Marktwerking in het
sociaal-economisch bestel
C. Oudshoorn*
H
et Nederlandse sociaal-economische bestel wordtgekenmerkt door een sterke
verwevenheid tussen de overheid en het georganiseerde bedrijfsleven. Dit bestel,
dat in dejaren vijftig goed functioneerde, is in de dynamische, mondialiserende
economie van dit moment, steeds meer een blok aan het been geworden. Op het
terrein van de loonvorming en de inkomensdervingsverzekeringen zijn overleg en
samenwerking tussen overheid en sociale partners niet in staat de rol van de
marktwerking te vervangen. Het is tijd voor institutionele vernieuwing.
In de jaren vijftig was de samenleving nog hierarchisch-elitair, met vakbondsleiders, werkgeversvoormannen en staatslieden die de dienst uitmaakten.
Sedertdien hebben ontzuiling, emancipatie, individualisering en een grotere mobiliteit van burgers de samenleving tot een plurale samenleving gemaakt,
waarin verschil en verscheidenheid een centrale
plaats innemen. Daarbij is gekomen het fenomeen
van de calculerende burger, die zich niet laat leiden
door oproepen van politieke medeburgers tot verantwoordelijkheid en burgerzin. De moderne samenleving is van binnenuit aan voortdurende verandering
onderhevig. In het jargon van de WRR: de pluraliteit
is vliedend, onbestendig, de identiteit van burgers
idem en representatief geachte organisaties verliezen
veel sneller dan vroeger hun representativiteit1.
Dit beeld van een dynamische samenleving vindt
op economisch terrein zijn evenknie in de intensivering van de Internationale concurrence, de verkleining van economische afstanden, de daarbij behorende verdere integratie van economieen en het steeds
verder ‘foot loose’ raken van bedrijfsactiviteiten. Technologische vernieuwing en liberalisatie van markten
en economieen leiden samen tot een versnelling in
de mondialisering (globalisering) van de wereldeconomie. Globalisering is al lang niet meer beperkt tot
de arbeidsintensieve laagwaardige industriele sectoren (zoals de textiel). Ook voor hoogwaardige, kennisintensieve sectoren en onderdelen van de dienstensector (luchtvaart, financiele sector) geldt in toenemende mate dat de concurrence wereldwijd
wordt2.
De nationale economie ziet zich dus geconfronteerd met een snel veranderende samenleving bij een
internationaal steeds concurrerender wordende omgeving. Deze dynamiek van binnenuit en buitenaf
staat in nogal schril contrast met het gebrek aan dynamiek in Nederlands officiele economie dat economen
plegen waar te nemen . In dit artikel wil ik een be-
langrijke oorzaak hiervan aansnijden: de — ondanks
alles — sinds de jaren vijftig sterk ongewijzigd gebleven sociaal-economische ordening van ons land.
Naar zal blijken vormt dit, bij een wereld aan dynamiek buiten het sociaal-economische bestel, een
steeds knellender corset. Ik start met een terugblik
op het functioneren van het bestel.
Terugblik op het sociaal-economisch bestel
In het Nederlandse sociaal-economische bestel bestaat een sterke verwevenheid tussen de overheid en
het georganiseerde bedrijfsleven. Evenals op andere
terreinen in de verzorgingsstaat heeft het particulier
initiatief zich ook op sociaal-economisch terrein voor
de verwezenlijking van tal van wensen tot de centrale overheid gericht. Dat is niet uniek voor Nederland;
in geheel West-Europa is dit – in tegenstelling tot bij
voorbeeld de Verenigde Staten – van oudsher de
trend. Het beroep op de overheid is – naar nu valt te
constateren – in hoge mate gehonoreerd. Niet alleen
zijn een uitgebreid stelsel van wettelijke sociale zekerheid en arbeids- en arbeidsomstandighedenwetge-
* De auteur is plv. directeur Algemene Economische Politick bij het Ministerie van Economische Zaken. Hij bedankt
zijn collegae voor waardevolle opmerkingen. Dit artikel is
op persoonlijke titel geschreven. Een uitgebreidere versie
verschijnt binnenkort als discussienota 9302 van de Directie
Algemene Economische Politick, Ministerie van Economische Zaken.
1. Zie Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
Eigentijds burgerschap, ‘s-Gravenhage, 1992.
2. Zie J.E. Andriessen en R.F. van Esch, Globalisering, een
zekere trend, Discussienota 9301, Ministerie van Economische Zaken.
3. Zie J.J.M. Kremers, Naar een sterkere binnenlandse groeidynamiek, ESB, 11 december 1991, biz. 1228-1232 en P.A.G.
van Bergeijk en R.C.G. Haffner, Op zoek naar dynamiek,
ESB, 20 januari 1993, biz. 52-56.
ving tot stand gekomen en zijn de betrokken organisaties (mede)verantwoordelijk gesteld voor uitvoering en bestuur van sociale verzekeringen en arbeidsvoorziening, 66k hebben zij publieke bescherming
gekregen op een terrein waar zij bij uitstek verantwoordelijkheid dragen: de loonvorming. De cao
wordt via wetgeving tegen loonconcurrentie beschermd . Ten slotte hebben de organisaties een
prominente positie als adviseurs en overlegpartners
van de overheid; zij hebben een ‘representational
monopoly’.
