instrumenten
voor het milieubeleid
Ook het Nationaal milieubeleidsplan plus zal bij lange na niet de milieudoelstellingen
bereiken die destijds in het rapport Zorgen voor morgen zijn voorgesteld. Om de
aantasting van het milieu door schadelijke emissies, afval en grondstofuitputting tegen
te gaan zou op veel grotere schaal van financiele instrumenten gebruik gemaakt kunnen
worden. Deze instrumenten zijn op diverse wijzen inzetbaar bij de bestrijding van een
reeks belangrijke milieuproblemen, uiteenlopend van vervuiling van het
oppervlaktewater door lozingen tot de uitstoot van uitlaatgassen door het autopark.
DRS. H.R. J. VOLLEBERGH – DRS. J.L. DE VRIES*
In het Nationaal milieubeleidsplan plus (NMP-plus) heeft
het kabinet zijn politieke voorkeursordening ten aanzien
van het milieubeleid geopenbaard. Ondanks enkele aanscherpingen zijn de gekozen doelstellingen echter nog
steeds onvoldoende om de reducties te bereiken die zijn
bepleit in het rapport Zorgen voor morgen1. Hetzelfde
probleem deed zich voor bij het oorspronkelijke Nationaal
milieubeleidsplan (NMP).
Naast het bepalen van de prioriteit van ecologische ten
opzichte van economische doelstellingen is de keuze van
het te hanteren beleidsinstrumentarium van minstens even
groot belang. In dit opzicht mocht een kentering worden
verwacht ten gunste van financiele regulering, gezien eerdere positieve uitlatingen van de minister van Milieubeheer
en de meermalen aan de Kamer gedane toezegging dat
het NMP-plus hieromtrent duidelijkheid zou verschaffen.
Nu blijkt echter dat het NMP-plus slechts een zeer kleine
opening creeert. Op korte termijn worden alleen regulerende heffingen overwogen voor enkele specifieke produktgroepen zoals gelamineerde verpakkingen, weggooi-pvc,
gloeilampen en verf op terpentine-basis. Voor het overige
is onderzoek opnieuw het toverwoord. Ondanks de wijdverbreide roep om meer regulerende financiele instrumenten2 is van een werkelijke ommezwaai nog steeds geen
sprake.
De Studiegroep Milieu en Economie van het Landelijk
Milieu Overleg heeft voorstellen ontwikkeld voor toepassing van zulke instrumenten op ruime schaal3. Het zij op
voorhand benadrukt dat deze instrumenten niet in de plaats
komen van de huidige regulering, maar deze in een belangrijk opzicht aanvullen. Ze doen een beroep op het financiele
eigenbelang van de betrokken marktpartijen.
De voorstellen
De kern van de voorstellen wordt gevormd door het
ontwerp van een aantal regulerende financiele instrumenten voor negen belangrijke milieuproblemen van Nederland. De meeste ervan kunnen worden gerubriceerd als
888
regulerende heffing. Binnen deze categorie is een tweedeling gebruikelijk in emissieheffingen en produktheffingen4.
De eerste kunnen aan inrichtingen worden opgelegd. Door
de heffing zullen de bedrijven hun emissie beperken tot een
niveau waarbij de kosten van het voortbrengen van het
produkt geminimaliseerd zijn. Bij produktheffingen wordt
meestal gedacht aan consumptiegoederen die tijdens het
gebruik of in de afvalfase milieuvervuiling veroorzaken.
Behalve voor produkten in de consumptiesfeer stellen wij
ook produktheffingen voor op grondwater, bestrijdingsmiddelen en nutrientrijk veevoer. Dit zijn produkten die geheel
of hoofdzakelijk als grondstof of intermediair goed dienen.
De concrete vormgeving van een regulerende heffing
hangt af van het nagestreefde doel. In de voorstellen is dit
doel afgeleid uit de probleemanalyse in Zorgen voor morgen. De bepaling van het heffingstarief en de heffingsgrondslag is steeds cruciaal. Soms is een specifieke substitutie door een ander produkt wenselijk. Het tarief is in
zulke gevallen gebaseerd op het onderlinge prijsverschil.
