toepasbaar proportioneel tarief, met een belastingvrije som op sociaal minimumniveau. 9
Diverse belastinghervormingcommissies hebben nadien naar deze optie gekeken. Zij kwamen tot de slotsom dat de exercitie zonder
ingrijpende inkomenseffecten onuitvoerbaar is. 10 Ook simulaties van de inkomensgevolgen van de overstap op een ‘simpeltaks’ (De
Kam & Van Herwaarden, 1989: 177-187), respectievelijk van invoering van een ‘vlakke belasting op arbeid’ (Goudswaard, Caminada &
Vording, 2004: 62-69) suggereren dat invoering van diverse varianten van de vlaktaks voor grote aantallen huishoudens (zeer) forse
koopkrachtschokken meebrengt. Het laatstgenoemde trio auteurs rekent voor dat een vlaktaks met een tarief van 25,5% mogelijk zou zijn
indien alle aftrekposten worden afgeschaft en de brutoloonkosten van werkgevers als grondslag voor de belastingheffing worden
genomen. In die variant zou de koopkrachtdaling voor sommigen (vooral ouderen) oplopen tot bijna vijftien procent, terwijl anderen
(vooral werkenden en junior uitkeringstrekkers) er tot tien procent op vooruit zouden gaan.
In geen van de vergeleken landen is het gezamenlijke aandeel van de ‘herverdeel’heffingen in de belastingmix
zo gering als in Nederland
Toch zijn ook varianten met minder grote inkomensgevolgen denkbaar. Door een constant tariefpercentage te combineren met
heffingskortingen, kan de in te voeren vlaktaks hand in hand gaan met enige fiscale progressie. Zo stellen Lans Bovenberg en Coen
Teulings (2005: 112) een tarief voor van 44%; dit is inclusief een proportionele werkgeversbijdrage voor de ziektekostenverzekering van 6
procentpunten. Daarbij blijven de huidige aftrekposten bestaan en wordt de heffingskorting iets verhoogd. De auteurs tonen de
koopkrachteffecten van deze variant voor inkomens tot tachtigduizend euro bruto, iets minder dan het maximumsalaris van een modale
hoogleraar. Hun blik reikt blijkbaar niet hoger. Op dit inkomensniveau gaan inkomenstrekkers er bij deze variant zo’n drieduizend euro
netto (bijna vier procent) op vooruit. Bovenberg en Teulings verzwijgen dat het voordeel voor werkelijk hoge inkomens uiteraard
aanzienlijk groter is. Chief executive officer Van der Veer van de Koninklijke Shell verdiende in 2004 ongeveer 2,6 miljoen euro bruto. 11
Aannemend dat over dit arbeidsinkomen in Nederland inkomstenbelasting wordt betaald, zou overstap op de vlaktaks van 44% de
topman van Shell een voordeel opleveren van circa twee euroton.
Het draagkrachtbeginsel
Wij geven dit voorbeeld om te illustreren dat een forse verlaging van het toptarief van de inkomstenbelasting grootverdieners veruit het
meeste baat brengt. Wat zij winnen, moet door de overige belastingbetalers, met lagere inkomens, worden opgebracht. Bovendien is het
na invoering van de vlaktaks voor de overheid onmogelijk om – behalve via het successierecht – excessieve inkomens- en
vermogensposities nog langer langs fiscale weg aan te pakken.