Met dit alles komt het neo-corporatieve in ons
heid aan de dag te leggen voor de werkelijke voorkeuren op het micro-niveau . De verplichte deelname aan de tot stand gebrachte arrangementen leidt
bij de individuele werknemers en werkgevers vervolgens tot afwentelings- en liftersgedrag.
Een goed werkend neo-corporatief stelsel veron-
derstelt dat de nadelen van het ontbreken van een
adequate ‘incentive’-structuur door overleg en samenwerking zouden kunnen worden overwonnen. De
praktijk leert dat coordinatie niet kan dienen als vervanging van (financiele) prikkels.
sociaal-economische bestel duidelijk tot uitdmkking.
Verstoring marktallocatie
Nederland wordt wel gerekend tot de landen waarin
het neo-corporatisme het sterkst tot ontwikkeling is
gekomen5. Kenmerkend voor het neo-corporatisme
is de samenwerking tussen overheid en maatschappelijke organisaties, waarbij “de organisaties bepaalde gunsten of rechten (monopolies) wordt verleend
…. in ruil voor medewerking aan de realisatie van
overheidsdoelen en het waarborgen van een draagvlak binnen de betreffende organisaties” . In dit besturingsmodel heerst de overtuiging dat via sturende
coordinatie de uitkomsten van het economische proces kunnen worden be’invloed respectievelijk gecorrigeerd, zodanig dat deze sporen met maatschappelijke preferenties . Het coordinatiemodel verschafte de
idee dat op tal van markten het prijsmechanisme zonder grote gevolgen zou kunnen worden vervangen
Illustratief hiervoor is de werking van het prijsmechanisme op de arbeidsmarkt: de loonvorming. In het
neo-corporatieve bestel is dit een gelegitimeerd onderdeel van het publieke debat. In tabel 1 is de reele
arbeidskostenstijging per werknemer in de afgelopen
20 a 25 jaar ontleed naar componenten: de reele contractloonstijging, de incidentele loonontwikkeling, de
mutatie in de werkgeverslasten sociale verzekeringen
en het ruilvoetverlies van de marktsector. De reele
contractloonstijging en de koopkrachtontwikkeling
worden tot elkaar herleid via de lastenontwikkeling
in het bruto/netto-traject. Deze componenten-analyse
door bekostiging en allocatie via de collectieve sector.
Het is – zoals bekend – geheel anders gelopen.
Toch beheerst het coordinatieperspectief het sociaaleconomische beleid nog altijd zeer sterk. De coordinerende ambities zijn nog steeds groot en de neo-corporatieve instituties zijn volledig intact gebleven. De
spanning tussen het neo-corporatisme en de liberaliserende samenleving en mondialiserende economic
laat zich echter steeds sterker gevoelen. Ik onderken
twee bronnen van spanning:
• de verstatelijking van het bestel, die gepaard gaat
met een vergroting van de tegenstelling tussen het
feitelijke gedrag op micro-niveau en het op macroniveau veronderstelde respectievelijk gewenste gedrag;
• de verstoring van de marktallocatie op markten
waar aan private organisaties een beschermde posi-
tie is gegeven.
Verstatelijking
Balkenende wijst op het gevaar dat in een neo-corporatief bestel de band van de private organisaties met
de achterban kan verzwakken door “het aanleunen
van de private organisaties tegen de overheid”8. Ik
zou er aan willen toevoegen dat ook de ontvankelijkheid van de overheid om de private organisaties (of
de (mede) door hen bestuurde organen) een wettelijk beschermde of monopoliepositie te geven deze
band uitholt. Het prijsmechanisme in de relatie economisch subject/private organisatie wordt immers uit-
geschakeld. Zo staan tegenover het lidmaatschap van
een vakbond op een veelheid van terreinen geen ex-
clusieve rechten. Derden worden gebonden en profiteren mee. De beschermde positie geeft de private
organisaties de mogelijkheid een zekere ongevoelig-
ESB 6-10-1993
is van belang, omdat vaak ten onrechte reele arbeidskostenmatiging wordt vereenzelvigd met loonmatiging. Mijns inziens is slechts van loonmatiging sprake
wanneer, onder de veronderstelling van gelijkblijvende collectieve lasten en ruilvoet, de werknemers genoegen nemen met een geringer deel van de inkomensgroei in de bedrijven10.
