Belastingarbitrage en de maakbare samenleving

Belastingarbitrage en de maakbare samenleving
Aute ur(s ):
Stevens, L.G.M. (auteur)
Erasmus Universiteit Rotterdam
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4141, pagina 168, 27 februari 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
belastingen

De belasting op vermogensrendement is een stap in de goede richting. Het was echter beter geweest de belasting van de 21ste eeuw
op een economisch rentebegrip te baseren.
Een sterk punt van de belastingverkenning voor de 21e eeuw is dat paal en perk wordt gesteld aan de grote vlucht die de
belastingarbitrage genomen heeft. Het voorstel een heffing op vermogensrendement in te voeren, is een stap in de goede richting. Zo’n
heffing beperkt ongewenste belastingarbitrage en vergroot de stabiliteit van de opbrengsten. Het is echter ook een opmerkelijke stap.
Toepassing van een ‘analytisch’ stelsel, waarbij verschillende inkomensbestanddelen verschillend worden belast, vormt normaliter
juist een bron van belastingarbitrage. Dit artikel gaat in op het verschijnsel van belastingarbitrage. Ook in de 21e eeuw zal dat blijven
bestaan: de kabinetsnota laat daarvoor nog volop ruimte.
Fiscale constructeurs
Bij de presentatie van de nota werd het beeld opgeroepen van de listige belastingadviseur die als fiscale constructeur eindelijk
schaakmat zou worden gezet. Dit leidt tot een verkeerde beeldvorming. Los van het feit dat de belangrijkste taak van de
belastingadviseur is zijn cliënt op verantwoorde wijze door de warwinkel van de fiscale regelgeving te loodsen zonder fiscale averij op te
lopen, is het van belang te onderkennen dat er twee categorieën belastingconstructeurs zijn.
De eerste bestaat uit de beleidsmakers. Zij sleutelen door een instrumenteel gebruik van het belastingstelsel aan de maakbare
samenleving en wensen het gedrag van de actoren door fiscale prikkels naar hun hand te zetten. In fiscale kring wordt de huidige
politieke gretigheid om het belastingstelsel instrumenteel in te zetten met argwaan bekeken. Wie immers belastingrecht vooral inzet voor
‘social engineering’ loopt het risico te verzanden in gedetailleerde en gecompliceerde belastingwetgeving. Bij deze door de beleidsmakers
beoogde fiscale arbitrage vervullen belastingadviseurs een loodsfunctie die de effectiviteit van de regelingen ten goede komt.
Deze financiële dienstverleners vormen de tweede categorie constructeurs. Zij zoeken voor hun clientèle naar wegen om de
verschuldigde belasting zo laag mogelijk te houden. Naarmate de belastingheffing zwaarder drukt en meer wordt ervaren als de prijs van
overheidsvoorzieningen met verplichte winkelnering zal de ontwijking meer worden geprikkeld.
Arbitrage
Arbitrage omvat zowel gewenste als ongewenste belastingbesparende activiteiten. Zij vindt haar oorzaak in verschillen in belastingdruk.
Deze zijn het gevolg van verschillen in de definiëring van de belastingplichtige entiteit, de heffingsgrondslag, het tarief of het
betalingsmoment. Belastingarbitrage door de definiëring van de belastingplichtige entiteit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de
omzetting van de persoonlijke onderneming in een BV. Pleidooien dit te neutraliseren door rechtsvormneutrale belastingen in te voeren
hebben in de kabinetsnota slechts marginale aandacht gekregen.
Belastingarbitrage wordt ook opgeroepen door verschillen in de afbakening van de heffingsgrondslag. Dat leidt bijvoorbeeld tot de
vervanging van personenauto’s door bestelauto’s vanwege het ‘grijze kenteken’. Zulke substitutie-effecten spelen ook een rol bij de
vormgeving van de belastingen naar draagkracht. Zo begunstigt de inkomstenbelasting de substitutie van huidig in toekomstig inkomen.
Daarmee krijgt de inkomstenbelasting karaktertrekken van een consumptiebelasting. En dat leidt weer tot arbitrage door
pensioenemigratie, waardoor de heffingsgrondslag naar het buitenland verschuift.