Deze uitkomst stuit ons tegen de borst. Wij pleiten voor behoud en versterking van het draagkrachtbeginsel bij de belastingheffing. Ons
eerste argument zal bijna iedereen aanspreken: mensen met een hoger inkomen behoren een grotere bijdrage te leveren aan de
financiering van overheidsvoorzieningen, dan mensen met een minder hoog en laag inkomen. Omdat het marginaal nut van inkomen daalt
naarmate mensen méér verdienen, leidt een euro die bij de bestuursvoorzitters wordt afgeroomd tot minder nutsverlies dan een euro die
door de sociale minima wordt opgebracht. Ten tweede draagt herverdeling van rijk naar arm bij aan de maatschappelijke welvaart, in die
zin dat de meeste mensen liever in een land wonen waar de sociaal-economische tegenstellingen minder groot zijn. 12 Ten slotte tast de
vlaktaks de maatschappelijke acceptatie van de belastingheffing aan. Een belastingstelsel zonder enig progressief tarief zal bij de meeste
burgers op onbegrip stuiten. Onvrede met de waargenomen drukverdeling kan de voedingsbodem vormen voor pogingen zich langs
legale weg of door middel van fraude aan de heffing van belastingen te onttrekken. Zo merkt Slemrod (1992: 7) over de bereidheid van
Amerikaanse belastingbetalers om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen op dat “positive attitudes towards the tax system and
pleasant, efficient contacts with the tax collection agency can increase compliance.”
Tot besluit
De vlaktaks is een prachtig bedenksel, voor rechtse mensen. Zij maakt belangrijke vereenvoudigingen mogelijk. Maar tegelijk is de
vlaktaks een formidabel cadeau aan de rijken. Wie dat een goed idee vindt, moet het luid en duidelijk zeggen. Die kiest voor grotere
doelmatigheid en minder gelijkheid. Wij denken er precies omgekeerd over. De mogelijke economische schade door een progressief tarief
wordt gemakkelijk overdreven. Daarom zijn wij voorstander van een vlaktaks, mét een superschijf. Zij combineert de voordelen van een
belangrijke fiscale vereenvoudiging met belastingheffing naar draagkracht. De precieze vorm van het tarief is een kwestie van smaak. Niet
iedereen taxeert bovendien de gedragsreacties op het toptarief gelijk. De afzonderlijke tariefschijf voor werkelijk hoge inkomens kan
worden ingevoerd met een tarief van 60% (Pen, 2004). Egalitaristen dromen allicht van een toptarief van 75%. De Kam denkt eerder aan
55%: voor je het weet zijn die rijkelui verhuisd naar de andere kant van de landsgrenzen. Dan vangt onze minister van Financiën bot, bij
onveranderd grote inkomensverschillen.
13

De superschijf zou kunnen beginnen bij pakweg twee euroton. Het salaris van onze premier ligt een halve ton lager en valt er dus niet
in. De echte veelverdieners gaan meer bijdragen aan de welvaart en het welzijn van Nederland, een kleine groep zelfs veel meer.
Eventuele verliezen die invoering van de vlaktaks voor de schatkist meebrengt, behoren te worden gedekt door verzwaarde
ecoheffingen, om te remmen wat volgens de wetgever geremd moet worden. Dat is in het bijzonder de vervuiling. Zo vormt een herzien
fiscaal stelsel een stap vooruit naar een iets harmonieuzere wereld.
Flip de Kam en Jan Pen
Literatuur
Becker, Jos (2005) De steun voor de verzorgingsstaat in de publieke opinie, 1970-2002. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Bovenberg, A.L. & C.N. Teulings (2005) De vlaktaks in concreto. ESB, 11 maart, 112-114.
Commissie-Oort (1986) Zicht op eenvoud. Den Haag: Distributiecentrum Overheidspublikaties.
Commissie-Stevens (1991) Graag of niet. Den Haag: Sdu.
Goudswaard, K.P., C.L.J. Caminada & H. Vording (2004) Naar een transparater loonstrookje? Den Haag: Boom Juridische uitgevers.
IBFD (2004) European Tax Handbook 2004. Amsterdam: International Bureau of Fiscal Documentation.
Kam, F. de & F. van Herwaarden (1989) De Prijs van de Beschaving. Schoonhoven: Academic Service.
Kam, C.A. de (2005) Belastingtrends (1) 37. Tijdschrift voor Openbare Financiën, 1, 25-36.
