Nederland en zijn epidemie
Ch. van der Vring*
E
conomen zijn te snel geneigd om ter verklaring van de arbeidsongeschiktheidsproblematiek te wijzen op financiele prikkels, ‘aanstelleritis’ en meegevende
keuringsartsen. Daarmee warden sociaal-medische oorzaken en oplossingen
genegeerd. Zo blijkt bet vanuit sociaal-medisch perspectief heilzaam om de
toegangsdrempel tot de ziektewet kwalitatiefte verhogen. Dat kan door in de
criteria van de keuringsarts de restrictieve interpretatie van bet begrip ‘de in
aanmerking komende arbeid’ los te laten.
Een epidemie van arbeidsongeschiktheid teistert
ons land. In de nationale discussie zijn ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid thema’s van belang
geworden. Er is veel politieke activiteit om de epidemie tot staan te brengen. De wetenschappelijke discussie vindt hoofdzakelijk plaats onder sociologen
en economen. Het sociaal-medische aspect komt
daarentegen niet uit de verf. Dat komt onder andere
doordat betrokkenen met een medische achtergrond de epidemie niet als een volksgezondheidsprobleem beschouwen. Daarnaast neigen discussiedeelnemers afkomstig uit niet-medische disciplines
er nogal gemakkelijk toe aan sociaal-medische factoren voorbij te gaan.
In dit artikel wordt een aantal veelgehoorde redeneringen over arbeidsongeschiktheid en ziekteverzuim
van commentaar voorzien. Dit gebeurt vanuit sociaal-medisch perspectief, in dit geval vanuit de optiek van de verzekeringsarts. Allereerst bespreek ik
de lekenredeneringen op sociaal-medisch terrein
aan de hand van een aantal artikelen in ESB over
ziekteverzuim. Dit gebeurt vanuit het gezichtspunt
van de epidemiologie, dat wil zeggen de invloed van
macro-parameters als ziekte- en sterftecijfers, en de
ziektebeleving en het ziektebegrip. Daarna zal ik onderzoeken of er sociaal-medische motieven zijn om
de drempel naar de Ziektewet te verhogen en hoe
dit mogelijk zou zijn.
Epidemiologische factoren
Herhaaldelijk is betoogd dat een land als Nederland,
met zo’n lage sterfte en zo’n hoge levensverwachting,
lager zou moeten scoren op het gebied van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. In ESB hebben diverse auteurs zich in deze trant uitgelaten .
Ziektecijfers en levensverwachting
Nederland scoort in vergelijking met de buurlanden
inderdaad gunstig met zijn sterftecijfers. Daarmee is
echter niet alles gezegd. Bij ons blijven zieke mensen langer leven. Zo leidt de succesvolle bestrijding
van de vroege sterfte bij hartinfarct per saldo tot een
langere gemiddelde ziekteduur. Bij kwaadaardige
aandoeningen resulteren een vroegere detectie en
een vroegere start van de behandeling in een lange-
ESB 11-11-1992
re overleving en in een langere ziekteduur. Daarnaast zijn de overlevingskansen na ernstige ongevallen toegenomen (denk aan brandwondencentra en
chirurgische noodteams). Ook de preventie van
sterfte door infectieziekten bij zwakzinnigen (collectief als arbeidsongeschikt te boek staand) is sterk
verbeterd, waardoor de levensverwachting van deze
groep fors gestegen is. De invloed van sterfte op
ziekte en arbeidsongeschiktheid is dus paradoxaal:
hoe minder sterfte, des te meer ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Ziektecijfers en niet-dodelijke aandoeningen
Anderzijds zijn Ziektecijfers niet alleen afhankelijk
van sterftecijfers, maar ook van trends in het voorkomen van ziektes in het algemeen, inclusief niet-dodelijke aandoeningen. Het is echter buitengewoon
moeilijk de preciese invloed hiervan op de Ziektecijfers te achterhalen.