Uit de tabel valt af te leiden dat zo bezien loonmatiging nagenoeg uitsluitend heeft plaatsgevonden
4. Via artikel 14 van de Wet op de cao wordt de cao verplicht opgelegd aan ongeorganiseerde werknemers bij een
georganiseerde werkgever. De algemeen verbindend verklaring dwingt vervolgens ook ongeorganiseerde werkgevers
de cao te volgen. Met de Wet verplichtstelling bedrijfspensioenfondsen wordt ten slotte de pensioenregeling (waaron-
der de nieuwe bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsaanspraken) verplicht opgelegd aan niet-georganiseerden in
een bedrijfstak.
5. Zie G. Lehmbruch, Concertation and the structure of corporatist networks, in J.H. Goldthorpe, Order and conflict in
contemporary capitalism, Oxford, 1984.
6. J.P. Balkenende, Overheidsregelgeving en maatsschappelijke organisaties, Alphen aan den Rijn, 1992. De SER
spreekt in dit verband, in een omschrijving van de overlegeconomie, over het aangaan van “vrijwillige restricties op
ieders gedrag”.
7. Zie L.A. Geelhoed, Deregulering en mededinging: het
Europese integratieproces en het coordinatievraagstuk, in
J.J.M. Kremers (red.), Inspelen op Europa, Schoonhoven,
1993.
8. J.P. Balkenende, op. cit., biz. 51/52.
9. De aanzienlijke daling van de organisatiegraad van de
vakbeweging (van 40% anno 1980 naar 25% nu) blijkt bij
voorbeeld geen noemenswaardige gevolgen te hebben
voor de positie van de vakbeweging. Gedragsaanpassing
kan achterwege blijven. Bij een vergelijkbaar verlies aan
klandizie elders in de marktsector zou dit onvermijdelijk
zijn.
10. Anders gezegd, indien geabstraheerd van de effecten
van ruilvoet- en collectieve-lastenmutaties, er sprake is van
een dalende arbeidsinkomensquote.
Tabel 1. Arbeidsinkomensquote, koopkracbt en arbeidsmarkt
(marktsector, gem. jaarlijkse mutaties in %, tenzij anders vermeld)
1970-’80 1981-’83 1984-’89 1990-’93
1994
Componenten mutatle ak)
1. Reele contractloonstijging1
2,3
2. Incidenteel
3. Werkgeverslasten soc. verzekeringen
1,7
0,5
-1,4
1,0
0,25
0,1
0,8
-0,4
0,75
0
0,25
-2,25
1,5
-0,25
0,25
1,5
1,6
0,2
1,0
2,2
0,5
1,7
-0,25
1,75
2,4
-0,8
-0,4
-0,3
-0,2
1,9
-2,1
1,0
2,3
-1,5
-0,3
-0,75
1,2
-3,3
1,5
1,0
-1,5
Arbeidsmarkt
10. Werkgelegenheid bedrijven
(x 1000 arbeidsjaren)
0
11. Verhouding niet-actieven versus actieven
(niveaus x 100 %)e
61,2
-97
66
55
-11
75,6
82,6
82,3
85,75
4. Ruilvoetverlies
– t.o.v. buitenland
0,9
– t.o.v. coll. sector1″
5. Reele arbeidskostenstijging0 (1+2+3+4)
6. Stijging arbeidsproduktivfteitd
7. Relatieve mutatie aiq (5-6)
Koopkracht
8. Lastenverzwaring via het
bruto/netto-traject
9. Koopkrachtstijging modale
werknemer (excl. incidenteel)
0,1
5,5
3,7
1,8
0,25
1,25
-1,0
a. Hierbij is gedefleerd met de prijsindex gezinsconsumptie excl. medische
diensten.
b. De ruilvoetmutatie van de marktsector ten opzichte van de collectieve sector is benaderd door het verschil te nemen tussen de prijsstijging van de bin-
nenlandse afzet van bedrijven en de consumptieprijsstijging. De belangrijkste
verklaring voor de verschillen vormen prijsstijgingen uit hoofde van het gevoerde beleid in de collectieve sector (indirecte belastingen, huren, prijsstijging kwartaire sector, gasprijzen).
c. De reele arbeidskostenstijging is de som van de reele contractloonstijging,
de incidentele loonontwikkeling, de stijging van werkgeverslasten en het ruilvoetverlies van de marktsector.
d. De stijging van de arbeidsproduktiviteit is hier netto gemeten, d.w.z. het
gaat om de stijging van de netto toegevoegde waarde per werknemer in de
marktsector (excl. delfstoffenwinning, woningbezit).
e. Deze ratio is voor de eerste periode berekend over 1975-1980 (gegevens
ontbreken voor 1970-1975).
