De voetsporen van Tinbergen
in het CPB
Als oprichter van het Centraal Planbureau heeft Jan Tinbergen grote
invloed gehad op de werkwijze van dit instituut. Deze invloed is nog
steeds merkbaar.
Welhaast ieder Nederlands economisch instituut of faculteit wist zich
verbonden met en geïnspireerd door
de markante persoon Jan Tinbergen.
Niet alleen door zijn brede en tegelijk
diepgaande bijdragen op vele terreinen van de economische wetenschapsbeoefening, maar ook door
zijn bewogenheid met de problematiek van mensen die te lijden hebben
onder economische misstanden.
Ook het Centraal Planbureau weet
zich in hoge mate bevrucht door de
grote gaven van Jan Tinbergen. Hij
was de bedenker van het bureau en
gaf er als de eerste directeur gedurende tien jaren, van 1945 tot 1955, leiding aan. De lijnen die hij trok, zijn
nog steeds bepalend voor het werk
van het instituut. Dit geldt in de eerste plaats voor zijn visie op de functie
van wetenschappelijke analyses bij
de inrichting van het economische beleid. Daarnaast springt in het oog de
methodologie die Tinbergen voor
ogen had om de taak van het Centraal Planbureau vorm te geven, namelijk door het gebruik van economische modellen bij de onderbouwing
van beleidsadviezen. Ook ten aanzien van de inhoud van deze modellen zijn nog steeds veel elementen in
de huidige generatie modellen aan te
wijzen die terug te voeren zijn op de
eerste modellen die Tinbergen ontwikkeld heeft.
In dit artikel willen wij Tinbergen
gedenken door nader in te gaan op
zijn betekenis voor het Centraal Planbureau. Achtereenvolgens komen
aan de orde de bovengenoemde
aspecten: hoe zag Tinbergen het doel
van economische analyses zoals gemaakt door het CPB? Wat is de rol
van economische modellen daarin?
En tot slot, op welke fronten sluiten
de gebruikte modellen nog steeds
aan bij die van de eerste generatie
modellen zoals ontwikkeld door Tin-
E5B 29-6-1994
bergen, en waar zijn er vernieuwingen opgetreden?
De functie van wetenschap
In Tinbergens visie wordt de relevantie van de economische wetenschap
uiteindelijk bepaald door de mate
waarin deze bijdraagt aan de kwaliteit van beleidsadviezen, die tot doel
hebben de sociaal- economische problemen te verlichten. Met de nadruk
op ‘sociaal’, want volgens Tinbergen
moest een optimale sociaal-economische orde de hoogste prioriteit hebben: een orde waarin iedere persoon
een volwaardig menselijk bestaan
kan leiden en niet te neer gedrukt
wordt door uitzichtloze werkloosheid
of armoede. Deze vraagstelling vormde ook het richtsnoer voor Tinbergens eigen activiteiten. Dat begon al
met zijn keuze om de vaardigheden
opgedaan in zijn studie natuurwetenschappen aan te wenden voor de analyse van economische problemen.
Ook later laat hij zich hierdoor leiden, ook als hij in 1955 afscheid
neemt als directeur van het Centraal
Planbureau om zich bezig te kunnen
houden met de ontwikkelingseconomie.
Deze visie op de functie van economische wetenschap berust op de
overtuiging dat wetenschappelijke
analyses een zekere mate van objectiviteit bezitten. Door de aandacht
voor rationele overwegingen te vergroten kunnen zij een bijdrage leveren in het kanaliseren van politieke
conflicten, het onderlinge begrip en
tolerantie bevorderen en daarmee het
vermogen om meningsverschillen op
vreedzame wijze op te lossen.