Een voorbeeld is het ziekteverzuim door een meniscus. Ziekteverzuimcijfers ten gevolge van meniscusletsel ondergaan geen invloed van verschuivende
sterftetrends, omdat dit letsel vooral in de jongere
leeftijdscategorieen voorkomt. Onderzoek naar de
historische ontwikkeling van het voorkomen en behandelen van meniscusletsel zou dus informatie
kunnen opleveren omtrent de volumeontwikkeling
van deze aandoening vanuit sociaal-medisch perspectief. Er is in de recente historic namelijk veel
veranderd op het gebied van diagnose stellen, operatief en post- operatief behandelen en adviseren
op het gebied van werk en sport na een operatic.
Daarbij zijn zowel verzuimverlengende als verzuimverkortende factoren te onderkennen. Daarnaast
zijn er veranderingen op het gebied van sport en
werk die de kans op het krijgen van het letsel positief dan wel negatief be’invloeden. Kortom, als men
inzicht wil krijgen in de ontwikkeling van ziektever* De auteur is werkzaam bij het GAK als verzekeringsarts.
Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. J.C. Vrooman en A.A.M. de Kemp, Trends tot arbeidsongeschiktheid, ESB, 5 September 1990; R. Prins, Arbeidsongeschiktheid in internationaal perspectief, ESB, 16 januari
1991; M.M.G. Fase, L.M. Keijzer, Ziekteverzuim en conjunctuur, ESB, lOapril 1991.
1097
zuim en arbeidsongeschiktheid uit hoofde van een
relatief nauw omschreven medisch letsel, stuit men
al snel op een zeer complex onderzoeksgebied dat
het uiterste vergt van methodologie en onderzoeksopzet. Bovendien schieten de gegevensbestanden
voor dergelijk onderzoek vaak te kort.
Ziektecijfers en gezonde levensverwachting
Een andere, globalere methode wordt sinds kort gevolgd in het onderzoek naar de ‘gezonde levensverwachting’ in verschillende landen, waaronder Nederland2. De onderliggende vraag hierbij is, of de sterk
gestegen levensverwachting in de geindustrialiseerde wereld gelijke tred heeft gehouden met het aantal in goede gezondheid doorgebrachte jaren. Voorlopig is de richtingenstrijd hier nog volop aan de
gang. Het ene kamp hangt de theorie aan waarin
een gestegen levensverwachting het aantal ‘gezonde jaren’ doet toenemen, het andere kamp verdedigt het tegenovergestelde standpunt. Het betreffende onderzoek heeft niet als oogmerk het volumeprobleem van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid in kaart te brengen. Niettemin kan het hierover
belangrijke inzichten opleveren. Het verdient mijns
inziens dan ook aanbeveling om het onderzoek
naar de gezonde levensverwachting tot het terrein
van het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheid
uit te breiden.
Samenvattend kunnen we op dit punt zeggen: wetenschappelijk gefundeerd onderzoek ter verklaring
van de volumeontwikkeling van ziekteverzuim en
arbeidsongeschiktheid als gevolg van specifieke medisch-historische trends is nagenoeg afwezig, methodologisch zeer complex, maar ook zeer nodig. Stellige uitspraken vanuit niet-medische hoek over dit
onderwerp onderschatten de sociaal-medische ernst.
Ziektebeleving
Men kan feitelijke ontwikkelingen aanwijzen die expliciet als doel hebben de Ziektebeleving en het referentieniveau met betrekking tot ziekte en gezondheid te bei’nvloeden. Zo dragen voorlichting over de
voortgang van de medische technologie, over medisch-riskant gedrag en over milieurisico’s bij aan
een culturele verandering. Voorlichting heeft echter
ook zijn negatieve bijwerkingen. Het maakt mensen
niet alleen bewuster, maar ook (over-)bezorgder.
De burger van vandaag weet dat hij langer kan leven door ‘gezond gedrag’, dat is zijn winst ten opzichte van wereldburgers van andere tijden en plaatsen. Ook werken heeft hiermee steeds meer een
gezondheidsnotie gekregen: arbeid wordt steeds
meer gezien als een factor die potentieel de gezondheid bedreigt. Het zal niet lang meer duren of het recent gelegde verband tussen arbeidsomstandigheden en sociale zekerheid zal worden aangevuld met
een verband tussen gezondheidszorg en milieu.
