De Miljoenennota 1990:
een open eind
De Miljoenennota 1990 bevat veel goed nieuws, maar geeft ook aan dat de
beheersbaarheid van de overheidsuitgaven nog steeds een groot probleem vormt. In dit
artikel doet de auteur twee aanbevelingen om de beheersbaarheid van de
overheidsuitgaven te vergroten. Contractering van overheidsactiviteiten zou een prikkel
kunnen zijn voor net voorkomen van uitgavenverhogingen. Het probleem van de groei
van het aantal wao/aaw-uitkeringsgerechtigden zou door deconcentratie van de
wao/aaw kunnen worden tegengegaan.
PROF. DR. IR. J.M.M. RITZEN*
De Miljoenennota 1990 heeft goed nieuws over de ontwikkeling van de overheidsfinancien in ons land. De uitgaven van het Rijk stijgen als bedrag, maar dalen in verhouding tot het netto nationaal inkomen (nni) tot lets minder
dan 40%. Ook de totale overheidsuitgaven (uitgedrukt in
procenten van het nni) dalen en wel tot 60%. De collectieve-lastendruk blijft vrijwel onveranderd rond 52%. Het financieringstekort van het Rijk neemt met 0,7 procentpunt
af tot 5%.
Het slechtste nieuws is oud nieuws. De werkloosheid
wordt niet substantieel teruggedrongen en inkomensverhoudingen verslechteren verder. De Miljoenennota 1990
laat ook zien dat een decennium van beheersing van de
overheidsuitgaven tot op heden weinig meer heeft opgeleverd dan dikke rapporten. De overheidsuitgaven zijn nog
steeds volstrekt onbeheerst. Overschrijdingen doen zich
alom voor. Ook is nog steeds niet voldaan aan de meest
primaire beginselen van het afleggen van rekenschap over
de uitgaven.
De op hoi geslagen uitgaven leggen een bom onder de
overeenkomsten voor een toekomstig kabinet. De Miljoenennota 1990 is niet duidelijk over de structured effecten
voor de toekomst van de uitgavenoverschrijdingen, die zich
in de afgelopen jaren voordeden. De indruk ontstaat dat
aanzienlijke financiele ruimte zal moeten worden gereserveerd om deze structurele effecten op te vangen. Dat
betekent dat ingeleverd moet worden op een of meer van
de andere beleidslijnen.
Deze dreiging wordt nog vergroot door twee andere
ontwikkelingen. Allereerst veronderstelt de Miljoenennota
loonmatiging in de marktsector. Wanneer die niet optreedt
legt dit een opwaartse druk op de begroting. Ten tweede
zal — zonder ingrijpende hervormingen van de wao/aaw de collectieve-lastendruk stijgen, doordat het aantal
wao/aaw-gerechtigden nog steeds fors groeit.
In deze bijdrage worden twee voorstellen voor een grondige aanpak voor de beheersingsproblematiek gedaan.
Het eerste voorstel behelst om ambtelijke diensten op
contractbasis te laten werken. De gecontracteerde eenhe-
968
den krijgen een grote mate van zelfstandigheid voor het
vervullen van het contract, maar zijn tevens gebudgetteerd
in de middelen, die voor het contract beschikbaar zijn.
Voor de sociale verzekeringen zou, beginnend bij de
wao/aaw een deconcentratie naar bedrijfstakken kunnen
worden doorgevoerd. De premies dekken in die opzet per
bedrijfstak de uitkeringen. Ook zou de uitkeringshoogte per
bedrijfstak kunnen worden vastgesteld.
Contractering van ambtelijke activiteiten beoogt om in
de besluitvorming binnen ministeries de potentiele druk
van ambtenaren om tot uitgavenverhogingen te komen, te
verminderen. Het voorstel om de wao/aaw te deconcentreren is bedoeld om de band tussen beslissen, betalen en
genieten bij de wao/aaw te herstellen. Bij de wao/aaw vindt
op grote schaal liftersgedrag plaats, waarbij bedrijfstakken
en bedrijven de rekening voor hun uitstoot van werknemers
naar de wao/aaw door anderen kunnen laten betalen.