Grondslagarbitrage en tariefarbitrage lopen naadloos in elkaar over. Op het overloopterrein liggen kwesties als belastingvrije som,
objectvrijstellingen en bijzondere tarieven. Door heffings- en invorderingsrente is arbitrage in de sfeer van vertraagde belastingbetaling
grotendeels uitgebannen.
Arbitrage, doelmatigheid en rechtvaardigheid
Voor elk belastingstelsel geldt het dilemma tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid. Bij de afweging spelen omgevingsfactoren zoals
de internationale fiscale concurrentiepositie echter een belangrijke rol. In dat kader is de belastbaarheid van het mobiele vermogen
momenteel een kwetsbaar punt. Niet alleen lagere buitenlandse belastingtarieven, maar ook gebrekkige informatie over de

kapitaalstromen zijn oorzaak van internationale belastingarbitrage en bedreigen de Nederlandse heffingsgrondslag. In theorie is door de
‘rente-renseignering’ en door Europese uitwisseling van informatie de informatiebehoefte over grensoverschrijdende spaarstromen keurig
afgedekt. In de praktijk blijkt de informatieuitwisseling echter haar functionaliteit al te verliezen als één schakel door een formeel of
materieel bankgeheim niet operationeel is 1. En dat is de feitelijke situatie.
De grote mobiliteit van roerend kapitaal heeft als voordeel dat het vrij eenvoudig is kapitaal op de plaats van de meest rendabele
investering te krijgen. Het verstorende effect van belastingarbitrage schuilt daarom niet primair in verlies van efficiëntie, maar in het
verlies aan belastingopbrengst van de ene staat ten gunste van een meeropbrengst bij de andere 2. Pas wanneer de belastingarbitrage
louter het gevolg is van grondslageroderende belastingconcurrentie zullen er ook efficiëntieverliezen optreden 3. De scheefgroei tussen
de belastingdruk op vermogensinkomsten en andere inkomsten vormt een onaanvaardbare aantasting van het beginsel van
rechtvaardigheid, waarin een (Europese) rechtsgemeenschap moeilijk kan berusten. In de kabinetsnota heeft echter de buitenlandse
belastingconcurrentie op de kapitaalmarkt zwaar gewogen. Daardoor is zwaar ingezet op een concurrentiebestendige heffing op
vermogensrendement.
Vermogensrendement
Steeds meer inkomsten uit vermogen blijven buiten de inkomstenbelasting. Dat is te wijten aan het gebrekkige inkomensbegrip in de
huidige belasting. Tegen deze achtergrond is gekozen voor een systeem van drie gesloten ‘boxen’ waarover de inkomensbronnen worden
verdeeld. Voor de box ‘inkomsten uit vermogen’ gaat een forfaitair rendement van 4% gelden met een vast tarief van 25%. De grondslag
waarover belasting wordt geheven wordt zodoende verbreed tot die vermogensbestanddelen die volgens het thans geldende stelsel
geen belaste baten genereren. Het systeem van inkomensboxen werpt daarenboven een dam op tegen belastingbesparende, met vreemd
vermogen gefinancierde constructies die de grondslag voor het schijventarief uithollen. Zodoende wordt het belastingstelsel in de ogen
van de bewindslieden beter bestand tegen ‘constructies’. De belastingdruk wordt evenwichtiger verdeeld en er wordt voorkomen dat er
een relatieve verzwaring van de lastendruk op arbeid optreedt. De budgettaire opbrengst wordt volgens de bewindslieden stabieler en
het stelsel eenvoudiger.
De meest voor de hand liggende oplossing om arbitrage in de kiem te smoren gaat echter niet in de richting van een dergelijke
analytische heffing op vermogensrendement. Zij zou juist tot invoering van een breed synthetisch inkomensbegrip nopen, waarvan alle
bestanddelen volgens dezelfde tariefstrucuur worden belast. Slechts de hoge uitvoeringstechnische eisen, bijvoorbeeld de invoering
van een boekhoudplicht voor particulieren, en het beperkte politieke draagvlak voor een dergelijke ingrijpende aanpassing, hebben
invoering in Nederland tot dusverre belemmerd. De vraag is echter of deze argumenten in de huidige gedigitaliseerde wereld nog wel
terecht zijn. Alle vermogenstransacties worden immers op overzichtelijke wijze op bankrekeningen vastgelegd en er zijn weinig redenen
te verzinnen waarom de kleine ondernemer wel aan een administratieplicht kan en moet voldoen, terwijl dit niet uitvoerbaar zou zijn voor
(grote) vermogensbezitters.