Als het doel is volumevermindering van het gebruik van een
produkt, dan is het heffingstarief afgeleid uit de gewenste
mate van vermindering en de prijselasticiteit. De derde
mogelijkheid is tariefstelling gebaseerd op de kosten van
preventie- en bestrijdingsmaatregelen op (middel)lange
termijn.
Regulerende heffingen vormen zeker niet het enige type
financieel instrument dat voor toepassing in Nederland in
aanmerking komt. In bepaalde situaties zijn ze niet effectief
* De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan de vakgroep
Openbare Financier! en Belastingrecht (EUR) en coordinator van
de Studiegroep Milieu en Economie (LMO).
1. RIVM, Zorgen voor morgen, Bilthoven, 1988.
2. SER, Advies over het rapport ‘Our common future’, rapport nr.
89/6; SER, Advies inzake het Nationaal Milieubeleidsplan, rapport
nr. 89/17; Taskforce Environment and the Internal Market, ‘1992’,
the environmental dimension, Brussel, 1989.
3. A. Nentjes en J.L. de Vries, Financiele instrumenten voor het
Nederlandse Milieubeleid, LMO, Utrecht, 1990.
4. SER, op.cit.; J. Schuurman, Het heffingsinstrument in het
Nationaal Milieubeleidsplan, Weekblad voor Fiscaal Recht, 26
april 1990, biz. 593-601.
of moeten er negatieve gevolgen van worden gevreesd. Zo
zullen de kosten van afvalverwerking in de komende jaren
fors stijgen. Dit vormt een stimulans voor preventie en
hergebruik, maar ook voor dumpingpraktijken en het ontduiken van milieuregels. Extra regulerende heffingen zouden hierdus averechts kunnen werken. In dit geval is het
wenselijkerom preventie en hergebruik middels inleverpremies financieel aantrekkelijk te maken. Het instrument van
verhandelbare emissierechten wordt (opnieuw) bepleit
voor verzurende emissies. Een bijkomend aspect van dit
instrument is dat een geldstroom via de staatskas ontbreekt, zodat gevolgen voorde collectieve-lastendruk worden vermeden.
label 1 geeft tentatieve schattingen weer van de opbrengsten en van de mate waarin het betreffende milieuprobleem wordt opgelost. Deze schattingen zijn van voorlopige aard. Er is onder meer afgezien van onderlinge
overlappingen en allerhande tweede- en derde-orde-effecten. Zoals altijd zijn de gebruikte elasticiteiten met tal van
onzekerheden omgeven. In het navolgende worden de
verschillende voorstellen kort besproken, gerangschikt
naaremissieheffingen, produktheffingen en overige financiele instrumenten.
Emissieheffingen
Hoe effectief heffingen kunnen zijn blijkt uit de reeds
bestaande heffing op metaallozingen. Voor lozing op binnenwateren bedraagt de heffing gemiddeld / 60 per kilo.
De emissies zijn daardoor aanzienlijk teruggedrongen. Lozers op Rijkswateren zoals de grote rivieren, de Noordzee,
de Deltawateren en de Waddenzee betalen echter geen
heffing en veroorzaken 70% van de huidige industriele
lozingen. Zogenaamde ‘diffuse’ bronnen en ook de metalen
in het slib van waterzuiveringsinstallaties (waaronder de
Vangst’ van luchtzuiveringsapparatuur) vallen nu evenmin
onder een heffing. Dit slib vormt een duidelijk voorbeeld
van probleemverplaatsing van het ene naar het andere
milieucompartiment. De emissie naar lucht en water vermindert weliswaar maar het slib raakt zo vervuild dat het
onbruikbaar wordt. In dit geval is een integrale heffing op
Tabel 1. Tentatieve schattingen van opbrengsten en effecten van voorgestelde financiele heffingsinstrumenten
Milieuprobleem
Meststoffen
Nutrienten
Grondwater
Bestrijdingsmiddelen
Initiele
opbrengst
(in/mln.)
Opbr. na
Reductie
doorwerking emissie c.q.
heffing
volume
(in /mln.)
(in %)
110
230
1.500
200
0
25
1.100-750
60
100a
90
25-50
70
1.000
0
0
0
1 ,6-3,2
10
13.200
10.600-7.900
20^0
1.000
18.500
1.000
150
-70
600
1.000
9.000
500
100
-43
0
20
50
50
30
Personenverkeer:
– belastingherziening
– variabilisatie autokst.