Hoofdlijnen
Het gesternte waaronder deze Miljoenennota werd geschreven is net als de twee voorgaande jaren uitzonderlijk
gunstig. De verwachte economische groei van 2,75% (reeel nni) hoort bij de hoogste van de periode sinds de eerste
oliecrisis (in 1973) al is de verwachte groei in 1990 iets
lager dan die in 1988 en 1989. Dat schept lucht voor
vermindering van het financieringstekort en voor daling van
de collectieve-lastendruk. Mijns inziens blijft de vermindering van het financieringstekort van het Rijk (met 0,7 procentpunt van het nni) aan de lage kant tegen de achtergrond van die economische groei temeer daar het noemereffect (de groei van het nni) al bijna eenderde van die daling
voor zijn rekening neemt. De rentelasten die de overheid
* Hoogleraar economie van de publieke sector, Erasmus Universiteit Rotterdam. De auteur dankt P.A. Cornelisse en H. de Groot
voor hun commentaar.
moet dragen zijn met 23 mrd. nog steeds zeer hoog (de
hoogste functionele uitgavencategorie) en nog steeds stijgend ook in procenten van het nni. Hoe sneller het financier! ngstekort daalt, hoe eerder er ruimte ontstaat (door
verlaging van het relatieve niveau van de rentelasten) voor
andere zaken.
De collectieve-lastendruk is vrijwel stabiel. Het is duidelijk – gezien de twee pagina’s toelichting, die nodig zijn datde definitie van collectieve-lastendruk, zoals afgesproken bij hetRegeerakkoord 1986, niet langerte hanteren is.
Bij voorbeeld, wanneer de ziekenfondspremie wordt beschouwd als een bijdrage (een prijs) voor aanspraken op
gezondheidszorg daalt daardoor plotseling de collectievelastendruk. Of: wanneer een milieuheffing wordt omgezet
in een verbod, neemt de collectieve-lastendruk af, ook al
zou het effect op de vervuiling exact hetzelfde zijn.
Het signaal, dat gegeven wordt met het stabiliseren van
de collectieve-lastendruk, is mijns inziens belangrijk. De
Miljoenennota bevat tevens een betoog dat daling van de
collectieve-lastendruk een hoge prioriteit zou moeten hebben in de komende jaren, met het oog op de economische
groei. Dat belang is echter om een aantal redenen aanvechtbaar. De effecten van belastingen en premies op het
aanbod van arbeid zijn beperkt, terwijl er nog onzekerheid
bestaat over de gevolgen van publieke heffingen op het
aanbod van besparingen en op de vraag naar arbeid. In de
Miljoenennota wordt de noodzaak van verlaging van de
collectieve-lastendruk vooral beargumenteerd tegen de
achtergrond van de Europese integratie: de Nederlandse
tarieven voor de verschillende belastingen zouden teveel
uit de pas lopen met de tarieven elders. Die argumentatie
is evenmin overtuigend. Cnossen merkt daarover op dat
het goed zou zijn om op dit punt lering te trekken uit de
ervaringen van federate regeringen, zoals Canada en de
Verenigde Staten waar belastingtarieven onderling aanzienlijk verschillen1, en zo voeg ik daaraan toe: in vreedzame coexistentie. Ook het Witboek van de Europese Commissie over de voltooiing van de interne markt herhaalt bij
voortduring dat de algemene benadering van de Commissie niet is harmonisatie (in de zin van uniformiteit) van
tarieven (en belastingbases), maar wederzijdse erkenning
en gelijkwaardigheid.
Voor alle duidelijkheid: het gaat mij niet om daling van
collectieve-lastendruk op zich: op de langere termijn is die
mijns inziens wenselijk, maar om het tijdpad van de reductie van het financieringstekort en de collectieve-lastendruk.
In dit tijdpad verdient de verlaging van het financieringstekort de komende jaren de voorkeur.
De Miljoenennota 1990 geeft in feite alleen een tussenstand in de voorbereiding van de begroting voor 1990. De
kabinetsformatie kan nog op veel fronten ingrijpende wijzigingen opleveren. De belangrijkste punten van discussie
bij de formatie zullen (wat betreft de begroting) waarschijnlijkzijn:
– de ruimte die wordt geschapen voor vermindering van
belastingen in het kader van de vereenvoudiging van de
belastingen (de ‘Oort-operatie’, zie de bijdrage van Stevens aan dit nummer);
– de eerste aanzet die in 1990 wordt gegeven voor de
realisering van het voorgenomen kabinetsbeleid.
label 1 geeft een samenvatting van de invloed van het
beleid, gezien door de vier grotere partijen op de overheidsuitgaven en -inkomsten voor de periode 1991-1994.