Een lastig punt is wel de asymmetrie die het voorzichtigheidsbeginsel oproept. Vermogensverliezen en financieringskosten zullen, zodra
zij zich voordoen, aan de fiscus worden gepresenteerd, terwijl de belastingheffing over vermogenswinsten zo lang mogelijk wordt
uitgesteld. Dit is echter oplosbaar. De in de nota gestelde gevoeligheid voor constructies, fraude en belastingvlucht, wekt echter de
indruk dat de vermogenswinst- en vermogensaanwasbelasting als alternatieven al bij voorbaat zijn afgeschreven.
Fiscaal versus economisch inkomen
De problemen die we steeds meer ervaren bij de invulling van een adequaat fiscaal rentebegrip, zijn onlosmakelijk verbonden met het
‘bronnenstelsel’. Het geldende bronnenstelsel is een rudiment van onze negentiende-eeuwse agrarische samenleving. Toen had het
onderscheid tussen ‘stamkapitaal’ en ‘vruchten’ nog realiteitswaarde. Er is dan pas van inkomen sprake zodra een inkomensbestanddeel
zich afscheidt van de bron, zoals ook een vrucht zich losmaakt van de stam. In economische zin kan het inkomen echter zowel zijn
uitdrukkingsvorm vinden in hoge inkomsten uit de bron, als in een waardestijging van de bron zelf. Door fiscaal verschillende
consequenties te verbinden aan de uitdrukkingsvorm van het inkomen, wordt een spanningsveld opgeroepen tussen het fiscale
inkomensbegrip en het maatschappelijke inkomensbegrip, dat meer economisch wordt bepaald. Dat verschil vormt de kern van het
arbitrageproces.
Voor zover een belegger het in zijn macht heeft het afsplitsen van inkomsten te voorkomen, in ruil voor waardestijging van de bron, zal
hij dit nastreven. Vele beleggingsvormen zijn hierop afgestemd. Zo richten sommige beleggingsmaatschappijen zich op de vorming van
onbelaste koersstijging in plaats van belaste winstuitdeling in de vorm van dividend. Worden deze vermogensbestanddelen inclusief de
niet-afgesplitste inkomsten verkocht, dan valt er op grond van de objectieve-bronnenleer niets te belasten. Door verkoop aan
ondernemers die de meegekochte inkomsten onbelast te gelde kunnen maken, wordt de claim van de fiscus op de toekomstige inkomsten
waardeloos gemaakt 4. Slechts in enkele gevallen heeft de wetgever hiertegen een dam weten op te werpen.
Met wijziging van het regime voor het aanmerkelijk belang in 1997 heeft de wetgever ingehaakt op het inzicht dat de invoering van een
inkomensbegrip, gebaseerd op de vermogensvergelijkingstheorie, de enig afdoende oplossing is om de geloofwaardigheid van het
fiscale inkomensbegrip als maatstaf van draagkracht overeind te houden. Voor alle aandeelhouders met een aandelenpakket van 5% of
meer (‘aanmerkelijk belang’) betekent dit in feite dat voor het aandelenbezit het vermogenswinstprincipe wordt toegepast. Deze groep is
ruimer dan de spraakmakende groep directeur-grootaandeelhouders. In de Verkenningsnota wordt deze heffing vanwege de invoering
van een vast tarief van 25% zowel voor de vervreemdingsvoordelen als voor de reguliere voordelen als een stap op weg naar een
analytisch stelsel aangeduid. Deze kwalificatie is echter discutabel. Men kan met evenveel recht zeggen dat zij juist een versterking is
van het synthetisch karakter van de inkomstenbelasting in die zin dat ook de onderliggende vennootschapsbelasting in de
draagkrachtbeschouwingen wordt betrokken. De houder van een aanmerkelijk belang betaalt immers over zijn gerealiseerde
vennootschapswinst, hetzij bij uitdeling, hetzij bij vervreemding van het pakket, een geaccumuleerde belastingdruk van 51,25% (=35%
vennootschapbelasting plus 25% inkomstenbelasting over de uitgedeelde 65%). Het is dus een partiële vermogenswinstbelasting.