– rekeningrijden/
accijnsverhoging
Energie:
– financieringsheffing
– regulerende heffing
Vluchtige org. stoffen
Metalen
Industrieel afval
Zure regen (2000)
onbekend
75
a. In combinatie met fysieke regulering.
Bron: Financiele instrumenten voor het Nederlandse milieubeleid, LMO,
Utrecht, 1990.
alle emissies wenselijk. Dus niet alleen op de lozing van
metalen in het oppervlaktewater, maar ook in het slib en
liefst ook in de lucht. Zo’n heffing zal bestrijding aan de bron
en hergebruik een sterke impuls geven en maakt een
nuttige toepassing van zuiveringsslib wellicht opnieuw mogelijk. Het huidige tarief voor metaallozingen op niet-Rijkswater (/ 60/kg) kan als uitgangspunt dienen. Dit geeft een
initiele opbrengst van circa / 150 mln. Gelet op bestrijdings- en preventiekosten mag hiervan op korte termijn een
reductie van 400 tot 500 ton (18%) worden verwacht, na
acht jaar oplopend tot ongeveer 800 ton (30%).
De uitstoot van vluchtige organische stoffen (VOS) is
een voorname oorzaak van ozonvorming in de atmosfeer.
Om deze emissies terug te dringen hanteert VROM nu een
convenant-achtige aanpak (Project Koolwaterstoffen
2000). Een groot aantal bedrijfssectoren heeft aangekondigd hun lozingen voor 2000 minstens te halveren. Daarbij
zijn echter diverse clausules ingebouwd met betrekking tot
de technische en financiele haalbaarheid en de Internationale concurrentiepositie. De onzekerheid omtrent de haalbaarheid van de doelstellingen zou aanzienlijk kunnen
verminderen door een financiele prikkel. Gezien de verwachte kosten van bestrijdingsmaatregelen lijkt vooralsnog een tarief van / 5 per kg VOS te kunnen volstaan.
Daardoor wordt de grondstofprijs van oplosmiddelen overtroffen, zodat een krachtig motief voor grondstofbesparing
ontstaat. De initiele opbrengst is aanzienlijk: circa / 1 mrd.
Door het regulerende effect zal dit snel teruglopen tot de
helft of minder.
Sinds een jaar of vijf wordt geprobeerd de mestoverschotten terug te dringen. Dit gebeurt met een stelsel van
fysieke voorschriften, vooralsnog alleen gericht op fosfaat
uit dierlijke meststoffen. Het Studiegroep-voorstel heeft
betrekking op fosfaat en stikstof, dierlijke en kunstmest5.
Een ander essentieel verschil met het huidige beleid is dat
vanaf het begin onderscheiden wordt tussen nuttig en
overmatig mestgebruik. Het overmatige of surplusgebruik
moet in een beperkt aantal jaren tot nul worden teruggebracht. Een regulerende heffing, geheven over dit surplus,
kan hieraan bijdragen. Een tarief van / 10 per ton surplusmest bij voorbeeld heeft een duidelijk regulerend effect.
Voor de boer wordt het aantrekkelijk om zijn totale meststoffengebruikte optimaliseren. Akkerbouwers zullen vooral hun gebruik van dierlijke mest beperken en veehouders
hun kunstmestgebruik. De ammoniakemissie zal verminderen omdat het voordelig wordt ammoniak in de grand te
brengen in plaats van nutteloos te laten verdampen6.
Produktheffingen
Ons energieverbruik op basis van fossiele brandstoffen
is de grootste oorzaak van de uitstoot van kooldioxide, de
hoofdverantwoordelijke voor de wereldwijde klimaataantasting. Voor energiegebruik is de werkzaamheid van financiele prikkels ondubbelzinnig bewezen. In de jaren na de
eerste en tweede oliecrisis werd de trend doorbroken dat
economische groei met groter energieverbruik gepaard
gaat. Maar sinds de energieprijzen zijn teruggezakt tot het
niveau van de jaren zestig, is het met deze trendbreuk
gedaan. Het energieverbruik neemt absoluut en relatief
opnieuw toe en energiebesparing wordt als onrendabel
5. Zie tevens F.J. Dietz en N.J.P. Hoogervorst, Naar een effectief
en efficient meststoffenbeleid, ESB, 24 mei 1989, biz. 512.