Deze cijfers betreffen afwijkingen van de centrale projectie van het CPB, die zeer dicht ligt bij de Miljoenennota
1990 en de daarin opgenomen meerjarenramingen.
Ingrijpend kunnen de veranderingen in elk geval zijn
tegen de achtergrond van de verschillen van inzicht. Nu
zou men daarover kunnen zeggen, dat – in het totale beeld
van uitgaven en inkomsten – het slechts gaat om kleine
ESB 4-10-1989
Tabel 1. Saldi overheidsuitgaven en -inkomsten bij uitvoering beleid volgens de programma’s van de vier grote
partijen 1991-1994 (mrd. gld.), t.o.v. centrale projectie
PvdA
Saldo intensiveringen
(extra uitgaven)
Saldo lastenverzwaringen
(extra inkomsten)
D66
CDA
VVD
9,0
3,5
2,5
-3,2
1,5
0,3
0
-1,1
Bran: CPB, Macro-economische effecten van de verkiezingsprogramma’s
1990-1994 van CDA, PvdA, VVD en D66, werkdocument 32, September
1989.
percentages van het totaal van overheidsuitgaven en -inkomsten. Deze kleine percentages geven echter een richting aan, ze creeren verwachtingen over de toekomst. Ze
zijn derhalve belangrijk.
Niet alleen maakt de tabel duidelijk dat de Miljoenennota
na de kabinetsformatie nog aanzienlijk gewijzigd zal worden, ook komt naar voren dat het waarschijnlijk om uitgavenverhogingen zal gaan, die gevoegd moeten worden bij
mogelijke uitgavenoverschrijdingen.
Bourgeois housekeeping_____________
“So the prince could hardly run state business according
to bourgeois housekeeping methods – spending within
one’s income and not laying out money until the necessary
resources had been found. State expenditure ran ahead:
all rulers hoped to catch it up, but with very rare exceptions
never succeeded”2.
De verschillende politieke partijen zijn, bij de opstelling
van de verkiezingsprogramma’s, uitgegaan van een nominale ‘ruimte’ van zo’n 45 mrd. voor de komende vier jaar.
Die ruimte is bepaald aan de hand van de veronderstelling
van een economische groei (nni) van 2,5% per jaar bij de
huidige tarieven van de belasting en van de premies. Die
45 mrd. zou beschikbaar zijn voor aanpassing van uitgaven
aan de inflatie, vermindering van het financieringstekort,
verlaging van de belastingtarieven, herstel van de koppelingen, extra uitgaven en dergelijke. De eerste, kleine domper op de vreugde over zoveel ruimte vormde Werkdocument 31 van het CPB (augustus 1989). De economische
groei zou wel eens een kwart procent per jaar minder
kunnen zijn over de komende vier jaar. Een tweede waarschuwing kwam van de Kam e.a., die een ‘gat van Ruding’
signaleerden3. Zij constateren dat er – volgens de Voorjaarsnota 1989 – 8,6 mrd. aan extra uitgaven heeft plaatsgevonden (naast 4,2 mrd. aan uitgavenverminderingen).
De ruimte in 1990 zou wel eens beperkter kunnen zijn dan
gedacht door de overloop van de uitgavenoverschrijdingen
in 1989 naar 1990.
De structurele doorwerking van deze overschrijdingen
zou de ruimte voor de jaren na 1990 aanzienlijk kunnen
beperken (binnen de randvoorwaarden van het terugdringen van het financieringstekort en de stabilisatie van de
collectieve-lastendruk).
De Miljoenennota merkt op dat sinds eind 1986 de voor
1990 geprojecteerde rijksuitgaven met 16 mrd. zijn over-
1. S. Cnossen, Tax coordination in the European Community,
Kluwer, Deventer, 1987, biz. 5.
2. F. Braudel, The wheels of commerce, Harper, New York, 1982,
biz. 521 over uitgaven- en inkomstenbeleid in de 13e, 14e en 15e
eeuw.
3. C.A. de Kam, C. Sterks en J. de Haan, De erfenis van Ruding,
ESB, 28 juni 1989, biz. 616-619.
