De Miljoenennota 1990:
een keerpunt ten goede?
De Miljoenennota 1990 geeft een te rooskleurig beeld van de ontwikkeling van de
nationale economie. De in de Miljoenennota gepresenteerde bewijsvoering voor de
stalling dat Nederland het veel beter heeft gedaan dan andere Europese OESO-landen
kan de toets der kritiek niet doorstaan. De omvang van de te verwachten budgettaire
problemen in de komende kabinetsperiode maakt het wenselijk dat het volgende kabinet
er beter in zal slagen om de budgettaire discipline te herstellen. Bij de opstelling van de
rijksbegroting voor 1990 is wederom de hand gelicht met de regels van het stringente
begrotingsbeleid.
PROF. DR. C.A. DE KAM – DR. C.G.M. STERKS – DR. J. DE HAAN*
Sinds het aantreden van het kabinet Lubbers-1, in het
najaar van 1982, zijn de publieke uitgaven gedaald van 71 %
tot 62% van het netto nationale inkomen (nni)1. De zo
verkregen budgettaire ruimte kan worden gebruikt voor een
verkleining van het tekort of om het peil van publieke heffingen en niet-belastingontvangsten te verlagen2. Het financieringstekort van het Rijk is in de periode 1983-1990 gehalveerd, van 10% tot 5% nni. De opbrengst van de niet-belastingmiddelen kelderde met bijna vier punten, in hoofdzaak
door een omvangrijke vermindering van de aardgasbaten
voor de schatkist. Het peil van belastingen en sociale premies ligt dit jaar even noog als zeven jaar geleden (52,4%
nni)3. De daling van de publieke-uitgavenquote met in totaal
negen punten is bereikt door uitholling van de overheidsinvesteringen, door bevriezing van de loonsom van het overheidspersoneel en doorde groei van de inkomensoverdrachten (inclusief sociale uitkeringen) af te remmen4.
Waarschijnlijk kan dit beleid niet langer ongewijzigd worden voortgezet. Verbetering van de infrastructuur en een
krachtige aanpak van de verloedering van onze leefomgeving maken extra publieke investeringen onvermijdelijk.
‘Pakketvergelijking’ wijst er op dat de positie van de overheid
op de arbeidsmarkt voor middelbaar en hoger kader is
aangetast, waardoor de kwaliteit van de publieke dienstverlening gevaar loopt. Na jaren waarin de ambtelijke salarissen
steeds verder achterbleven bij de inkomens die worden
verdiend in de marktsector, claimen de bonden van het
overheidspersoneel voor 1990 een ruimte ter verbetering
van de arbeidsvoorwaarden gelijk aan 5% van de loonsom .
Ook het maatschappelijke draagvlak voor een voortgezette
bevriezing van de sociale uitkeringen lijkt te zijn verdwenen6.
Degrote politieke partijen streven voorde periode 1990-1993
naar nominale verhogingen van alle inkomens via de publieke sector, zij het volgens verschillende modaliteiten7.
Blijkens talrijke passages in de Miljoenennota 1990
wenst de demissionaire minister van Financien het de
afgelopen jaren gevoerde budgettaire beleid voort te zetten. Hij motiveert deze stellingname door te wijzen op de
ESB 4-10-1989
resultaten die inmiddels zouden zijn geboekt. De uitvoer,
de investeringen en de werkgelegenheid floreren. Nederland spreekt weer een woordje mee. Wij zouden het relevante buitenland zelfs de loef afsteken. In het eerste deel
van dit artikel nemen wij de bewijsvoering van de bewinds-
* De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Algemene Economie, Economische Faculleit van de Rijksuniversiteit Groningen.
1. Zie: Miljoenennota 1990, biz. 369. De hier opgenomen reeks
(op basis van CPB-gegevens) is het meest relevant en geeft voor
1989 en 1990 een uitgavenquote van 62%. Financien presenteert
ook een eigen quote, die is geschoond voor de privatisering van
de PTTen een aantal andere incidentele factoren. Voor 1990 staat
deze quote op 60% (vergelijk de Miljoenennota 1990, biz. 11,
364-367).