6. Overigens kan niet worden volstaan met een surplusheffing als
enig instrument. Fysieke regulering in de vorm van stapsgewijs
aangescherpte toedieningsnormen blijft noodzakelijk om aan de
mesttoediening een bovengrens te stellen. Aanvulling is mogelijk
met andere financiele instrumenten, zoals een regulerende pro-
duktheffing op nutrienten in veevoer.
ESB 26-9-1990
889
beschouwd. De laatste kabinetsplannen zijn erop gericht
de investeringen in energiebesparing en stromingsenergie
te stimuleren middels extra regelgeving, afspraken en een
jaarlijkse subsidiestroom van / 450 mln. uit de algemene
middelen. Het is echter zeer de vraag of deze voorstellen
(afgezien van het nog onvoorspelbare Koeweit-effect) toereikend zijn om de beoogde / 3,5 mrd. investeringen per
jaar uit te lokken.
Wij stellen hier een combinatie van subsidising en
prijsverhoging voor. Met een financieringsheffing op fossiele brandstoffen die circa / 1 mrd. oplevert, vangt men twee
vliegen in een klap: een bronbelasting op de veroorzakende stof en voldoende subsidiemiddelen om de benodigde
investeringen uitte lokken.
Op langere termijn en in internationaal verband kan deze
financieringsheffing worden omgebouwd tot een regulerende heffing7. Hiermee kan de prijs van fossiele brandstoffen (voor de Koeweitcrisis: 2,6 ecu/GJ) worden afgestemd
op de lange-termijnkosten van schone energie, die circa
zes ecu per GigaJoule bedragen8. Op basis van een langetermijn-prijselasticiteit van -0,5 mag hiervan een halvering
van het energieverbruik en de COa-emissie worden verwacht. De heffingsopbrengst (initieel / 18,5 mrd., later / 9
mrd.) zal, anders dan de kartelwinsten in de jaren zeventig,
terechtkomen in de overheidskas. Daar dient een overeenkomstige verlaging van andere belastingen tegenover
te staan.
Beperking van het wegverkeer met behulp van financiele instrumenten is binnen het verkeers- en vervoersbeleid
al enkele jaren in overweging, maar komt uiterst moeizaam
op gang. De Tweede Kamer is reeds meermalen teruggeschrokken voor effectuering van prijsprikkels. Dit wordt
gedeeltelijk veroorzaakt door gebrek aan overeenstemming over de doelstellingen van het verkeers- en vervoersbeleid maar vooral ook van specifieke instrumenten.
De Studiegroep-voorstellen zijn gericht op een zo groot
mogelijke beperking van het wegverkeer en bestaan uit
een combinatie van (bekende) financiele instrumenten. Op
korte termijn kan worden begonnen met volledige afschaffing van belastinguitgaven ten behoeve van autorijders en
met variabilisatie van autokosten. Hiervan mag een vermindering van het toekomstige wegverkeer met 11 a 13%
worden verwacht. Dat is een duidelijk effect, maar onvoldoende om de groeitendens van het wegverkeer te doorbreken.
Het krachtigste financiele instrument is het verhogen van
de variabele autokosten door algemene invoering van rekening rijden dan wel een aanzienlijke stijging van de
brandstofaccijns9. Een verhoging van de variabele autokosten met gemiddeld 50% zal, uitgaande van een prijselasticiteit van -0,4, leiden tot 25 a 30 mrd. minder voertuigkilometers. Een deel van de opbrengst (initieel / 13
mrd., op termijn / 10 mrd.) kan worden gebruikt ter stimulering van openbaar vervoer, carpooling, fietsverkeer en
dergelijke. Er mag dan een tweemaal zo groot regulerend
effect worden verwacht, terwijl de opbrengst daalt tot / 8
mrd. Evenals bij energie dient deze aanzienlijke opbrengst
gecompenseerd te worden door lastenverlichting elders.