969
schreden. Ze zoekt onder andere de oplossing voor het
tegengaan van overschrijdingen in een verbetering van de
meerjarencijfers. Een eerste exercitie voor de verbetering
van de meerjarencijfers heeft onlangs plaatsgevonden en
de resultaten worden in de Miljoenennota 1990 gepresenteerd. De Miljoenennota 1990 is uniek omdat er twee
reeksen meerjarencijfers in zijn opgenomen. Meerjarencijfers voor de begroting aan de ene kant en ‘realistische
meerjarencijfers’ (bijlage 19) voor de kabinetsformatie. De
laatste zijn wel in het budgettaire totaalbeeld opgenomen,
maar niet in de afzonderlijke begrotingshoofdstukken.
Deze nieuwe raming levert in 1994 een uitgavenverhoging
op van bijna 0,9 mrd. Dit is bijna koddig, wanneer men
bedenkt dat in Miljoenennota 1990 de meerjarenraming
voor 1993 ruim 4,2 mrd. hoger ligtdan die in de Miljoenennota 1989. Hoe realistisch is het realisme van de bijgestelde meerjarenraming dan? Die vraag krijgt met name relief
door twee gegevens. In de eerste plaats meldt de Miljoenennota (op biz. 15): “Risico’s met betrekking tot uitgavenoverschrijdingen liggen ook in de toekomst nog steeds op
de loer”, verwijzend naar de SCP-studies die een toenemende druk op de overheidsuitgaven door de demografische ontwikkeling voorspellen (op biz. 375). In de tweede
plaats is de bijstelling van de meerjarenraming vooral
gericht geweest op de open-einde regelingen (biz. 375). Nu
is gebleken dat uitgavenoverschrijdingen zich niet beperken tot open-einde regelingen, sterker nog, dat ze betrekkelijk willekeurig zijn verdeeld over open-einde en gebudgetteerde regelingen4. De hele begroting is in toenemende
mate een open eind geworden.
De Miljoenennota meldt trots dat er verbetering is gekomen in het afleggen van rekenschap overde uitgaven (biz.
115). Die trots is ongepast. Terwijl er op 5 September 1988
(Miljoenennota 1989) nog 34 suppletoire begrotingen
moesten worden aangeboden voor behandeling in eerste
en tweede kamer is dit aantal een jaar later opgelopen tot
43. En wat betekent verbetering als van de 16 begrotingshoofdstukken over 1988 er 5 bij accountantscontrole zijn
goedgekeurd, 4 zijn goedgekeurd onder voorbehoud, voor
2 een onthouding van oordeel werd uitgesproken en er voor
de overige 5 nog geen verklaringen zijn. Deze score is
inderdaad een minieme verbetering ten opzichte van 1987,
maar nog steeds voor een zwaar zieke patient: van 40,5
naar 40 graden koorts.
Contractering
In de huidige situatie van de begrotingsuitvoering zijn de
prikkels voor de verschillende actoren overwegend in het
voordeel van overschrijdingen. De financiele ruimte, die het
gevolg is van de economische groei, versterkt dit klimaat.
Actoren binnen de rijksoverheid op het uitvoeringsniveau
staan onder druk van de personen werkzaam in het veld van
overheidszorg, of dit nu het leger, het onderwijs, de medische
zorg of de kunstsector is. De minister is de actor, die formeel
verantwoordelijk is. De uitvoering is echter gedelegeerd aan
bij voorbeeld directeuren-generaal en door deze weer aan
lagere hierarchische niveaus. Deze actoren winnen bij uitgavenoverschrijdingen aanzien in het Veld’, waarvoor zij de
uitvoering verzorgen. Ze verliezen dan wellicht aan reputatie
bij de minister, die de urtgavenoverschrijding moet verantwoorden, maar veel kan dat niet zijn als collectief – door de
meeste bij de uitvoering betrokkenen – uitgavenoverschrijdingen ontstaan. Zelden of nooit hebben ze ietste winnen bij
verminderingvan uitgaven, ookwanneerdit mogelijkzou zijn
door exogene factoren, zoals nieuwe technologieen of afnemende aantallen gebruikers. Niskanen heeft deze gedachtengang geformaliseerd5. Hij beschrijft ambtenaren als budgetmaximeerders.
970
Beheersing van de overheidsuitgaven is mijns inziens
uitsluitend mogelijk indien prikkels worden gecreeerd binnen de rijksoverheid (waar ik me toe beperk in deze beschouwing) om tot uitgavenverminderingente komen. Dergelijke prikkels zouden kunnen worden gevonden door een
vergaande uitcontractering van activiteiten bij de rijksoverheid. De contracterende eenheden (we noemen ze hier
verder: contractanten) hebben een grote mate van vrijheid
om – binnen de contracttermen – het contract uit te voeren.