2. Ten onrechte wordt in Nederland voortdurend gesproken over
‘collectieve lasten’. Macro beschouwd vormen belastingen en
premies geen last voor de economie. Het peil van deze publieke
heffingen laat zien welk deel van het nationale inkomen wordt
bestemd voor de bekostiging van publieke voorzieningen. Zie:
OESO, Revenue statistics of OECD member countries, 19651985, Parijs, biz. 18.
3. CPB, Centraal economisch plan 1989, biz. 263.
4. Behalve door een bevriezing en eenmalige verlaging (in 1984)
van de schaalbedragen is ook een aanzienlijke bezuiniging bereikt
door beperking van de aan het ABP afgedragen pensioenpremies.
Dat de salarissom ongeveer stabiel bleef, wordt verklaard door
extra ‘incidenteel’ (wage drift) en door een lichte groei van het
totale ambtenarenapparaat in de periode 1983-1989 (met 9000
arbeidsjaren).
5. Uit CBS-cijfers over de verdiende lonen blijkt dat ambtenaren
in 1979 gemiddeld / 165 bruto in de week meer verdienden dan
werknemers in de bedrijven. In 1987 was deze voorsprong van
het overheidspersoneel geslonken tot gemiddeld / 55 bruto per
week. Zie: Flip de Kam, Een decennium van denivellering, Intermediair, 8 September 1989, biz. 29.
6. Overigens zijn de sociale minima erpnder het kabinet Lubbers-ll
in totaal 2,5% in koopkracht op vooruitgegaan (jaren 1987-1990).
Voor de modale werknemer (exclusief incidenteel) is het overeenkomstige percentage 8,5. Zie: Inkomensbeleid 1990, Tweede
Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21307, nrs. 1-2, biz. 42.
7. Zie voor een kwantitatieve uitwerking: CPB, Macro-economische effecten van de verkiezingsprogramma’s 1990-1994 van
CDA, PvdA, VVD en D66, Den Haag, augustus 1989, biz. 7.
973
man kritisch onder de loep. Wij tonen aan dat de Miljoenennota een te rooskleurig beeld geeft van de ontwikkeling van
de nationale economie. Op een punt dient het gevoerde
beleid vooral niette worden voortgezet: er dient een einde
te komen aan de voortdurende miljardenoverschrijdingen
van het uitgavenkader. In de regeerperiode van het kabinet
Lubbers-1 beliepen de onvoorziene overschrijdingen op de
rijksbegroting (exclusief prijzen, rente en werkloosheid)
plus beleidsintensiveringen maarliefst/ 13,5 mrd. Daartegenover werd tussentijds slechts / 5,5 mrd. aan nadere
ombuigingen op de rijksbegroting afgesproken8. Zoals de
Centrale Economische Commissie recent heeft vastgesteld, “zijn de ontwikkelingen op dit vlak onder het kabinet
Lubbers-ll niet wezenlijk verbeterd”9. Tijdens de rit is spenderende weg per saldo opnieuw / 7,5 mrd. aan tegenvallers opgetreden (exclusief nominate mutaties), terwijl daarnaast voor / 4,6 mrd. aan nieuw beleid is afgesproken.
Slechts ongeveer de helft van deze tegenslagen en de
kosten van het extra beleid op de rijksbegroting is door
tussentijdse ombuigingen (van / 5,5 mrd.) gecompenseerd. Ook bij de sociale fondsen is in de periode 19861989 sprake geweest van omvangrijke overschrijdingen.
De CEC-nota becijfert deze op ongeveer / 4,5 mrd. (biz.
64); de Miljoenennota 1990 spreekt over / 6,3 mrd. (biz.
13). Daartegenover zijn geen extra ombuigingen gerealiseerd. In het tweede deel van dit artikel laten wij zien dat
ook bij de opstelling van de rijksbegroting voor 1990 weer
de hand is gelicht met de regels van het stringente begrotingsbeleid. Op voorhand belopen de niet gecompenseerde uitgavenoverschrijdingen (exclusief nominate mutaties)
/ 3 mrd.