Bron: CPB, Centraal Economisch Plan 1993; Macro Economische Verkenning
1994.
in het begin van de jaren tachtig. In die jaren is er bij
een aanzienlijke werkgelegenheidsdaling, ondanks
lastenverzwaringen en ruilvoetverlies, sprake van reele contractloon- en koopkrachtdaling en winsther-
stel. In de jaren zeventig en de tweede helft van de
jaren tachtig bepalen de ontwikkeling van de collectieve lasten en de ruilvoet in hoge mate het verloop
van de arbeidsinkomensquote. In de jaren zeventig
in ongunstige zin, in de tweede helft van de jaren
tachtig in gunstige zin. De arbeidsinkomensquote
zou in beide perioden niet noemenswaardig zijn gewijzigd, indien de mutaties in de collectieve lasten en
de ruilvoet achterwege zouden zijn gebleven11. De
sterk toegenomen aanbodoverschotten op de arbeidsmarkt hebben, met andere woorden, zelfstandig niet
of slechts in beperkte mate voor prijsaanpassing gezorgd.
In dit decennium lijkt de geschiedenis van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig zich te
gaan herhalen. Evenals in de jaren zeventig blijft de
loonreactie op de verslechterende winstgevendheid
lang uit. Ook nu is daarvan pas sprake – zie de zelfs
zonder loonmaatregel in 1994 optredende reele con-
tractloon- en koopkrachtdaling – bij werkgelegenheidsverlies onder invloed van een internationale
conjuncturele groeivertraging.
Op de Nederlandse arbeidsmarkt zijn endogene
(dat wil zeggen niet door collectieve lasten- of ruilvoetmutaties ge’induceerde) reele prijsverlagingen
dus zeer zeldzaam. Zij treden slechts op, wanneer bij
een oplopende ontslagwerkloosheid de angst voor
baanverlies toeneemt1 . Internationaal vergelijkend
onderzoek plaatst Nederland bij de landen met de
meest rigide loonvorming13. Achteraf bezien kan ook
het ‘werkgelegenheidswonder’ in de tweede helft
van de jaren tachtig – met een uitloop naar het begin
van de jaren negentig – nagenoeg niet aan loonmatiging worden toegeschreven.
Ingebouwde handicaps
Het voorgaande geeft aan dat ons economisch bestel
grote ingebouwde handicaps heeft. Inherent aan het
neo-corporatisme is de veronachtzaming van de
noodzaak van een adequate incentive-structuur op
micro-niveau. Hetzelfde geldt voor de uitschakeling
van potentiele concurrentie door de wettelijk beschermde monopolieposities van de private organisaties. Op sociaal-economisch terrein leidt dit tot een
onhoudbare wisselwerking tussen een inactiviteit aanzuigend en niet-activerend sociale-zekerheidsstelsel
en een sterk op ‘insiders’ gerichte loonvorming. Eenmaal inactief, altijd inactief geldt daardoor voor zeer
velen. Bij elke groeivertraging neemt de populatie
inactieven verder toe, terwijl in de economisch betere jaren het aantal nauwelijks afneemt. Zo groeien
we sprongsgewijs naar steeds hogere plateaus van
inactiviteit.
Het is in zekere zin de tragiek van het huidige
sociaal-economische beleid dat vraagstukken van
economische ordening sterk onderbelicht zijn gebleven. De institutionele vormgeving van het economisch bestel — i.e. de afbakening van het domein
van de markt ten opzichte van het domein van de
overheid en het met de overheid verweven particuliere initiatief (het publieke domein) – is veelal als
datum beschouwd bij het zoeken naar oplossingen
voor de inactiviteitsproblematiek. Met deze zelf opgelegde beleidsmarges zijn werkelijk structurele oplossingen buiten bereik gebleven. Telkens weer blijken pogingen tot hervorming vast te lopen op de
ongewijzigde institutionele randvoorwaarden.
Dit geldt in de eerste plaats bij voorbeeld voor
het beleid ten aanzien van de sociale zekerheid in de
afgelopen 10 a 15 jaar. De verlaging van de wel zeer
hoge uitkeringspercentages van de werknemersverzekeringen in de jaren tachtig en het ontkoppelingsbeleid zijn weliswaar van groot belang geweest om col-
11. Dit kan worden berekend aan de hand van de afwentelingscoefficienten uit de loonvergelijking van het FK-SECmodel van het CPB.
12. Zie ook de bevindingen van J.J. Graafland, From Phillips curve to wage curve, De Economist, 1992, nr. 4.
13. Zie OESO, Working Party I, Economic Policy Commit-
tee, High and persistent unemployment: assessment of the
problem and its causes, Parijs, 1993.