In weerwoord op Vrooman en De Kemp wordt hier
vooral benadrukt dat een verandering van de Ziektebeleving niet a priori afkeurenswaardig is of per saldo nadelig, zelfs niet in economische zin. Integendeel, zo’n verandering kan ook heel goed als impliciet gevolg van positieve ontwikkelingen gezien
worden of als een belangrijk signaal. Dit signaal bagatelliseren zou extra maatschappelijke schade kunnen berokkenen.
Los van op ziekte en gezondheid gerichte activiteiten als voorlichting zijn er nog andere maatschappelijke ontwikkelingen die hun gevolgen hebben voor
de beleving van ziekte en daaruit voortvloeiende beperkingen: de snelle verschuivingen op het gebied
van de woonvormen, het woon-werkverkeer, de toenemende taalgerichtheid van het maatschappelijk
gebeuren, enzovoort.
Ziektebeleving en ziektebegrip
Hoe denkt sociaal-economisch Nederland over de invloed van Ziektebeleving en ziektebegrip op de omvang van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid?
Vrooman en De Kemp spreken over “een verruiming
van het ziektebegrip in de samenleving, en dat heeft
zijn weerslag gekregen in het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen . Zij menen een bevestiging hiervoor te kunnen vinden in het toegenomen
aandeel van de diagnosecategorie ‘psychische stoornissen’. Deze conclusie is zowel medisch-praktisch
ongefundeerd als wetenschappelijk ongeoorloofd.
Uit de naam van een diagnosecategorie is niet af te
leiden hoe ernstig de arbeidsongeschiktheid, hoe terecht de uitkeringsclaim of hoe vaag de klacht is,
noch op micro- noch op macroniveau.
De term ‘verruiming’ doet een negatieve connotatie
vermoeden. Neutraler is het, om over de verandering van het ziektebegrip en de Ziektebeleving te
spreken. Deze verandering zou dan tot gevolg hebben, dat mensen zich tegenwoordig eerder (en langer) ziek voelen en ook eerder door professionals
als ziek bestempeld worden. Deze theorie is interessant, maar methodologisch niet te operationaliseren. Mocht het ons ooit lukken een objectief beeld
te verkrijgen van het hedendaagse ziektebegrip en
de beleving daarvan, hoe moeten we dit dan vergelijken met dat van vroegere samenlevingen? Voorbijgaan aan de complexiteit van dit onderwerp leidt
tot moraliserende, overhaaste conclusies.
Het professionele ziektebegrip
De medisch-professionele oordeelvorming heeft
een grote rol gespeeld in de verandering van het
ziektebegrip. Wanneer een samenleving geconfronteerd wordt met een epidemic van diagnosecategorie N, dan is dat een goede reden om tevens kritisch
naar de invloed van de diagnostisch observant te kijken. Het is niet mogelijk om (zoals Vrooman en De
Kemp) a priori het surplus aan psychische gevallen
in vergelijking met 1970 als een ‘observer artefact’ te
beschouwen bij een “bredere opvatting over ziekte
in de samenleving”4.
De rol van diagnostisch observant wordt gespeeld
door de verzekeringsarts. Uiteraard is diens diagnostische methode een produkt van zijn tijd. Er is geen
reden om de wijze van diagnostiseren van vorige generaties medici tot norm te verheffen. Integendeel,
onder andere door de kritische aandacht van buitenaf bestaat er voor de huidige generatie een grotere
noodzaak tot adequate diagnostisering. Juist vorige
generaties medici kozen voor ‘harde’ diagnoses, omdat het stellen van ‘zachte’ diagnoses bij arbeidsongeschiktheid als een onvoldoende argumentatie
werd beschouwd. Er is echter alle reden om aan te
2. J.K.S. van Ginneken e.a., Tijdschrift voor Sociale
zondheidszorg, 1991, nr. 9.
3: J.C. Vrooman en A.A.M. de Kemp, op.cit.
4. J.C. Vrooman en A.A.M. de Kemp, op. cit.
nemen dat vergelijkbare gevallen die nu in een
‘zachte’ (maar adequate) diagnosecategorie terechtkomen, vroeger met ‘harde’ diagnoses de boeken in
zijn gestuurd.
Hoewel er inderdaad aanleidingis om te wijzen op
de rol van de diagnostisch observant wanneer we
de diagnosecategorieen willen vergelijken in de tijd,
is er geen reden om dit a priori ten nadele uit te leggen van de huidige generatie medici die nonchalant
hun professionele ziektebegrip zouden verruimen.