Het valt te hopen dat het volgende kabinet er beter in
slaagt om de budgettaire discipline te herstellen. Dat zou
een keerpunt betekenen. Het zal echter niet eenvoudig zijn
om de bocht te nemen. Dit blijkt uit een beknopte schets
van de budgettaire problemen die in de jaren 1990-1993
zijn te verwachten.
Te rooskleurig beeld________________
“Door het sinds 1982 gevoerde beleid van sanering van
de overheidsfinancien en versterking van de marktsector,
gesteund doorde Internationale conjunctuur, heeft de economie zich kunnen herstellen van de diepe inzinking die
zich aan het einde van de jaren zeventig en het begin van
de jaren tachtig voordeed”10. In deze passage worden de
zaken op hun kop gezet. De opleving van de wereldeconomie vormt de belangrijkste verklaring voor het herstel van
de vaderlandse economie. Nederlandse ondernemers
konden bovendien een stukje van het eerder verloren
marktaandeel heroveren, doordat de reele arbeidskosten
(per eenheid produkt) in de jaren tachtig sterk zijn gedaald.
De matigingsbereidheid van werknemers en vakorganisaties wordt vooral verklaard door de aanvankelijk bar slechte
werkgelegenheidssituatie. Het in Nederland gevoerde
overheidsbeleid heeft als zodanig slechts een beperkte
bijdrage aan de economische opbloei geleverd. Vanuit de
publieke sector werden geen impulsen aan de nationale
bestedingen gegeven, integendeel. Het is op zijn minst
kwestieus, datde (beperkte) lastenverlichting in de tweede
helft van de jaren tachtig heeft bijgedragen aan het gematigde verloop van de arbeidskosten. Volgend jaar is sprake
van een aanzienlijke belastingverlaging (operatie-Oort),
terwijl – afgaande op geluiden uit FNV-kring -desondanks
looneisen van 5% en meer zijn te verwachten.
Ook de andere Europese OESO-landen hebben geprofiteerd van het Internationale herstel. Het ene land misschien
meer dan het andere, dat hangt af van de ‘openheid’ van zijn
economie. Indien wij ervan uitgaan datalle landen in beginsel
974
label 1. De reele groei van de export van goederen en
diensten 1984-1988 (procentuele mutaties ten opzichte
van de vorige periode)
1984
85
86
87
88
Gem.84-88
EG
West-Duitsland
7,9
9,0
7,4
1,6
0,0
1,5
3, 4
0,8
4, 3
5, 2
5, 5
7, 5
4,54
Nederland
4,6
6,8
5,4
8,7
4,8
1,9
5, 3
6, 7
5,48
4,42
5,22
Kleinere Europese
landen
Bran: OESO, Economic Outlook, nr. 45, juni 1989, label R9, blz.180.
evenveel hebben kunnen profiteren van de Internationale
hoogconjunctuur, dan mogen verschillen in economische
prestaties – met enige slagen om de arm – voor hel overige
worden toegeschreven aan het gevoerde beleid. Heeft Nederland het beter gedaan dan de andere OESO-landen in
Europa? De Miljoenennota geeft een bevestigend antwoord:
“Op belangrijke onderdelen presteert de Nederlandse economie meer dan gemiddeld in Europa” (biz. 8). In dit verband
wordt gewezen op de exportgroei die sneller gaat dan die
van de wereldhandel (biz. 7), op het herstel van de investeringen dat forser is dan dat in de EG als geheel (biz. 8) en op
de krachtige groei van de werkgelegenheid sinds 1985 (biz.
8). Wij zullen nu eerst laten zien dat op deze conclusies het
nodige valt af te dingen.
Exportgroei
Grafiek 3.5.1 (biz. 51) laat zien dat onze export sinds
1984 sterker is toegenomen dan die van de Bondsrepubliek en de overige EG-landen. Bij de figuur staat geen
bronvermelding. Het gepresenteerde beeld komt overeen
met OESO-gegevens (zie label 1), hoewel de Miljoenennota lagere percenlages geeft. Over de periode 1984-1988
zit de Nederlandse exportgroei duidelijk boven hel EG-gemiddelde. Wanneer de Nederlandse exportprestaties echler worden vergeleken met die van de kleinere Europese
landen, blijft de groei van onze uilvoer opeens iels achter.