De arbitragemogelijkheden worden in de Verkenningsnota niet bevredigend afgedekt. Aangezien de geaccumuleerde lastendruk van
51,25% van de aanmerkelijkbelanghouder beduidend lager is dan het 60%-toptarief van de inkomstenbelasting worden allerlei
economische activiteiten uitgevoerd in de BV-vorm. Zo zullen directeuren-grootaandeelhouders trachten reguliere beloningen voor het

ter beschikking stellen van arbeid, panden of vreemd vermogen aan hun BV te transformeren in winst(uitdelingen) van de vennootschap.
Met behulp van moeizame fictiebepalingen heeft de wetgever zich tegen dergelijke arbitrage te weer gesteld 5. De arbitrage zou kunnen
worden weggewerkt door de toptarieven beter op elkaar af te stemmen. Dit kan gebeuren door hetzij het 60%-tarief te verlagen, hetzij het
gecombineerde 35/25%-tarief te verhogen. Voorts wordt binnen het aanmerkelijkbelangregime de financiering van het aandelenbezit met
geleend geld gediscrimineerd; de rentekosten zijn immers slechts aftrekbaar tegen 25%, terwijl de opbrengsten tegen 51,25% worden
belast. Aftrek tegen het progressieve tarief zou passend zijn.
Een tweede in het oog springende thans bestaande onevenwichtigheid betreft aandelen die wel en die niet tot een aanmerkelijk belang
horen. Vanwege de dubbele heffing van het klassieke stelsel kan voor de niet-aanmerkelijkbelanghouder de belastingdruk samen met de
onderliggende vennootschapsbelasting oplopen tot 74% (= 35% vennootschapsbelasting plus 60% inkomstenbelasting over de
uitgedeelde 65%). Daar staat echter tegenover dat zijn vermogenswinsten onbelast blijven. Om die reden heeft de particuliere belegger
een duidelijke voorkeur voor winstinhouding. Deze fiscaal bepaalde voorkeur verstoort echter de optimale werking van de kapitaalmarkt,
aangezien de gerealiseerde winsten bij herbestemming niet onderworpen worden aan de markttoets. Bij de aanmerkelijkbelanghouder
wordt zowel het dividend als de gerealiseerde vermogenswinst belast tegen een uniform tarief van 25%. Dit elimineert de dubbele heffing
en de onevenwichtigheid tussen winstuitdeling en -inhouding. Inhouden lijkt fiscaal echter ook thans nog steeds gunstig, omdat
zodoende inkomstenbelastingheffing kan worden uitgesteld. Daar staat evenwel tegenover dat het ingehouden eigen vermogen
onderworpen blijft aan de economische dubbele heffing en dat daardoor de toegang tot fiscaalvriendelijke beleggingsmogelijkheden
onbenut worden gelaten.
Verstrekkers van vreemd vermogen verkeren ten opzichte van beleggers in aandelen in een fiscaal gunstige positie. Zij blijven voor
vermogenswinsten onbelast, en worden door de aftrekbaarheid van de rente bij de winstbepaling niet getroffen door de dubbele heffing.
De forfaitaire rendementsheffing lost dit niet op. Risicodragend vermogen blijft gediscrimineerd, omdat ook de rendementsheffing geen
rekening houdt met de vennootschapsbelasting. Wel vervalt de arbitrage tussen winstinhouding en uitdeling, omdat in het forfait
vermogenswinst en reguliere winst gezamenlijk op basis van een fictief rendement van 4% tegen een tarief van 25% worden belast. De
aandeelhouder met een aanmerkelijk belang en de aandeelhouder/belegger vallen weliswaar onder hetzelfde tarief (35/25%), maar de
belegger is fiscaal gunstiger af zodra zijn feitelijk rendement hoger is dan het fictieve rendement van 4%. Zijn surplus blijft onbelast
(tekorten zijn niet aftrekbaar), terwijl houders met een aanmerkelijk belang naar hun werkelijke resultaten worden belast. Ten opzichte van
de obligatiehouder (0/25%) blijft de beleggende aandeelhouder ook bij toepassing van de forfaitaire rendementsheffing slechter af.