Efficientieverbeteringen slaan niet alleen neer in lagere
overheidsuitgaven, maar ook in beloningen van de betrokkenen.
Het contracteren van activiteiten is niet een volstrekt
nieuwe gedachte. Ze wordt gevolgd op gemeentelijk niveau, waar bij voorbeeld vuilnisophaaldiensten in toenemende mate op contractbasis werken6. In het algemeen
moet aan twee voorwaarden zijn voldaan om contractering
mogelijk te maken. In de eerste plaats moet concurrentie
tussen potentiele contracterende organisaties bestaan.
Zonder concurrentie kan de contractant monopoliewinsten
gaan opstrijken7. In de tweede plaats moet het te contracteren produkt redelijk goed en zonder teveel kosten te
omschrijven zijn. Wanneer boekwerken moeten worden
besteed aan het contract, lopen de transactiekosten van
dat contract teveel op.
Voordat we nader ingaan op de vraag of aan deze
voorwaarden kan worden voldaan bij ambtelijke activiteiten, is het van belang preciezer te zijn over de keten van
relaties die de beheersing van de overheidsuitgaven zo
moeilijk maakt. Die relaties worden wel aangeduid met
‘principal-agent’- relaties. Er is een ‘principal’, die middelen
bereikbaar stelt voor een karwei en een ‘agent’, die het
uitvoert.
‘Principal-agent’-relaties bestaan tussen bij voorbeeld
de minister en zijn ambtenaren, maar ook tussen de ambtenaren (als ‘principal’) en het uitvoeringsveld. We beperken ons hier tot die ruwe tweedeling in de keten van
relaties. Bij contractering van activiteiten wordt meestal
gedacht aan de tweede ‘principal-agent’-relatie tussen
ambtenaren en uitvoeringsveld. Die beperking is echter
niet noodzakelijk. Zoals bij het begin van deze paragraaf
werd aangegeven, kan de aandacht zich ook richten op de
relatie tussen de minister als ‘principal’ en de ambtenaren
als ‘agents’. In de publieke sector doet zich de druk op
uitgavenverhoging voor zowel in de relatie tussen uitvoeringsveld en ambtenaren, als tussen ambtenaren en minister. Bovendien staat er, via de achterdeur van de georganiseerde pressiegroepen, eveneens een druk van de clienten, die het uitvoeringsveld bedient, op zowel ambtenaren
als de betrokken minister.
Een ‘principal’ zal zich meestal voor de volgende problemen gesteld zien8:
– hoeveel moet van te voren worden vastgelegd in de
vorm van procedures (regels) voor het afwikkelen van
het karwei; naarmate minder duidelijk is aan te geven
wat de outputvan het karwei is, zal de behoefte aan het
stellen van regels over input en de te gebruiken produktietechnologie groter zijn: er is minder ruimte voor ‘lump
sum’-financiering. Daar staat tegenover dat dergelijke
4. C.L. Jansen en H. de Groot, Beheersing van rijksuitgaven in
theorie en praktijk, ESB, 29 maart 1989.
5. W.A. Niskanen, Bureaucracy and representative government,
Rand McNally, Chicago, 1971.
6. Zie noot 9.
7. J. Ferris en E. Graddy, Contracting out: for what? With whom?,
Public Administration Review, 46e jg., 1986, biz. 332-344.
8. Zie voor toepassing bij hoger onderwijs H. de Groot en J.M.M.
Ritzen, Lessen in bezuinigen, Den Haag, 1988; Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen, Reeks Beleidsgerichte Studies en
R. Goudriaan, H. de Groot en C. den Breeder, Bekostiging van het
hoger onderwijs, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1989.
regels waarschijnlijk een zekere produktie-inefficientie
vastklinken in de uitvoering van het karwei;
– hoeveel kosten worden gemaakt voor het volgen van de
uitvoering van het karwei (‘monitoring’)? Naarmate het
karwei meer ‘lump sum’ is gefinancierd, terwijl de output
minder goed meetbaar is, zal er meer behoefte bij de
‘principal’ bestaan aan ‘monitoring’;
– welke prikkels worden gekozen voorde bevordering van
een uitvoering van het karwei door de agent in overeenstemming met de wensen van de ‘principal’ en welke
sancties worden gekozen wanneer de contractant niet
aan zijn contract voldoet?