De sociaal-geneeskundige heeft vanuit zijn praktijkervaringen alle reden om te wijzen op de ernst en
de ‘echtheid’ van de ‘psychische’ epidemic, ook na
correctie voor verschillen in diagnosemethodiek. Bovendien bestaat er een brede wetenschappelijke
consensus dat de huidige maaatschappij ten prooi is
gevallen aan stress. De samenleving heeft echter, ondanks een vage consensus over stressinvloeden,
moeite met het accepteren van psychische ziekten
als reden van arbeidsongeschiktheid. Dit brengt met
zich dat de samenleving alsnog door de sociale geneeskunde geinformeerd wenst te worden over de
ernst en ‘echtheid’ van de epidemic.
Aanpassingen van de ziektewet
De sociaal-medicus kan het zich niet permitteren
om uitsluitend langs de zijlijn toe te kijken hoe andere disciplines worstelen met de interpretatie van
volumeproblemen. Daarmee zou hij immers de kans
op een multidisciplinaire aanpak van het gemeenschappelijke probleem laten lopen. Zo is de economic geneigd het volumeprobleem te beschrijven in
termen van vraag en aanbod van WAO-uitkeringen.
De verzekeringsgeneeskundige heeft in deze markt
een belangrijke rol. Hij toetst immers de vraag aan
de uitkeringsvoorwaarden, en bepaalt daarmee de
kosten van het stelsel als geheel.
Toegangsdrempel ziektewet en arbeidsethos
In de publieke discussie wordt de lage drempel naar
ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid hardnekkig
gecorreleerd met een laag arbeidsethos van de uitkeringsgerechtigde. De huidige politieke voorstellen en
beslissingen met hun nadruk op bonus/ malus en financiele repressie liggen in het verlengde hiervan.
Daarentegen vinden met name de vakbonden, dat
door deze maatregelen de ‘goeden’ zullen lijden onder de ‘kwaden’. Vanuit de sociaal-medische praktijk
zijn er gronden om beide standpunten en de bijhorende beeldvorming kritisch te bezien.
Het is vanzelfsprekend, dat een laagdrempelig uitkeringsregime aantrekkelijk is voor personen met een
laag arbeidsethos en het ligt voor de hand dat een
deel van ons nationale surplus hiermee verklaard
kan worden. Daar staat tegenover dat personen met
een hoog arbeidsethos primair averechts reageren
op zo’n laagdrempelig regime. Dit leidt bij die groep
tot juist langer doorwerken met klachten, met name
met overbelastingsklachten. De uitval heeft vaak het
karakter van een medische climax. Het herstel verloopt traag en de omkeerbaarheid van de gevallen
ligt laag. Men zou kunnen spreken van paradoxale
gezondheidsschade. Aarts en De Jong vonden een
positieve samenhang tussen hoog arbeidsethos en
WAO-toetredingskans . Deze bevinding is verenigbaar met bovengenoemde observatie uit de sociaalmedische praktijk.
ESB 11-11-1992
Bij een opwaartse correctie van de laagdrempeligheid zullen de ‘goeden’ dus niet onder de ‘kwaden’
hoeven te lijden. Integendeel: deze correctie heeft
een belangrijk sociaal-medisch motief. Voor de andere gebruikersgroep (laag arbeidsethos) geldt dat
men bij een gezondheidsprobleem eerder geneigd
is voor het eigenbelang te kiezen. Een lage drempel
werkt hier averechts omdat de sociaal-medische problematiek afgekocht en dus in stand gehouden
wordt. Een hogere drempel zal deze groep een sterker individueel motief geven om tot adequater ziektepreventievedrag over te gaan.
De regels van de ziektewet
In feite is het de taak van de verzekeringsgeneeskundige om de medisch-juridische spelregels toe te
passen. In het kader van de ziektewet berust zijn
taak op de volgende vraag: is er sprake van ongeschiktheid wegens ziekte of gebrek? Dit volgt rechtstreeks uit de tekst van de wet. “Ongeschiktheid” is
in de rechtspraak nader ingevuld als: “het op medische gronden naar objectieve maatstaven gemeten
niet kunnen of niet mogen verrichten van de in aanmerking komende arbeid”. Objectief betekent hier
vooral onafhankelijke professionele oordeelsvorming. De onafhankelijkheid geldt zowel jegens de
aanvrager als jegens de verstrekker van de uitkering. De verzekeringsgeneeskundige is dus geen verzuimbestrijder; hij dient zowel onterecht verzuim te
bestrijden als terecht verzuim te bevorderen.