lectieve-lastenstijgingen te voorkomen, maar zij hebben de volumestijgingen niet kunnen keren. Dit geldt
ook voor de afschaffing in 1987 van de verdiscontering van de werkloosheid in de WAO en zal ook
weer gelden voor de aanpassingen van de WAO van
1 augustus jongstleden1 . In de marktsector is de verlaging van de wettelijke uitkering vrijwel volledig via
het bovenwettelijke circuit gecompenseerd. Na de
‘WAO-reparatie’ komen de toekomstige uitkeringsgerechtigden gemiddeld nog voor 85 a 90% ten laste
van de collectieve sector, waar de bedrijfsverenigingen hun monopoliepositie behouden. Goed be-
door de overheid worden, in een goed functionerend
democratisch stelsel, de belangen van buitenstaanders gediend omdat hun stern telt. Bij marktallocatie,
onder de randvoorwaarde van voldoende mededinging, verzorgt het prijsmechanisme dit. In een neocorporatief stelsel met tot regelgeving bevoegde maatschappelijke organisaties is sprake van het een noch
het ander. Hennipman heeft er al in 1946 op gewezen dat om deze redenen een dergelijk systeem inferieur is ten opzichte van overheidsregulering en voorziening via de markt . Met het verlenen van een
economische machtspositie aan private organisaties
schouwd komt de WAO-operatie neer op de intro-
wordt in zijn ogen de economische onderschatting
ductie van een bescheiden eigen risico. Dat eigen
risico is weer veelal collectief herverzekerd, terwijl
de collectieve herverzekering via overheidswetge-
tot beginsel verheven. leder economisch subject of
iedere organisatie die het aanbod van goederen, diensten of productiefactoren kan beheersen, zal dit aanbod beperken om een prijszetting te realiseren die
het eigen belang maximaal dient. Men kan zijns inziens wel stellen dat men het algemeen belang wenst
te dienen, maar het is een economische wetmatig-
ving verplicht wordt opgelegd aan ongeorganiseerde
werkgevers en werknemers. De institutionele context
is met de WAO-maatregelen, kortom, niet wezenlijk
veranderd.
Een tweede voorbeeld waar het vasthouden aan
bestaande instituties structurele oplossingen in de
weg staat, betreft de loonvorming. Met het befaamde
Akkoord van Wassenaar in 1982 is de verantwoordelijkheid van de loonvorming dan wel in handen gelegd van sociale partners, maar tot een trendbreuk in
de loonvorming heeft dit, zoals hiervoor bleek, niet
geleid. De loonvorming blijft zich binnen de bestaande beschermende sociaal-economische instituties vol-
gens eigen wetmatigheden voltrekken. En dat komt,
ondanks alle Haagse centrale afspraken en aanbevelingen, vooral neer op het dienen van ‘insiders’ en
negeren van ‘outsiders’. Bij gebrek aan marktwerking
ziet de overheid zich zelfs genoodzaakt in 1994 via
het dreigen met een loonmaatregel letterlijk loonmatiging af te dwingen.
Aan de onderkant van de arbeidsmarkt vormen
(de hoogte van) het wettelijk minimumloon en de algemeen verbindend verklaarde cao’s met laagste
loonschalen (soms ver) boven het minimumloon grote institutionele belemmeringen om de loonkosten af
te stemmen op de – lage – arbeidsproduktiviteit van
potentiele werknemers. Het op activering van het inactieve aanbod gerichte beleid (bij voorbeeld het ver-
groten van inkomensverschillen tussen werkenden
en niet-werkenden) verliest daardoor bij voorbaat
veel van zijn effectiviteit.
Deze voorbeelden illustreren dat het sociaal-economische beleid – wat scherp uitgedrukt – de gevangene is van de ongewijzigd gebleven neo-corporatieve sociaal-economische ordening, waarin een inrichting en besturing van de samenleving, met representatief geachte organisaties, wordt voorondersteld, die
niet meer van deze tijd is . De voorbeelden geven
ook aan dat een verschuiving van de bevoegdheid
tot regelgeving van de overheid naar maatschappelijke organisaties slechts een schijnoplossing is. Bij de
hier bepleite “zelfregulering door maatschappelijke
organisaties” wordt er immers van uitgegaan dat
deze een bindende werkihg heeft voor derden. De
doorgesneden band tussen beslissen, betalen en genieten, die regulering via de overheid kenmerkt, zal
daardoor niet worden geheeld. Daarnaast wordt de
positie van buitenstaanders beknot. Bij regulering
ESB 6-10-1993
heid dat het groepsbelang zal prevaleren.
Werkelijke Institutionele vernieuwing
Bij een herinrichting van het bestel ligt ten principale
de keuze voor de huidige diffuse verstrengelingen
tussen overheid en het beschermde particuliere initiatief te ontwarren en tegelijkertijd het domein van de
markt te vergroten. De private belangengroepen zullen worden onderworpen aan de tucht van de markt.
Van een verschuiving naar de markt is sprake bij vrije
toe- en uittreding en vrije prijsvorming onder reele
en potentiele concurrentie. In het volgende worden
deze lijnen van institutionele vernieuwing wat nader
geconcretiseerd ten aanzien van de loonvorming, de
inkomensdervingsverzekeringen (exclusief de WW)
en de (R)WW-voorziening.