In de Nederlandse beleidspraktijk wordt ervan uitgegaan
dat de relatie tussen ministers en ambtenaren uitsluitend
te regelen is in de bestaande verbanden van departementen en dat contractering van ambtelijke activiteiten niet
mogelijk is, behalve wanneer het gaat over zulke zaken als
het schoonmaken van gebouwen, het kantinebeheer en
het verzorgen van drukwerk9. De achtergrond van die
veronderstelling is dat de minister van dag tot dag op de
hoogte moet zijn van de activiteiten (een voortdurende
monitoring) en die activiteiten moet kunnen bijsturen. Sappington en Stiglitz wijzen erop dat het grote nadeel van
contractering is dat wijzigingen in contractvoorwaarden
gedurende de looptijd van een contract moeilijk en dus
kostbaar zijn10. Wanneer de ‘principal’ voortdurend wil
intervenieren, is het goedkoper om de ‘agents’ in te lijven
bij de organisatie van de ‘principal’. De vraag doet zich
echter voor of voortdurende interventies wel zo gewenst
zijn, c.q. of politieke verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein niet even goed gestalte kan krijgen wanneer een
belangrijk deel van de ambtelijke activiteiten op contractbasis wordt verricht. In concreto is mijn voorstel om na te
gaan of niet een belangrijk deel van de ambtelijke activiteiten van ministeries op contractbasis kunnen worden verricht. Werken op contractbasis zou kunnen inhouden: contractmanagement binnen de rijksoverheid11 of privatisering
van diensten.
Een dergelijk voorstel zou verdedigd kunnen worden op
grand van efficientie-overwegingen: de prikkels voor een
efficiente bedrijfsvoering zijn groter bij gecontracteerde
activiteiten dan voor activiteiten die in de eigen organisatie
worden uitgevoerd. Maar de belangrijkste achtergrond
voor dit voorstel is hier niet efficientie, maar de bevordering
van de beheersing van de overheidsuitgaven, door het
verminderen van de prikkels tot uitgavenverhoging. Die
prikkels bestaan nog wel (bij de contractant), maar vinden
een tegenwicht in de partij die het contract verleent.
Terug naar de vraag of contractering van ambtelijke
activiteiten wel mogelijk is. Monopolieposities kunnen inderdaad optreden (zie de loodsdiensten en de luchtverkeersleiding). Contractmanagement verdient dan de voorkeur boven privatisering. In veel andere gevallen is echter
concurrentie in het aanbod van diensten potentieel aanwezig. Vanzelfsprekend zijn er factoren, die een eenmaal
gekozen contractpartij bevoordelen bij vernieuwing van
contracten: door een contract doet men ervaring op met de
betreffende activiteit. Maar net als geldt voor veel toeleveranciers, is het maar in beperkte mate mogelijk om gebruik
te maken van die positie. Zodra een contractant een prijsopslag pleegt, die de kosten van de opbouw van expertise
overtreft, zal een alternatieve contractant een lagere prijs
kunnen aanbieden.
Ook aan de tweede voorwaarde voor contractering is in
veel gevallen voldaan. De produkten, die gevraagd worden, zijn dikwijls goed te omschrijven. Interpretaties van de
contractvoorwaarden door een contractant, die ver afwijken van die van de contracterende partij, leiden tot verlies
aan reputatie van de contractant en op den duur tot verlies
aan marktpositie.
ESB 4-10-1989
Hoe moet u zich in praktijk deze contractering nu voorstellen? Een eerste voorbeeld zou het juridisch of financieel-economisch werk van een ministerie kunnen zijn. Dit
werk wordt op contractbasis verricht door de verzelfstandigde bestaande directies of door afdelingen, die op basis
van contractmanagement werken. Voor de staf van de
minister kan worden volstaan met een beperkt aantal personen, die in staat zijn om de contracttermen op te stellen
en de afgeleverde produkten te beoordelen. Zou de continurteit van bij voorbeeld juridisch werk voor het ministerie
dan niet in gevaar komen? Dat hoeft niet het geval te zijn,
omdat ook andere organisaties (met enige inwerktijd) dergelijk advies kunnen leveren. Ten slotte de vraag of de
verzelfstandigde afdelingen dan niet het gevaar lopen failliet te gaan, indien contracten met het oorspronkelijke
ministerie verdwijnen. Inderdaad zal het noodzakelijk zijn
om op den duur een bredere orderportefeuille, dan berustend op een soort werk voor een ministerie op te bouwen.