De visie van Tinbergen op de functie van economische wetenschap is
nog steeds bepalend voor de werkwijze van het Centraal Planbureau. Bij
de keuze van nieuwe wetenschappe-
lijke instrumenten is het belangrijkste
criterium in hoeverre een dergelijk instrument behulpzaam zal zijn in het
verhogen van de kwaliteit val} concrete beleidsadviezen. De soberheid van
Tinbergen klinkt ook nog steeds
door, maar niet meer zo radicaal als
voorheen: de bordjes aan de ingang
in de begintijd die aangaven hoeveel
geld het planbureau dagelijks kostte
zijn al lang verdwenen. Aan de andere kant is het nog niet zo lang geleden dat bezoekers zich konden verwonderen over de vellen behang die
los aan de muur hingen en over de
wiebelende bureaus. En soms moest
de bezoeker even diep adem halen,
voordat hij een gang instak met aan
het einde het toilet. Ook is nog wel
het een en ander te herkennen van
de houding van Tinbergen van ‘doe
maar gewoon’. En natuurlijk speelt
de wetenschappelijke analyse van sociale problemen nog steeds een belangrijke rol in het werk van het Planbureau. Zo zijn bij de ontwikkeling
van het MIMIC-model vooral het
werkloosheidsprobleem
en andere
vormen van baanloosheid het uitgangspunt geweest1.
Wel verschilt het huidige CPB van
Tinbergen in de mate waarin zij haar
analyses gebruikt om concrete beleidsadviezen te doen. De advisering
van het CPB beperkt zich veelal tot
de presentatie van te verwachten effecten van verschillende maatregelen.
Expliciete uitspraken over welk beleid daadwerkelijk gevoerd zou moeten worden, worden zelden gedaan.
Dit wordt overgelaten aan het beleidscircuit of de politiek. Een voorbeeld
is de lange termijn studie2, waarin
een aantal scenario’s naast elkaar
worden gepresenteerd zonder dat het
Planbureau een normatieve uitspraak
doet over de wenselijkheid ervan,
iets waartoe Tinbergen wel eerder geneigd zou zijn. Wel is het natuurlijk
zo dat met de uitkomsten van de analyses het Centraal Planbureau impliciet uitspraken doet over het wenselijk beleid, gegeven de door de
politiek bepaalde doelstellingen.
1. Zie G.M.M. Gelauff en].]. Graafland,
Modelling welfare state reform, in: Contributions to economie analysis, Elsevier
Science Publishers, te verschijnen in september 1994.
2. Centraal Planbureau, Nederland in drievoud, SDU publishers, Den Haag, 1992;
Centraal Planbureau, Scanning thefuture,
SDU publishers, Den Haag, 1992.
r
!
Achter dit verschil schuilt misschien ook wel een diepgaander verschil over de mate waarin de analyses behept zijn met onzekerheid en
ten aanzien van de maakbaarheid
van de samenleving. In de jaren vijftig heerste het optimisme dat met de
voortgang in de economische wetenschap de onzekerheid zou afnemen
en de beheersbaarheid van het economisch proces vergroot worden. In
zo’n context ligt het ook meer voor
de hand om een planmatige aanpak
te volgen (waar het CPB nog steeds
zijn naam aan ontleent) en concrete
voorstellen te doen om die optimale
uitkomst te realiseren. Inmiddels is
dit optimisme minder groot geworden en is er meer oog voor de onzekerheid waarmee de analyses behept
zijn. In zo’n kader is het meer passend om een aantal mogelijke scenario’s te schetsen zonder daar direct al
te concrete be leids aanbevelingen aan
te hangen. Overigens heeft ook Tinbergen in de tijd dat hij directeur was
zich moeten beperken in het geven
van concrete beleidsadviezen. Na een
aantal aanvaringen met het kabinet is
hij er op overgegaan om zijn beleidsadviezen in de vorm van spoorboekjes te gieten. In feite is dat nog steeds
de lijn die het Planbureau volgt.
Methodologie van onderzoek
Wil een economische analyse een bijdrage leveren aan het verhelderen
van de economisch politieke discussie, dan dient deze zo objectief mogelijk te zijn. In de ogen van Tinbergen
wordt de objectiviteit van de analyse
het meest gewaarborgd als deze gebaseerd wordt op metingen van economische verschijnselen in de werkelijkheid. In dit verband heeft Tinbergen
ervoor gepleit om gebruik te maken
van geschatte macro-economische
modellen, met name voor de berekening van allerlei beleidsvarianten.