OESO (2004) Revenue Statistics 1965-2003. Parijs: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling.
Pen, J. (2004) Oud en nieuw in de inkomensverdeling. ESB, 9 juli, 313.
Slemrod, J. (1992) Why People Pay Taxes: Introduction. In: J. Slemrod (Ed.), Why People Pay Taxes; Tax Compliance and Enforcement,
Ann Arbor: The University of Michigan Press.
Stevens, L.G.M. (1980) Belasting naar draagkracht. Deventer: Kluwer-Samson.
Wetenschappelijk instituut voor het CDA (2001) Evenredig en rechtvaardig. Den Haag.

1 Dit onderscheid naar heffingsgrondslag is ontleend aan de jaarlijks door de OESO gepubliceerde Revenue Statistics.
2 Het gaat hier om de betaalde belasting; wij laten in het midden wie de belasting – rekening houdend met gedragsreacties – uiteindelijk
draagt (economic incidence).
3 De reden is dat de uitkering voor alle gerechtigden even hoog is (volksverzekeringen) of een aan het verzekerde loon gerelateerd
wettelijk maximum kent (werknemersverzekeringen).
4 Bestaat het tarief uit een vast bedrag (per individu of huishouden), dan spreekt deze conclusie vanzelf. De drukverdeling van
consumptiebelastingen met een proportioneel tarief is eveneens (licht) degressief, doordat gezinnen een kleiner deel van hun inkomen
consumeren, naarmate het (bruto)inkomen hoger is. De omzetbelasting (btw) kent weliswaar een verlaagd tarief voor een aantal eerste
levensbehoeften en merit goods, maar daarvan profiteren ook gezinnen met hoge inkomens. De BTW-druk op de bestedingen van
huishoudens is hierdoor gemiddeld gezien vrijwel proportioneel. De vroegere weeldebelasting trof goederen – bontmantels, juwelen – die
uitdrukking geven aan een patroon van conspicious consumption. Zij kan moeilijk opnieuw worden ingevoerd, omdat EU-regels
bijheffing na aanschaf van deze goederen in een ander EU-land niet toestaan. Merk op, dat wij hier aannemen dat uiteindelijk de
consumenten de BTW (en accijnzen) volledig dragen.
5 Voor het kleinbedrijf, bepaalde bedrijfstakken of bepaalde typen inkomsten gelden soms lagere proportionele tarieven.
6 Voorbeelden van zulke belastingen met een proportioneel tarief zijn in Nederland de overdrachtsbelasting (verschuldigd bij verkoop
van bestaande onroerende zaken) en de gemeentelijke onroerendezaakbelastingen. Het schenkingsrecht en successierecht kennen
progressieve tarieven.
7 De gemiddelde druk van de vlaktaks kan toenemen met het inkomen, wanneer een constant tariefpercentage wordt gecombineerd met
een heffingsvrije som danwel een heffingskorting (Bentham-progressie).
8 Het gaat om de volgende landen (tarief 2004 tussen haakjes): Rusland (13%), Litouwen (15% of 33%), Slowakije (19%), Letland (25%)
en Estland (26%). Bron: IBFD (2004). Polen is van plan in 2008 een vlaktaks met een tarief van 15% of 18% in te voeren. Bron: bericht in
de Financial Times, 29 maart 2005.
9 Zie Stevens (1980: 502-506).

10 Commissie-Oort (1986: 175-183); Commissie-Stevens (1991: 243-254).
11 Bericht in de Volkskrant, 1 april 2005.
12 Ongeveer tweederde van de Nederlanders wil dat de inkomensverschillen (een beetje, respectievelijk veel) kleiner worden (Becker
2005: 78).
13 De operatie valt te completeren door bepaalde aftrekposten en vrijstellingen in de inkomstenbelasting te beperken dan wel volledig af
te schaffen. Maar dat is niet het onderwerp van dit artikel.

Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)