De voorbeelden zijn uit de sfeer van het beleidsondersteunende, betrekkelijk technische werk. Maar ook van de
beleidsinhoudelijke werkzaamheden zou een belangrijk
gedeelte kunnen worden gecontracteerd.
Inherent aan privatisering van overheidsactiviteiten is
dat de werknemers van de verzelfstandigde diensten niet
langeronderdeel vormen van de uniforme beloningssystematiek van de overheid. De overheidssector wordt daardoor minder gevoelig – zelfs wanneer koppelingen in ere
worden hersteld – voor de loonontwikkeling in de marktsector.
Voor de volledigheid: contractering van overheidsactiviteiten is geen panacee voor alle beheersbaarheidsproblemen van de overheid. Het kan echter waarschijnlijk wel een
substantiele bijdrage leveren aan de beheersing van de
overheidsuitgaven.
De wao/aaw
Een van de meest opvallende groeifactoren in de Nederlandse overheidsuitgaven is de onstuimige toeneming van
het aantal arbeidsongeschikten, die een uitkering in het
kader van de Wet Arbeidsongeschiktheid (wao) of de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (aaw) krijgen. De aaw
‘legt de bodem’ voor een uitkering op minimumniveau, de
wao zorgt voor de aanvulling tot 70% van het laatstgenoten
loon. Er is geen westers land, dat zoveel arbeidsongeschikten per 100 inwoners kent, afgaande op de cijfers over
arbeidsongeschikte uitkeringsgerechtigden. De herziening
van de wao/aaw van 1986 blijkt nauwelijks of geen effect
te hebben gehad op de toeneming van het aantal uitkeringsgerechtigden in het kader van de wao/aaw. Deze
herziening beoogde de werkloosheidscomponent uit de
wao/aaw te elimineren. Arbeidsongeschikten zouden volgens deze herziening – een uitkering moeten krijgen die
gerelateerd is aan de mate van medische arbeidsongeschiktheid.
Bij de wao/aaw is sprake van veel prikkels die aanmoedigen tot gebruik van de regeling en weinig ontmoedigende
prikkels, zeker in die gevallen waarin bedrijven de uitkering
tot het oorspronkelijke loon aanvullen. Voor de individuele
werknemer kan het voordeel van de verkregen vrije tijd en
9. Contractmanagement is overigens wel in een aantal diensten
van departementen (zoals bij de ministeries van WVC en BIZA)
ingevoerd. Bij contractmanagement bestaat er – net als bij volledige privatisering – een belangrijke mate van autonomie en zelfbeheer van de betrokken diensten.
10. D.E.M. Sappington en J.E. Stiglitz, Privatization, information
and incentives; Journal of policy analysis and management, 5ejg.,
1987, biz. 567-581.
11. Zie noot 9.
971
de verminderde last van werk het verschil tussen uitkering
en loon (meerdan) goedmaken. Voorde werkgever kan de
wao/aaw een gunstige oplossing betekenen, die minder
kosten met zich meebrengt dan herscholing of herallocatie
binnen het bedrijf. Deze kosten zijn zelfs vrijwel nul wanneer geen aanvulling op het loon plaatsvindt. De premiestijging ten gevolge van een wao-er meer is immers verwaarloosbaar.
Een groot aantal mogelijke oplossingen is in het verleden voorgesteld om wijzigingen in de wao/aaw aan te
brengen, die de met deze regeling gemoeide uitgaven
beheersbaar maken. Ze zijn meestal als niet haalbaar van
tafel geveegd, omdat ze de bestaande opzet ingrijpend
veranderen . Een minder ingrijpende wijziging, met mogelijk een forse winst aan uitgavenbeheersing, is deconcentratie van de wao/aaw naar bedrijfstakken. Bedrijfstakken stellen zelf premies en eventueel ook de uitkeringshoogte vast. Bij een dergelijke deconcentratie ontstaan
prikkels om per bedrijfstak maatregelen te nemen, die de
toestroom naar de wao/aaw remmen. Immers de bedrijfstakken, waarin een grote wao/aaw-groei plaatsvindt, worden geconfronteerd met hogere brutoloonkosten (de aaw
is een werkgeverspremie, de wao is een werknemerspremie). Hogere premies (in vergelijking met andere bedrijfstakken) zijn waarschijnlijk slechts ten dele af te wentelen
op de werknemer. Hogere loonkosten tasten het marktaandeel nationaal aan en bedreigen de internationale concurrentiepositie.