Voor de prognose van de economische ontwikkeling in de toekomst
achtte hij deze modellen minder geschikt. Het voordeel van het gebruik
van grote macro-economische modellen is volgens Tinbergen dat het de
onderzoeker dwingt een ‘complete’
theorie te hanteren die alle relevante
relaties bevat en deze theorie door
schattiógen te confronteren met observaties van de werkelijkheid. Overigens stelde Tinbergen zich in dit opzicht bescheiden op. In reactie op
Keynes’ opmerking dat Tinbergens
empirische schatting van de prijselasticiteit van de export overeenstemt
met de intuïtie, geeft Tinbergen toe
dat intuïtie inderdaad een basis is
voor nieuwe wetenschappelijke
resultaten mits het de intuïtie is van geniale mensen. Simpeler zielen moeten
het echter met meten doen3.
Ook bij de huidige vormgeving van
de instrumenten waarmee het Centraal Planbureau zijn adviezen samenstelt, is het streven naar objectiviteit
van cruciaal belang. Natuurlijk kan
geen enkele wetenschapper zich onttrekken aan een zekere mate van subjectiviteit, omdat allerlei beslissingen
in het proces van analyse tot beleidsadvies niet uitsluitend op algemeen
ontwijfelbare gronden genomen kunnen worden. Niettemin dient de mate
van objectiviteit wel zo hoog mogelijk te zijn. Om dezelfde reden als Tinbergen aangaf, spelen grote empirische macro-economische modellen
nog steeds een belangrijke rol in het
CPB. Probleem is wel dat de empirische basis om allerlei urgente economische problemen te analyseren nog
steeds zeer beperkt is, bij voorbeeld
bij de ecologische problemen en de
hoge mate van inactiviteit. Het Planbureau maakt dan ook in toenemende mate gebruik van kwalitatieve analyses en modellen waarbij de
empirische fundering minder sterk is
gebaseerd op tijdreeksanalyses en de
theoretische restricties straffer worden gehanteerd. Voorbeelden zijn
naast MIMIC het in ontwikkeling zijnde wereldmodel WORLD SCAN en
het model voor de Europese landbouw ECAM4 Overigens, ook Tinbergen schuwde meer kwalitatieve
analyses of theoretische modellen
niet, zoals bijvoorbeeld blijkt uit zijn
RIO-rapport Reshaping the international order uit 1976 en zijn meer theoretisch georiënteerde modellen waarmee hij allerhande vraagstukken in
kaart bracht.
Dat de accentverschuiving naar meer
kwalitatieve analyses niet ten koste
hoeft te gaan van de bijdrage die het
CPB levert in het rationaliseren van
de politieke discussie, blijkt wel uit
de lange-termijn studie van het CPB
die een brede ingang heeft gevonden
in het Nederlandse beleidscircuit. De
reden hiervoor is dat ook kwalitatieve analyses een bijdrage kunnen leveren aan de verheldering van de discussie, mits de onzekerheden
zorgvuldig worden aangegeven.
Waakzaamheid en zelfkritiek zijn dan
wel van groot belang. Het is immers
niet denkbeeldig dat plausibele maar
ongetoetste theorieën met vaak belangrijke beleidsimplicaties toch de
werkelijkheid niet voldoende beschrijven. Empirisch onderzoek laat maar
al te vaak zien dat er allerlei mechanismen werkzaam kunnen zijn, die
niet meegenomen worden in deze
theorieën en het beeld soms ingrijpend kunnen wijzigen.
De objectiviteit van de analyses
van het Planbureau wordt wellicht
ook bevorderd door het feit dat er
een neiging is om allerlei nieuwe
theoretische ontwikkelingen in de
economische wetenschap pas te integreren in de modellen als de discussie over de relevantie ervan is uitgekristalliseerd. Dit voorkomt dat de
beleidsadviezen teveel geënt zijn op
allerlei wisselende maar veelal ongetoetste en simplificerende ideeën
over de werking van de economie.