Naar meer ondernemingsgewijze loonvorming
Hennipmans stelling dat een neo-corporatief stelsel
inferieur is ten opzichte van overheids- of centrale
regulering dan wel marktwerking, wordt bevestigd in
de literatuur over de loonvorming. Een bedrijfstaksgewijs loonvormingsmodel, zoals in ons land, zou tot
een minder beheerste loonkostenontwikkeling leiden
dan een puur centraal of decentraal model . Bij centrale loononderhandelingen zouden de negatieve gevolgen van loonstijgingen door de vakcentrales worden ge’internaliseerd. Het externe effect op prijzen,
belastingen en premies (bij toename van werkloos14. Zie ook C.N. Teulings en F. van der Ploeg, De vermoedelijke ineffectiviteit van de WAO-maatregelen, ESB, 23 juni
1993, biz. 576-579.
15. Ook het minimumloon is daar een illustratie van. Dit is
afgestemd op de minimumbehoefte van de alleenverdiener
met twee kinderen; een huishoudenssituatie die al lang niet
meer dominant is.
16. ZieJ.P. Balkenende, op. cit.
17. Zie P. Hennipman, Publiekrechtelijke bedrijforganisatie,
corporatisme en geleide economie, ESB, 1946, biz. 51-53.
18. Zie L. Calmfors en J. Driffill, Bargaining structure, corporatism and macro-economic performance, Economic Policy,
1988, nr. 6. En ook R. Jackman, R. Layard en S. Nickell,
Unemployment, Oxford University Press, 1991.
held) wordt met andere woorden in de looneisen
verdisconteerd. In geval van pure decentrale loon-
vorming (bedrijfsniveau) leidt de concurrentie ertoe
dat een beheerste loonkostenontwikkeling resulteert.
In het tussenmodel van bedrijfstaksgewijze loonvorming kunnen ondernemingen loonstijgingen gemakkelijker doorberekenen in de prijs, omdat voor hun
concurrenten dezelfde omstandigheden gelden. Voor
de werknemers geldt dat de specifieke prijsstijging
goeddeels kan worden afgewenteld op werknemers
in andere bedrijfstakken. Vanzelfsprekend gelden
deze mechanismen vooral voor bedrijfstakken die
zich nog relatief afgeschermd achten van buitenlandse concurrentie. Een resulterend relatief hoog loonen prijsniveau heeft echter negatieve uitstralings- en
doorwerkingseffecten naar de ondernemingen die
blootstaan aan internationale concurrentie. Een ander
nadeel van het gebrek aan loonconcurrentie is hiervoor al genoemd: ‘zittende’ werknemers worden beschermd tegen het inactieve arbeidsaanbod.
De werking van de arbeidsmarkt kan aanzienlijk
worden verbeterd, wanneer de loonvorming van het
publieke naar het marktdomein zou worden verschoven. De overheidsbescherming van de cao dient daartoe te vervallen. Met het toestaan van loonconcurrentie binnen bedrijfstakken groeien we dan geleidelijk
naar een systeem van meer ondernemingsgewijze
loonvorming. Een keuze voor de markt op het terrein
van de loonvorming dient mijns inziens zo volledig
en onvoorwaardelijk mogelijk te zijn. Bij een selectieve toelating van de markt (bij voorbeeld alleen ten
aanzien van de laagste loonschalen) of een selectieve
uitsluiting (het nog wel aan derden opleggen van
cao-afspraken over de z.g. ‘goede doelen’) is het
risico groot dat de nog aanwezige bescherming van
de cao de toegelaten marktwerking zal gaan frustreren . Zelfs in het geval van selectieve uitsluiting
moet dat risico niet worden onderschat. Zo biedt bij
voorbeeld de algemeen verbindend verklaring van
cao-afspraken over ‘goede doelen’ veel ruimte voor
manipulatie. Niet alleen door de bescherming zoekende cao-partijen, maar ook door de overheid, omdat langs deze weg, buiten de disciplinerende budgettake kaders om, maatschappelijke wensen zouden
kunnen worden gerealiseerd. De ambities om de
loonvorming te blijven coordineren zullen dan groot
blijken, hetgeen op gespannen voet staat met de keu-
ze voor de markt als ordeningsmechanisme. Een oplossing voor deze problematiek vergt hetzij een wel
zeer scherpe afbakening van afspraken over de ‘goede doelen’ die nog voor algemeen verbindend verklaring in aanmerking komen, hetzij het zoeken naar
alternatieve wegen voor overheidsondersteuning van
prestaties met positieve externe effecten. De overheid heeft daarvoor meerdere instrumenten beschikbaar (fiscale faciliering, subsidiering, enz.)20.