Overwegingen over aanpassing van arbeidsongeschiktheidscriteria in de ziektewet hebben zich tot
nu toe op de ziektekant gericht. Mijns inziens wordt
daarbij te weinig recht gedaan aan de arbeidskant
van het arbeidsongeschiktheidscriterium. Het is immers van groot belang hoe het begrip ‘de in aanmerking komende arbeid’ wordt ge’interpreteerd. Volgens de Centrale Raad van Beroep moet in gevallen
van een bestaand arbeidscontract als ‘in aanmerking
komende arbeid’ beschouwd worden:
• alles wat men daadwerkelijk gedaan heeft,
• inclusief de bijzonderheden van het werk,
• inclusief de reis naar en van het werk.
Deze jurisprudentiele interpretatie bevat cruciale on-
volkomenheden of onhandigheden voor de beoordeling door de verzekeringsgeneeskundige.
De tekst “wat men daadwerkelijk gedaan heeft” past
niet bij de orientatie van de beoordeling op de toekomst. Als men zich probeert voor te stellen wat iemand wel of niet kan of mag, dan slaat dat niet op
de arbeid uit de periode achter ons. Onhandig is
ook de 100%-interpretatie (‘alles’, ‘inclusief’). Wanneer kan men ooit 100% herstel als feit aannemen of
betwisten? Stel dat er sprake is van werk, dat voor iedereen ongezond is: kan een arts ooit iemand voor
zulk werk geschikt verklaren? Of stel dat iemand
wel geschikt is voor zijn eigen werk, maar vanwege
een bijzondere situatie niet bij de eigen werkgever:
ook dan is geschiktverklaring thans niet mogelijk.
Voorts kan men door deze interpretatie niet aansluiten op relevante, aangrenzende wetgeving, met
name de arbeidsomstandigheden(ARBO-)wetgeving
5. LJ.M. Aarts, P.R. de Jong, Preventie van arbeidsongeschiktheid, ESB, 8 mei 1991.
en de arbeidswet. Door de interpretatie van het begrip ‘de in aanmerking komende arbeid’ is ongeschiktheid in veel gevallen niet zozeer een kenmerk
van de persoon, maar van het werk zelf.
Ten slotte is interpretatie van de zinsnede “inclusief
de reis naar en van het werk” rijp voor heroverweging, omdat men het woon-werkverkeer moeilijk als
obligaat ‘risque social’ kan zien.
Voorstellen tot aanpassing van de ziektewet
• definieer ‘in aanmerking komende arbeid’ als “de
afgesproken arbeid die op het programma staat,
c.q. aan de orde is en voor zolang men die moet
doen”;
• spreek voortaan pas van ongeschiktheid bij meer
Alle deze aanpassingsvoorstellen hebben tot doel
om het beoordelingssysteem logischer te maken.
Daarnaast wordt beoogd arbeidsongeschiktheid juridisch te herdefinieren tot vooral een persoonsgebonden beschrijving van de gezondheidstoestand
en -risico’s in relatie tot werk. Dit sluit beter aan op
de manier waarop het publiek arbeidsongeschiktheid beleeft, namelijk als persoonskenmerk. Bovendien levert het een hanteerbaarder selectiecriterium
op voor de sociaal-medische beoordeling. In theorie
mag dan ook een volume-effect verwacht worden.
Het sociaal-medische belang van deze kwalitatieve
drempelcorrectie is enerzijds preventie van paradoxale gezondheidsschade bij personen met een
hoog arbeidsethos. Een adequater selectiecriterium
dan bij voorbeeld 20% verlies van de economi-
houdt immers ook een rehabilitatie in van de status
sche loonwaarde van de zieke werknemer;
• beperk de ‘inclusief alles’-regel tot een duur van
bij voorbeeld drie maanden. Na deze periode
moet worden beoordeeld of er sprake is van ongeschiktheid voor hetzelfde werk bij een andere,
vergelijkbare werkgever;
• kenmerken van ‘de in aanmerking komende arbeid’ die niet alleen voor de betrokken werkne-
van het arbeidsongeschikt zijn (voor deze groep).