Daarbij dient wel gewaakt te worden
voor het gevaar dat het CPB teveel
een mammoettanker wordt, die zich
te langzaam aanpast aan de snelle
veranderingen in economische theorie en economische werkelijkheid.
De inhoud van de modellen
Tinbergen heeft zelf door zijn baanbrekend werk al voor een zeer groot
deel gestalte gegeven aan de manier
waarop grote economische modellen
zinvol gebruikt kunnen worden voor
beleidsadvisering. Niet alleen wat betreft de functie van modellen, maar
ook inhoudelijk bij de vormgeving
van belangrijke economische relaties
in de modellen zelf. Vandaar dat Jan
Pen opmerkt: “Het model dat het Centraal Planbureau nu hanteert, is in wezen van hem,,5.
Vergelijken we bij voorbeeld het allereerste macro-economisch conjunctuurmodel van Tinbergen uit 1936
met de modelstructuur van het huidige macro-economische
model dat
3. Zie J. Kol en P. de Wolff, Tinbergen’s
work: change and continuity, De Economist 141, nr. 1, 1993, blz. 1-28.
4. C. Folmer, M.A. Keyzer, M. Merbis,
H.].]. Stolwijk en P.J.J. Veenendaal, The
comman agricultural policy beyond the
MacSharry reform, te verschijnen in: Contributions to Economie Analysis, Elsevier
Science Publishers.
5. In: Trouw, 14 juni 1994.
door het CPB gehanteerd wordt, dan
zien we tal van overeenkomsten:6
• het grote belang van de winsten
voor de ontwikkeling van de
investeringen;
• het verschil in consumptie quote
voor loon- en overig inkomen in
de consumptiefunctie;
• de doorrekening van produktiekosten in de prijsvorming naast een invloed van de buitenlandse prijzen
en de vraag naar produkten;
• de beroemde ‘Tinbergen’ prijselasticiteit van de uitvoer van 2;
• last but not least: de sterke Phillipscurve in de loonvorming in de
vorm van een positieve invloed
van de werkgelegenheid op de
loongroei. Interessant is dat deze
loonvergelijking impliceert dat de
lange-termijneffecten van overheidsbeleid op werkgelegenheid
nul zijn. Ook FK5EC vertoont een
dergelijke karakteristiek op lange
termijn vanwege het sterke Phillipscurve-effect in de loonvergelijking.
Frappant is nu dat Tinbergen dit
naderhand waarschijnlijk een implausibele eigenschap van het model vond, want in 1937 veranderde
hij de loonvergelijking in een soort
‘wage curve’, waarbij de werkgelegenheid een positieve invloed
heeft op het loonniveau in plaats
van op de loonstijging. Daarin is
hij ook nu nog een voorloper van
het Planbureau, dat nog steeds een
Phillipscurve effect in de loonvergelijking van FK5EC heeft.
Maar is er dan echt niets substantieel
veranderd sinds Tinbergen, zoals Pen
suggereert? Die conclusie gaat wat
ver. Immers, inmiddels zijn naast
deze basiskarakteristieken
van het
eerste model van Tinbergen ook veel
nieuwe elementen toegevoegd. Het
FK5EC-model bij voorbeeld bevat
een beschrijving van de aanbodkant
van de economie, een nadere opsplitsing van de bedrijven in verschillende sectoren en een uitgebreide beschrijving van de overheidsinstituties
en de wijze waarop deze ingrijpen
op de economie7.
Een meer diepgaand verschil heeft
betrekking op de visie op de werking
van de economie. Naast de Keynesiaans georiënteerde macro-economische visie van Tinbergen is er meer
aandacht gekomen voor micro-economisch gedrag, de rol van incentivestructuren in uitvoeringsorganisaties
en moral hazard in sociale zekerheid.