Een principiele keuze voor de markt op het terrein van de loonvorming zal ook nieuwe keuzes vergen over (de hoogte van) het minimumloon. Een belangrijk gegeven hiervoor is dat er in de komende
jaren een aanzienlijk extra arbeidsaanbod van laagopgeleiden zal zijn. Daarbij is 60% van de ongeschoolde nieuwkomers allochtoon. Het is de vraag of deze
categoric een plaats op de arbeidsmarkt kan verwer-
ven wanneer (de huidige hoogte van) het minimumloon een marktconform beloningsniveau uitsluit.
Het vergroten van loonconcurrentie op de arbeidsmarkt veronderstelt aan de aanbodzijde van de
markt, in de sfeer van de sociale zekerheid en het arbeidsmarktbeleid, een adequate incentive-structuur.
Wanneer de prikkels tot participatie ontbreken, zal
de effectiviteit van vergroting-van de loonconcurrentie immers gering zijn. Het een kan niet zonder het
ander.
Inkomensdervingsverzekeringen (excl. WW)
Ook op het sociale-zekerheids- en arbeidsmarktterrein dient weer allereerst de vraag te worden gesteld
naar de mogelijkheden van de markt als allocatiemechanisme. Deze vraag doet zich in de allereerste
plaats voor ten aanzien van de inkomensdervingsverzekeringen. In het verlengde van de vermoedelijke
ineffectiviteit van de WAO-maatregelen mag ook niet
worden verwacht dat een verdere beperking van de
wettelijk collectieve dekking van de WAO tot een minimumniveau een werkelijke oplossing biedt voor de
volumeproblematiek. Het overgrote deel van de dekking van het risico blijft immers in handen van de collectiviteit, waardoor de regeling een aanzuigende
werking blijft behouden21. Daarnaast blijft voor de
uitvoering van het collectieve deel van de verzekering de huidige zwakke incentive-structuur bestaan.
Het plaatsen van de WAO in overheidshanden bij voorbeeld voor alleen de (nagenoeg) volledig arbeidsongeschikten conform het voorstel van de parlementaire enquete-commissie – lost deze problematiek niet op. Voor de individueel belanghebbenden
wordt afwenteling op het collectief dan zo mogelijk
nog aantrekkelijker. Voorts zal een onafhankelijk
overheidsorgaan geen (financiele) incentives hebben
tot volumebeheersing; de WAO blijft immers een
open-einde-regeling.
Een werkelijke oplossing vereist een principiele
keuze voor de markt 2. Ten einde een effectieve
marktwerking te waarborgen zou de overheid dan
wel bescherming moeten bieden – via een publieke
voorziening – voor de per definitie onverzekerbaren
19. Zo is het niet meer algemeen verbindend verklaren van
de laagste loonschalen (of cao’s met laagste loonschalen boven het minimumloon) vrij eenvoudig door cao-partijen te
omzeilen. Door de introductie van nieuwe laagste loonscha-
len voor een beperkt aantal – afgesplitste – functies kunnen
de werknemers in de huidige laagste loonschalen hun beschermde positie behouden.
20. Wat betreft de ‘goede doelen’ heeft alleen (bedrijfstaksgewijze) scholing enige betekenis gekregen. De z.g. arbeidsmarktafspraken via de cao (integratie herintredende
vrouwen, minderheden, enz.) zijn in hoge mate ineffectief
gebleken. De integratie van deze groepen laat zich niet met
papieren formules afdwingen. Het gaat voor de individuele
werkgever steeds om de balans tussen kosten en produktiviteit.
21. Zie uitgebreider C.N. Teulings en F. van der Ploeg, op.
cit. Het niet langer algemeen verbindend verklaren van bovenwettelijke aanvullingen kan overigens wel tot enige beperking van de omvang van het ‘bovenwettelijk’ leiden.
22. Zie in deze zin ook J.Th. van Iperen, WAO-aanpak vergt
stelselwijziging, ESB, 9 oktober 1991.
op de markt (vroeggehandicapten, personen met een
progressief, chronisch, ziektebeeld) en via regelgeving het risico van averechtse selectie verder moeten
mitigeren. Wat het laatste betreft zou kunnen worden
gedacht aan de verplichting voor individuele werkgevers om hun werknemers voor een bepaalde minimumdekking te verzekeren (met de mogelijkheid
van het eigen risico dragen). Een verplichting aan
werkgevers is een extra waarborg tegen averechtse
selectie. Voor werkloze werknemers zal de uitkeringsverlenenende instantie als ‘werkgever’ deze plicht
moeten krijgen. Een effectieve marktwerking is ten
slotte gebaat bij een volledige vrijheid van een individuele werkgever in de keuze van de verzekeraar.
Gereguleerde marktwerking lijkt ook mogelijk
voor de dekking van het ziekte- en ziektekostenrisi-
co . Voorts kan het toelaten van marktwerking in de
sfeer van de aanvullende pensioenen tot belangrijke
efficiencyvoordelen leiden . Het werkloosheidsrisico is vanwege interpersonele risico-interdependentie
daarentegen moeilijk particulier verzekerbaar. Daarmee kom ik op de presterende functie van de overheid op het sociale-zekerheidsterrein.