De verschillen in belastingdruk spelen niet alleen een rol bij de terbeschikkingstelling van vermogen, maar ook bij herbestemming. De
aandeelhouder zal fiscaal de meest gunstige positie opzoeken door de status van verschaffer van vreemd vermogen in te nemen,
desnoods door leningfinanciering aan de eigen BV. Naar mijn mening vormt de vermogensrendementheffing dan ook een te sterke
begunstiging van de verschaffer van vreemd vermogen. Niet alleen wordt de progressieve lastendruk vervangen door een vast tarief van
25%, maar ook profiteert hij het sterkst van het afschaffen van de vermogensbelasting. Aandeelhouders met een aanmerkelijk belang zijn
daarvan in het geldende stelsel immers grotendeels vrijgesteld.
Alternatieven
Overschakeling van het juridisch op een meer economisch ingevuld rentebegrip is weliswaar minder vergaand dan invoering van een
vermogenswinstbelasting, maar zou een adequate reparatie zijn van de bestaande tekortkomingen in het fiscale rentebegrip. Degene die
een vermogensbestanddeel koopt en op dat moment, hetzij in de vorm van periodieke renteopbrengsten, hetzij als gegarandeerde
vermogensaanwas zijn revenuen tegemoet kan zien, moet daarover belasting betalen. Bepalend voor het belaste rendement is dan
hetgeen de belegger, beoordeeld op het moment van belegging, redelijkerwijze als rendement kan verwachten. Een dergelijke
‘subjectivering’ van het rentebegrip zet een rem op de bestaande arbitrage. Dit betekent dat de koper van een laagrentende obligatie niet
alleen wordt belast voor de relatief lage couponopbrengst, maar ook voor de bij aflossing te realiseren gegarandeerde waardeaangroei.
Deze aanpak lijkt op een vermogenswinstbenadering. Er blijft echter een principieel verschil bestaan, dat tot uitdrukking komt bij
tussentijdse vervreemding van het vermogensobject. In de latere vervreemdingsprijs is namelijk zowel de aangroei van de koopprijs naar
de gegarandeerde aflossingswaarde, alsook de eventueel inmiddels gewijzigde marktrente verdisconteerd. De aangroei naar de
aflossingswaarde valt bij een gesubjectiveerd inkomstenbegrip wel onder de heffing, maar de waardemutatie door de gewijzigde
marktrente niet. Deze laatste waardemutatie zou bij een vermogenswinstbelasting wel onder de heffing vallen.
In feite is de vermogensrendementsheffing een ‘opgerekte’ subjectiveringsvariant. Volgens de zuivere bronnenleer zouden beleggingen
zonder nominale hoofdsom (goud) buiten de heffing vallen. Ze zijn echter slechts rationeel als de belegger verwacht ten minste een
vermogenswinst te realiseren die het gemis aan reguliere inkomsten compenseert. Toepassing van de opgerekte subjectiveringsvariant
houdt in dat wordt aangenomen dat de belegger bij de aankoop van zijn beleggingsobject rationeel handelt en dus de stellige
verwachting had ten minste de op dat moment geldende marktrente te kunnen realiseren. Derhalve wordt hij op basis van dat fictief
rendement belast. Het met deze belegging gerealiseerde vermogensvoordeel wordt zodoende gesplitst in een belaste reguliere fictieve
vermogensopbrengst en een onbelast speculatieresultaat. Met een dergelijke invulling van het fiscale inkomensbegrip zijn we terug bij
het concept van Pierson uit 1892. Toen werd de vermogensbelasting ingevoerd als een forfaitaire heffing over de inkomsten uit
vermogen.