Anderzijds werpt deze correctie een dam op tegen
pogingen de ziektewet te gebruiken om sociaal-medisch riskant werk via afkoop in stand te houden en
leidt deze tot adequatere preventiestrategie.
mer, maar voor de meerderheid van de bevolking
als te ongezond kunnen worden beschouwd en
werkeisen die voor bijna iedereen onhaalbaar
zijn, worden voortaan niet meer beschouwd als
elementen binnen het begrip ‘in aanmerking komende arbeid’. Hetzelfde geldt voor kenmerken
die de grenzen van de wettelijke ARBO-voorschriften en de arbeidswetbepalingen overschrijden.
• ‘in aanmerking komende arbeid’ zou voortaan
moeten worden ge’interpreteerd als exclusief de
reis naar en van het werk. Dit voorstel heeft geen
hoge prioriteit, maar heeft meer een ‘hygienisch’
belang. Het woon-werkverkeer is immers een discutabel ‘risque social’.
Vervolg van biz. 1096
Conclusie
Op het eerste gezicht is de geloofwaardigheid van
de GATT niet echt gediend met een artikel dat indruist tegen de letter en geest van het belangrijkste
GATT-principe. Toch heeft de gedachte om als het
ware via de legalisering van VER’s een beroep op artikel 19 aantrekkelijker te maken, zijn bekoring. Activiteiten die thans buiten de greep van de GATT blij-
ven, worden namelijk niet alleen legaal, maar ook
controleerbaar. De huidige wildgroei aan protectionisme buiten de Algemene Overeenkomst zou daarmee een halt worden toegeroepen.
Uiteraard houdt deze ‘second best’-benadering geen
garantie in dat andere protectionistische maatregelen ter vervanging van de VER’s zullen worden aangegrepen. De GATT biedt immers op andere gronden, onder andere via het anti-dumpingartikel,
nogal wat mogelijkheden de buitenlandse concurrentie buiten de deur te houden. Dat het dan wel
om oneerlijke handel dient te gaan, doet er in de
praktijk niet veel toe. Dubbelzinnigheden in het betreffende artikel hebben ertoe geleid dat importeren-
Conclusie
Sociaal-medische factoren dreigen over het hoofd
gezien te worden als belangrijke verklarende variabelen voor de huidige ‘epidemic’ van arbeidsongeschiktheid. Sociaal-economische theorieen trekken
de verkeerde conclusies wat betreft het aandeel van
sociaal-medische factoren in het volumeprobleem.
Dit onbevoegd uitoefenen van de sociale geneeskunde vormt een obstakel op de weg naar adequate
oplossingen voor het volumeprobleem.
Er zijn belangrijke sociaal-medische motieven om
de laagdrempeligheid van het uitkeringsregime te
bestrijden. De beoordelingsregels van de ziektewet
rond het begrip ‘de in aanmerking komende arbeid’,
dienen in dat licht te worden aangescherpt.
Charles van der Vring
de landen nagenoeg straffeloos eerlijke handel als
oneerlijk kunnen bestempelen, en doodleuk ten onrechte anti-dumpingmaatregelen en compenserende
invoerheffingen kunnen toepassen. Wanneer artikel
19 wordt aangevuld met een gedragscode, zal het
uiteindelijke succes van deze maatregel derhalve
mede worden bepaald door het resultaat in de werkgroepen van de Uruguay-ronde die een grondig herziene subsidie- en een anti-dumpingcode voorstaan.
Voorkomen dient te worden dat eerlijke handel
wordt belemmerd door voorzieningen die daarvoor
niet zijn bestemd. Dat recht dient voorbehouden
aan artikel 19.
Maar zoals in de inleiding opgemerkt: of de GATT
op gebied van de handelsvrijwaring weer een effectieve norm voor de wereldhandel wordt, hangt er in
de eerste plaats van af of de politick ook de landbouwhorde weet te nemen. Een reis van duizenden
mijlen, begint nog steeds met een enkele stap!
Gert Plug