De totale reductie bij gecombineerde toepassing van
deze instrumenten is veel groter dan die waarin het overheidsbeleid nu voorziet, maar nog steeds kleiner dan op
grand van Zorgen voor morgen noodzakelijk is. Om een
absolute inkrimping van het wegverkeer te bereiken zijn
naast financiele ook andere instrumenten noodzakelijk,
zoals beperking van wegenaanleg en tunnelbouw en parkeermaatregelen.
De onttrekking van ongeveer 1300 mln. m3 grondwater
per jaar veroorzaakt op omvangrijke schaal verdroging van
natuurgebieden. Het is daarom wenselijk de benutting van
grondwater zoveel mogelijk te vervangen door gebruik van
oppervlaktewater en waar mogelijk het watergebruik als
890
zodanig terug te dringen. Financiele regulering zou alle
gebruikers moeten betreffen, met de drinkwaterbedrijven
(60%), Industrie (20%) en landbouw (15%) als belangrijkste groepen. Benutting van oppervlaktewater vormt voor
de drinkwatervoorziening en industriele toepassingen in
het algemeen een goed alternatief, maar is veelal duurder
vanwege extra zuiveringskosten. Een effectieve regulerende heffing moet dit prijsvoordeel wegnemen.
Grondwaterwinning door boeren vindt in Oost- en ZuidNederland op ruime schaal plaats, ook in situaties waar dit
nauwelijks extra opbrengsten oplevert. De gratis beschikbaarheid van grondwater is hier debet aan. Een heffingstarief van / 1/m3 zou op den duur in alle sectoren de
grondwateronttrekking met 25 tot 50% kunnen terugdringen, deels door verschuiving naar gebruik van oppervlaktewater en deels door vermindering van (grond)watergebruik.
Met name in Zweden zijn recent gunstige ervaringen
opgedaan met financiele regulering van de toepassing van
chemische bestrijdingsmiddelen. Het gebruik is daar binnen enkele jaren met 40 a 50% teruggedrongen, grotendeels dank zij een heffing bestaande uit een vast bedrag
per behandelde hectare (die op basis van de aanbevolen
dosering wordt omgerekend in een prijstoeslag)10. Andere
tariefvormen zijn een procentuele toeslag op de prijs of een
heffing naar rato van de milieuschadelijkheid van ieder
middel. Als de ministers van Landbouw en Milieubeheer
nun toezegging gestand doen om de meest schadelijke
stoffen binnenkort te verbieden, ligt de laatste vorm minder
voor de hand. Het doel van een regulerende heffing is dan
het terugdringen van het gebruik van de resterende middelen.
De kosten van bestrijdingsmiddelen bedragen in de
akkerbouw momenteel ongeveer 10% van de geldelijke
gewasopbrengst. Als deze kosten stijgen, wordt het aantrekkelijk het middelengebruiktebeperken door toepassing
van milieuvriendelijke gewasbeschermingsmethoden of
andere teelttechnieken. Ook zouden akkerbouwers een
zekere opbrengstvermindering kunnen accepteren. Voorlopige berekeningen wijzen uit dat een heffing van 100%
op de verkoopprijs kan leiden tot 70% minder gebruik van
chemische bestrijdingsmiddelen, dat is de volgens Zorgen
voor morgen minimaal noodzakelijke reductie.
Overige financiele instrumenten
___
Voor industriele afvalstoffen stellen we een vorm van
beloning middels een stelsel van inleverpremies voor.
Deze categorie zal in de toekomst het grootste deel van de
nog te storten afvalstoffen uitmaken. De inleverpremies
worden uitgekeerd door op te richten regionale centra die
kwaliteitscontroles uitvoeren en zorg dragen voor de eindverwerking, inclusief hergebruiksbestemmingen. Een basispremie van circa / 10 per ton kan dienen als prikkel om
afval daar in te leveren waar het hoort (bij de regionale
centra), zonder afvalimport uit te lokken of afvalpreventie
te ontmoedigen. De premiehoogte moet fors oplopen voor
7. Hoewel de CCte-emissie het voornaamste probleem veroorzaakt, wordt het gebruik van fossiele brandstoffen als heffingsgrondslag voorgesteld. Vandaar dat deze heffing onder de pro-
duktheffingen gerangschikt is.