Het heilig huisje
Politiek beschouwd is de eigen woning nog steeds een heilig huisje. Als ergens de beleidsmarges smal zijn, is het hier. De inkomsten uit
vermogen blijken voor 1998 in totaliteit exclusief de eigen woning te zijn geraamd op een opbrengst van Æ’ 17,3 mrd. Omdat met de
subsidiëring van het eigen woningbezit ƒ 17,6 mrd gemoeid is, levert de vermogenssfeer per saldo een negatieve bijdrage aan de
heffingsgrondslag. Voor de stimulering van het eigenwoningbezit zijn zeker goede welvaartstheoretische argumenten aan te dragen, maar
het is de vraag of dat niet een onaanvaardbare discriminatie van de huurder impliceert. De huurder betaalt in zijn huursom immers
eveneens een vergoeding voor het in de woning geïnvesteerde kapitaal zonder dat hij daarvoor een fiscale aftrekpost krijgt. Voorts kan
men twijfelen aan de effectiviteit van de regeling. De financieringsruimte die een hypotheek op een eigen woning biedt wordt steeds meer
gebruikt om fiscaal vriendelijk te beleggen. Dit regime blijft een bron van arbitrage.

Kern van de problematiek is evenwel niet zozeer de renteaftrek, als wel de relatief lage fiscale huurwaarde. Daarom is opmerkelijk dat bij
introductie van een forfaitair rendement van 4% erin wordt berust dat dit percentage voor de eigen woning slechts 1,25% bedraagt. Het
verdient overweging de eigen woning gewoon in de vermogensrendementsheffing mee te nemen. Als bezitters van een eigen woning
massaal voor de financiering onnodig vreemd vermogen aantrekken, fungeert het geldende huurwaardeforfait als accelerator van
belastingarbitrage. Slechts door uitvoeringstechnische bewerkelijke financieringsregels, bijvoorbeeld door een verplicht
aflossingsschema voor te schrijven of renteaftrekbeperkingen in te voeren, kan dit worden ingedamd. Het heeft daarom de voorkeur het
huurwaardeforfait op een economisch meer realistisch niveau te brengen en in te passen in de vermogensrendementsheffing
Conclusie
De vermogensrendementsheffing is duidelijk een stap in de goede richting. Probleempunten zijn evenwel dat ficties het werkelijk
inkomenspatroon vervangen, hetgeen in verliessituaties maatschappelijk moeizaam wordt aanvaard. Voorts leidt deze heffing tot een
versterking van de reeds bestaande onevenwichtigheid dat verschaffers van vreemd vermogen worden begunstigd en de
bevoorrechting van de bezitters van een eigen woning wordt gecontinueerd. Alternatieven in de vorm van invoering van een
economisch rentebegrip zijn te gemakkelijk ter zijde geschoven.

Thema: Belastingen in de 21e eeuw
H.A. Keuzenkamp, Leuker konden we het niet maken
C.A. de Kam, Verzwaar de belasting op vermogen!
S. Cnossen en A.L. Bovenberg, Belastingen in de 21e eeuw
J.J. Graafland en R.A. de Mooij, Arbeidsmarkteffecten van belastingverlaging
Hoofdlijnen van de kabinetsplannen
A.L. Bovenberg en S. Cnossen, De inkomstenbelasting nu en straks
M.E.A. Haffner, Woningbelasting in Europa

1 Het lijkt mij dat een Europese Monetaire Unie zich een dergelijke disfunctionerende schakel niet kan veroorloven. Zeker moeilijk te
aanvaarden is dat een land dat zich vanwege de werking van het bankgeheim als schuilplaats heeft kunnen ontwikkelen, daarvan in de
vorm van bronheffingen ook nog zijn vruchten kan plukken.
2 Zie J. de Leeuw, Bronbelasting: feiten en ficties, Bank- en effectenbedrijf, oktober 1994, blz. 19. Hij laat zien dat de Duitse
kapitaaluitvoer door de introductie van een bronheffing op rente, althans deels, gewoon naar Duitsland terugkeert; alleen de Duitse
fiscus wordt er slechter van.
3 Commissie-Ruding, Office for Official Publications of the European Communities, 1992.
4 Dit geldt ook bij verkoop aan personen die zich om andere redenen buiten de heffingsreikwijdte van de Nederlandse fiscus bevinden,
zoals buitenlanders en vrijgestelde lichamen.
5 Directeuren-grootaandeelhouders moeten uitgaan van een minimumloon van Æ’ 84 000

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)