Naar een activerende (R)WW-voorziening
In het huidige bestel blijken de werkloosheidsregelingen onvoldoende activerend te werken. De reserveringlonen (het loon waarvoor men bereid is te participeren) liggen op een relatief hoog niveau. Dit is ten
ties – ook in deze casus overheidskantoren op bij
voorbeeld regionaal niveau — kunnen vervolgens
voor de uitvoering van de arbeidsmarkttaken een
arbeidsmarktbureau naar keuze contracteren. Concurrentie op de scholings- en arbeidsbemiddelingsmarkt en een stevige financiele aansturing van de
uitkeringsverlenende instanties (zie hiervoor) moeten
hier voor een grotere beleidseffectiviteit zorgen.
Gemeenschappelijk in beide optics is dat de
werkloze vanaf de eerste dag van de werkloosheid
door een en hetzelfde uitvoeringsorgaan wordt bediend. Tevens wordt transactie in plaats van verzor-
ging steeds als ‘Leitmotiv’ genomen28.
Ten slotte
De Nederlandse economic lijdt aan een paradox: de
tegenstelling tussen het gebrek aan dynamiek van de
binnenlandse officiele economic en de voile aanwezigheid daarvan in de samenleving en de Internationale economic. Het wegnemen van deze paradox
vereist op sociaal-economisch terrein een heroverweging van de instutionele inrichting van het bestel,
ten faveure van een grotere marktwerking. In dit artikel zijn de contouren daarvan op enkele terreinen
summier aangegeven. Een verdere doordenking ook ten aanzien van bij voorbeeld de advies- en overlegcultuur — is geboden. Maar de tijd dringt. Indien
we het adagium “niemand aan de kant” serieus ne-
dele een gevolg van de in internationaal perspectief
men, kunnen echte keuzes niet langer worden uit-
relatief hoge “replacement rates’ (verhouding netto
gesteld.
uitkering/netto loon) . Een verlaging van de replacement rates leidt alleen via een (relatieve) verlaging
C. Oudshoorn
van de (relevante) sociale uitkeringen tot lagere netto-reserveringslonen. Bij uitsluitend lastenverlichting
voor werkenden legt men zich daarentegen neer bij
de huidige hoogte van de reserveringslonen.
De hoogte van het reserveringsloon is verder niet
ongevoelig voor de uitvoeringspraktijk: de mate waarin tegenover uitkeringsrechten ook plichten staan en
deze worden gehandhaafd. Hier staan geringe financiele prikkels bij de uitkeringsverlenende instanties
en een gebrek aan samenwerking met de arbeidsvoorzieningsorganisatie de slagvaardigheid van het
beleid in de weg . Het laatste is overigens een probleem van twee kanten: ook de regionale bureaus
voor de arbeidsvoorziening (de RBA’s) kennen een
zwakke incentive-structuur. Zij zijn verzekerd van
overheidsmiddelen en worden niet afgerekend op
resultaat.
Er zijn verschillende modaliteiten om tot verbetering te komen. In de eerste plaats kan worden gedacht aan de totstandkoming van een (overheids)loket – bij voorbeeld op regionaal niveau – voor het
verstrekken van een uitkering (WW en RWW) en het
verzorgen van scholing, werkervaring en arbeidsbemiddeling. Een substantieel aandeel van de lokale
overheid in de financiering van de werkloosheidsuitkeringen zal moeten zorgen voor de broodnodige
prikkels tot volumebeheersing.
Een andere optie is te kiezen voor volledig vrije
marktwerking op het terrein van arbeidsbemiddeling
en scholing door de huidige subsidising van de
RBA’s te beeindigen. De uitkeringsverlenende instan-
ESB 6-10-1993
23. Zie voor een uitwerking C. Kortleve, C. Oudshoorn en
F.W. Rutten, Herijking van de verzorgingsstaat, in De toe-
komst van de welvaartsstaat, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Leiden/Antwerpen, 1992. Hierbij is ten aanzien van het ziektekostenrisico
een individuele verzekeringsplicht gesuggereerd.
24. Zie A.L. Bovenberg, Fiscus en vergrijzing: naar een an-
der fiscaal systeem?, Weekblad voor Fiscaal Recht, december 1992.
25. Zie Centraal Planbureau, De collectieve uitgaven in internationaal perspectief, Werkdocument 58, Den Haag,
1993.
26. Zie OESO, Survey of the Dutch labour market, Parijs,
1992.
27. Dit is gerechtvaardigd indien de regionale instanties een
grote beleidsvrijheid kennen – in de uitvoering van de arbeidsmarkttaken en – binnen zekere grenzen – bij de vaststelling van de hoogte van de uitkeringen.
28. Zie DJ. Wolfson, Kerntaken: van verzorgingsstaat naar
transactiestaat, Groningen, 1993.
-9*1-