Het is niet ondenkbaar dat bedrijfstakken, die een hoge
uitstootvanarbeid naar wao/aaw doormaken, lagereuitkeringsniveaus vaststellen, hetgeen de aantrekkelijkheid van
die bedrijfstakken voor werknemers doet afnemen. Deconcentratie kan liftersgedrag doen verminderen. Bovendien
wordt bereikt dat ook op dit punt de overheid ontsnapt aan
de wurggreep van de loonontwikkeling in de marktsector.
Deconcentratie is niet volledig zonder problemen, omdat
bedrijven zich niet altijd even makkelijk laten schikken naar
bedrijfstakken. Dit is echter een overkomelijk probleem.
Immers ook de ziektewet kent een dergelijke deconcentratie, met aparte premies per bedrijfstak. Zou men de
wao/aaw deconcentreren, dan zal dit op termijn ook voor
de nww voor de hand liggen, ten einde afwenteling te
voorkomen.
is een impuls tot efficientieverhoging, een tweede – bij
privatisering – dat de rijksoverheid minder gevoelig wordt
voor loonontwikkelingen in de marktsector, ook in geval de
loonontwikkeling van ambtenaren gekoppeld is aan die van
de marktsector.
De wao/aaw vormt een substantieel onderdeel van de
overheidsuitgaven. De beheersing van de groei van het
aantal wao/aaw uitkeringsgerechtigden is een probleem
apart. Deconcentratie van de wao/aaw, waarbij per bedrijfstak premies en eventueel ook uitkeringen worden
vastgesteld zou een oplossing kunnen bieden. In dat geval
kan liftersgedrag van bedrijfstakken worden tegengegaan.
Bedrijfstakken ondervinden dan directer het voordeel van
beleid gericht op vermindering van de toestroom naar de
wao/aaw.
J.M.M. Ritzen
12. Twee voorbeelden zijn: H.F. Heijmans e.a., Grenzen aan de
sociale zekerheid, Den Haag, 1984; Teldersstichting en J.A. van
Kemenade e.a., Om een werkbare toekomst, Amsterdam, Den
Haag, Tweede Kamerfractie PvdA, 1984.
Rectificatie
In het artikel “Generieke innovatiestimulering” van drs.
M.C. van den Berg en dr. J.W.A. van Dijk in ESBvan vorige
week zijn fouten geslopen in de legenda bij de figuren 1 en
2 op biz. 946. Hierdoor ontstaan misverstanden met betrekking tot de internationale vergelijking van nationale R&Dinspanningen. Hferonder volgt de juiste presentatie van de
figuren.
Figuur 1. Door het bedrijfsleven uitgevoerde R&D (als %
van het bbp)
2,2
2
1,8
Concluderend__________________
1.6
1.4
De Miljoenennota 1990 bevat veel goed nieuws. Het
financieringstekort van de overheid daalt, terwijl de collectieve-lastendruk vrijwel constant blijft. Het buitengewoon
slechte nieuws is allereerst dat de werkloosheid hoog blijft,
de inkomensverhoudingen verslechteren en ten slotte, dat
na bijna een decennium van plannen om de beheersbaarheid te vergroten de overheidsuitgaven nog volstrekt onbeheerst zijn. De Miljoenennota 1990 is een open eind.
Verbeterde beheersing is tot nu toe vooral gezocht in
procedures: het aanscherpen van het stringente begrotingsbeleid. Een aantal factoren, die uitgavenverhogingen
opleveren is echter ingebouwd in de structuur van de
overheid; die structuur bevat prikkels voor uitgavenverhogingen.
Een mogelijke aanpak om de prikkels voor uitgavenverhogingen te voorkomen is contractering van overheidsactiviteiten, ofte wel via contractmanagement binnen de overheid of via privatisering. Ministeries worden beperkt tot een
kleine staf, waarbij het merendeel van de activiteiten op
contractbasis wordt verricht. Het effect van prikkels tot
uitgavenverhogingen die nu bij de ambtelijke diensten liggen vermindert, doordat er meer tegenwicht kan worden
geboden. Een eerste additioneel voordeel van die aanpak
972
1,2
1
0,8
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
Bron: EZ-ATB, databank METING, 1989.
Figuur 2. Cumulatieve R&D-inspanning van bedrijven tot
1000 werknemers (in % van de totale bedrijfs-R&D)
25 r
zw ,
50
100
300
500