8. Emissieverschillen per brandstofsoort kunnen in tariefverschillen worden vertaald. Dan wordt elektriciteit 7-8 ct/kWh duurder en
aardgas 20 ct/m3.
9. Beide instrumenten hebben hun specifieke voor- en nadelen
(technische haalbaarheid, differentiate naar tijd en plaats, uitvoerbaarheid op Nederlandse dan wel Europese schaal).
10. H. Hegeman en A. Vos, Prikkel of pressie? Beleidsinstrumenten voor het terugdringen van bestrijdingsmiddelen, VU, Amsterdam, 1989.
afval van betere kwaliteit. Dit creeert voor afvalproducenten en -distributeurs een reele stimulans hun afval zodanig
af te leveren datde mogelijkheden voor hergebruikworden
vergroot. Te verwachten effecten zijn een betere scheiding
van afvalstromen door de producenten, betere test- en
controletechnieken bij de distributeurs en op den duur
produktvernieuwingen, gericht op afvalpreventie en -hergebruik.
De kosten van de basispremie en het netwerk van
regionale centra zijn geschat op / 70 mln. initieel, te dekken
door bescheiden financieringsheffingen op enkele van de
meest gangbare afvalstoffen. Aangenomen is dat de hogere kwaliteitspremies kunnen worden gedekt uit de opbrengst van de secundaire grondstoffen.
In 1988 heeftde Commissie-Boorsma voorstellen uitgewerkt voor een systeem van verhandelbare emissierechten
voor verzurende emissies. Het stelsel leidt tot een lastenegalisatie over alle lozers door ‘subsidising’ van sommige
maatschappelijke sectoren door andere. Dit bleek politiek
niet haalbaar. Kostenegalisatie is echter niet noodzakelijk
verbonden met het instrument van verhandelbare emissierechten. De Studiegroep bepleit heroverweging, te meer
omdat recente studies bevestigen dat dit instrument meer
efficiente en brongerichte oplossingen kan uitlokken dan
het huidige verzuringsbeleid11.
Optimaliteit en haalbaarheid __
In hoeverre de hier ontwikkelde voorstellen de toets der
kritiek kunnen doorstaan is natuurlijk een open kwestie.
Een aantal van de belangrijkste, veel gehoorde algemene
bezwaren kan echter al op voorhand worden weerlegd.
Enkele van deze bezwaren zijn:
– de overheid mag wel randvoorwaarden opleggen aan
produktie en consumptie in de vorm van fysieke regulering, maar dient zich verderte onthouden van bemoeienis met de prijsvorming op de markten ten einde de
economie zo min mogelijk te verstoren;
– financie’le regulering met behulp van sectorspecifieke
heffingen die als subsidie worden teruggeploegd zijn het
zoveelste voorbeeld van het schadelijke ‘rondpompen
van geld’;
– meer financiele instrumenten ten behoeve van het milieubeleid frustreren een adequate afstemming in de
algemene belasting- en uitgavenpolitiek;
– financiele bemoeienis op een dergelijke schaal verdraagt zich niet met randvoorwaarden die door de Europese Gemeenschap worden opgelegd.
Verschillende van de genoemde bezwaren miskennen
in feite de invloed van fysieke regulering op de allocatie.
Met name de verborgen beleidskosten verbonden aan
fysieke regulering dienen integraal meegewogen te worden bij vraagstukken van optimale allocatie. Aan fysieke
regulering is immers ook een prijskaartje verbonden, naar
schatting zo’n / 3,7 mrd. in 199412. De vraag is gerechtvaardigd of op deze wijze de marginale milieugulden wel
optimaal wordt besteed. Het zou verre te prefereren zijn bij
ieder beleidsdoel te overwegen welk instrument dit doel het
beste en tegen de laagst mogelijke kosten dichterbij brengt.
Een belangrijk argument voor milieuheffingen is dat
dergelijke door de overheid opgelegde heffingen een prijskaartje hangen aan het gebruik van (delen van) de opvangcapaciteit van het milieu13. Hetzelfde geldt voor andere
regulerende financiele instrumenten. De inadequate weerspiegeling van de maatschappelijke kosten door de huidige
prijzen rechtvaardigt actieve en directe bemoeienis van de
overheid met de prijsvorming. Een dergelijke bemoeienis
is inderdaad geenszins allocatief neutraal. Sterker nog,
ESB 26-9-1990
zulk overheidsoptreden bedoelt juist een optimale allocatie
te bevorderen.