ESB 29-6-1994
Ook is er meer oog voor belangenconflicten binnen de collectieve sector, waarbij niet enkel het algemeen
belang wordt nagestreefd. De algemeen-evenwichtsmodellen
bieden
een goede ingang om dit soort mechanismen in beeld te brengen. Zo
wordt bij voorbeeld in MIMIC de
zoek intensiteit en reservatieloonvoet
van werklozen gerelateerd aan de
verhouding tussen werkloosheidsuitkering en te verdienen loon. Ook
wordt het belang van de fraudegevoeligheid van sommige beleidsvoorstellen in kaart gebracht door
verschillende simulatie-resultaten te
presenteren onder variërende aannames van de mate van oneigenlijk gebruik. Het CPB is blijft echter voorzichtig met het doen van uitspraken
over de mate waarin dit soort mechanismen een rol spelen.
Conclusie
Nog steeds zijn er heel duidelijk voetsporen van Tinbergen te herkennen
in het werk van het CPB. Zijn criteria
voor wetenschappelijk werk – zoals
een minimum aan subjectiviteit en
dogmatisme, zo dicht mogelijk bij de
empirie blijven, beleidsgerichtheid vormen een leidraad voor het werk
van het Planbureau en de wijze waarop modellen ontwikkeld worden.
Ook het werken in interdisciplinair
verband krijgt meer gestalte, bij voorbeeld in de vorm van samenwerking
met het RIVM. Het resultaat van zijn
inspanningen om de natuurkundige
benadering meer ingang te geven in
de economie heeft zijn stoutste dromen overtroffen. Niet alleen is het
CPB ‘model minded’ geworden, maar
ook het be1eidscircuit heeft deze modellen in het hoofd zitten door de belangrijke rol van de spoorboekjes die
deze modellen produceren. Op deze
manier kan het CPB een bijdrage leveren in de economisch-politieke
discussie door de aandacht te vragen
voor rationele argumenten bij de
overweging van de wenselijkheid van
voorgestelde beleidsmaatregelen.
Daarin neemt het CPB ook internationaal gezien nog steeds een unieke
positie in.
Verder zou men kunnen stellen dat
met de accentverschuiving van empirische macro-economische
modellen
naar meer kwalitatieve analyses en
theoretisch georiënteerde modellen
het CPB niet wezenlijk afwijkt van de
methodologie van Tinbergen. Im-
mers, ook Tinbergen zelf maakte
deze beweging getuige zijn latere
werk. Wel kan men in dit opzicht niet
meer spreken van directe afhaQkelijkheid van Tinbergen.
Behalve continuïteit zijn er echter
ook afwijkingen tussen het huidige
CPB en de traditie die Tinbergen geschapen heeft. In de eerste plaats is
er meer oog voor de onzekerheid
waarmee de analyses behept zijn en
de beperkingen aan de natuurwetenschappelijke methode. De consequentie is dat meer in termen van scenario’s wordt gedacht en dat men
voorzichtiger is in het doen van concrete beleidsadviezen. De maakbaarheid van de economie wordt meer in
twijfel getrokken, waardoor de grond
voor een planmatige aanpak wegvalt.
Daarnaast is de relatie tussen macroeconomische doeleinden en instrumenten om deze te bereiken verschoven. Tot slot is ook de inhoudelijke
visie op de werking van de economie
veranderd, in die zin dat er meer oog
is voor incentive structuren op microeconomisch niveau.
Het te hopen dat de geest van
Tinbergen blijft waren in het CPB.
Niet alleen in de kwaliteit van het
CPB-produkt, maar ook in de betrokkenheid bij de sociaal-economische
problematiek waar ons land ook nu
weer voor staat.
J .J.
Graafland
G.Zalm
De auteurs zijn hoofd van de afdeling
Toegepaste Algemeen Evenwichtsmodellen resp. directeur van het Centraal Planbureau.
6. A.P. Barten, The history of dutch macroeconomic modelling 0936-1986), in:
Challenges for Macroeconomic Modelling,
ed. W. Driehuis, M.M.G. fase, H. den
Hartog, Contributions to economie analysis, Elsevier Science Publishers, North
Holland, 1988, blz. 39-88.
7. Voor een overzicht van de ontwikkelingen in de modelbouw na Tinbergen, zie
bijvoorbeeld J.P. Verbruggen, Van Macro
naar Meso, dissertatie, Wolters-Noordhoff,
Groningen, 1992.