Een adequate afweging van de voorgestelde instrumenten in het kader van de algemene belasting- en uitgavenpolitiek is zeker gewenst. De opbrengsten ervan zijn dusdanig hoog dat de collectieve sector zonder gelijktijdige
belastingverlaging elders al te veel zou expanderen. Door
bij voorbeeld de inkomsten- en vennootschapsbelasting of
de btw te verlagen, kunnen bovendien de gevolgen rechtvaardiger worden verdeeld. Een gedeelte van de opbrengsten dient daarbij een aanvullende milieubestemming te
krijgen om de ecologische modernisering daadwerkelijk
van de grond te tillen.
Van geheel andere aard is de vraag waar de afstemming
van de voorstellen in het kader van de algemene belastingen uitgavenpolitiek het beste zou kunnen plaatsvinden. In
principe pleiten wij voor afstemming op het Ministerie van
Financien, te meer daar ook allerhande fiscale haalbaarheidsvragen aan de orde zijn14. Anderzijds is tot op heden
het klimaat op dit ministerie bepaald niet gunstig geweest
als het ging om de inpassing van financiele milieubeleidsinstrumenten. Het is dus van het grootste belang dat de
minister van Financien een vertrouwenwekkend initiatief
ontplooit. Ongetwijfeld zal dan de bereidheid bij VROM
groeien een en ander beter af te stemmen. Nu missen
beide partijen een uitmuntende kans om tot een meer
integrate afweging te komen van de financiele en instrumentele aspecten van het milieubeleid.
Ten aanzien van het laatstgenoemde bezwaar lijkt sprake te zijn van overdreven preventieve angst. De beleidsontwikkeling op dit gebied is zowel in andere EG-lidstaten
als bij de EG zelf nog niet afgerond. De precieze gevolgen
van EG-regels voor de toepassing van financiele instrumenten in het milieubeleid zijn dus niet volledig te traceren.
Wel is het van het grootste belang dat een aantal van de
hier voorgestelde instrumenten in EG-verband een ruimere
toepassing zou kunnen krijgen.
Ons uitgangspunt is dat publieke heffingen onvermijdelijk allocatieve effecten oproepen15. Zoals de hoge prijs
voor arbeid arbeidsbesparende technologie heeft gestimuleerd, zo zal een hoge prijs voor milieu-inputs milieu-aantasting onaantrekkelijk maken. Het is niet te hopen dat
teleurstelling over tekortschietende doelstellingen leidt tot
een zeker zo vernietigende besluiteloosheid over adequate
instrumenten. Het zou niet de eerste keer zijn dat voorgenomen beleid gesmoord wordt in oeverloze debatten, uitgeholde maatregelen of het zoveelste onderzoek naar
hetzelfde. Aan kennis over milieumaatregelen is niet zoveel
gebrek, wel aan de moed om deze aan te wenden.
Herman Vollebergh
Jan de Vries
11. P. Okken, Emissies bestrijden of energiehuishouding aanpassen? Luchten Omgeving, maart 1989; D. Wiersma, De efficientie
van een marktconform milieubeleid, Groningen, 1989.
12. Vande/6,7mrd.extramilieukosten in 1994 volgens het NMP
bestaat / 3,5 mrd. uit verborgen beleidskosten. In het NMP+ liggen
deze cijfers op / 7,7 respectievelijk / 3,7 mrd.
13. Vgl. J. Krozer en H.R.J. Vollebergh, Het failliet van de milieuheffing. Leve de milieuherfing!, Weekblad voor Fiscaal Recht, 31
mei 1990, biz. 829-837.
14. J. Krozer en H.R.J. Vollebergh, op.cit.
15. A.B. Atkinson en J.E. Stiglitz, Lectures on public economics,
Londen, 1980; T.R. Muzondo, K.M. Miranda, A.L. Bovenberg,
Public policy and the environment, A survey of the literature, IMF,
juni 1990.
891