Deze vergelijking ligt het meest voor de hand, omdat mag
worden aangenomen dat de export van de kleinere landen,
evenals die van Nederland, gevoeliger is voor het verloop
van de Internationale conjunctuur dan de uitvoer van naties
mel een grole binnenlandse markt.
Toetsing van de bewering dal de Nederlandse export
sneller is gegroeid dan de wereldhandel aan de kerngegevens uit de Macro Economische Verkenning 1990 (MEV)
levert eveneens een diffuus beeld op. Over de periode
1986-1990 zal de volumegroei van onze goederenuitvoer
1 punt achlerblijven bij de groei van hel (ongewogen)
volume van de wereldhandel . Alleen indien de groei van
de goederenuitvoer (exclusief energie) wordt vergeleken
met de groei van de dubbel herwogen concurrerende uitvoer (waarvoorgoede redenen zijn), boekt Nederland in de
periode 1986-1990 een half puntje lerreinwinst.
Investeringsherstel
Grafiek 1.2 (biz. 8) laat zien dat het aandeel van de bruto
invesleringen in het bbptussen 1982 en 1990 in Nederland
sterker is gegroeid dan in de EG. Voorde periode 1982-1988
geven OESO-cijfers een vergelijkbaar beeld van de volu8. Centrale Economische Commissie, Nota ten behoeve van de
kabinetsformatie, Den Haag, 20 September 1989, biz. 63. De
Miljoenennota 79S7rept van / 7 mrd. hogere ombuigingen dan al
in het regeerakkoord was vastgelegd, waarvan / 3,8 mrd. op de
rijksbegroting in enge zin (biz. 79).
9. Nota ten behoeve van de kabinetsformatie, biz. 63.
10. Miljoenennota 1990, biz. 38. Bladzijdenummers zonder nadere aanduiding verwijzen in de rest van het artikel naar dit stuk.
11. Macro Economische Verkenning 1990, biz. 24.
j
i
j
Tabel 2. De groei van net volume van de bruto (nietwoningbouw) investeringen in vaste activa in bedrijven
(procentuele mutaties ten opzichte van de vorige periode)
1982
EG
-1,1
Nederland -2,0
83
84
85
-0,7
3,8
6,1
5,5
5,5 13,5
86
87
4,8
8,1
9,6
4,37
1,6
7,1
6,29
12,8
88 Gem.82-88
Bron:OESO, Economic Outlook, nr. 45, juni 1989, label R6, blz.177.
megroei van de bruto-investeringen van bedrijven (exclusief
woningbouw). Toch zijn de OESO-cijfers veel minder hoopgevend, omdat de investeringsgroei in Nederland in de jaren
1987-1988 achterblijft bij het EG-gemiddelde. Net verschil
valt vermoedelijk mede te verklaren uit het feit dat in de
Miljoenennotade investeringen in woningen worden meegeteld. De toegevoegde woningen leiden echter niet tot een
structurele uitbreiding van het aantal arbeidsplaatsen en zij
leveren, afgezien van de huurwaarde, evenmin een bijdrage
aan de toekomstige produktiegroei. Voor een beoordeling
van de ontwikkeling van de nationale produktiecapaciteit zijn
de in de Miljoenennota gepresenteerde (gunstiger ogende)
cijfers dus minder relevant dan de OESO-cijfers.
Werkgelegenheid
De groei van de werkgelegenheid in Nederland overtreft
die in andere EG-landen “aanzienlijk” (biz. 8). Deze bewering wordt gestaafd met een tabel waaruit blijkt dat de
werkgelegenheid (in personen) in Nederland in de periode
1985-1989 gecumuleerd 4,4 punten meer is gegroeid dan
in de rest van de EG. Voor de tabel zijn cijfers van het CPB
en Eurostat gebruikt. Uitgedrukt in arbeidsjaren is de toename van de werkgelegenheid echter heel wat geringer12.
Wie zich geheel verlaat op OESO-cijfers vindt een cumulatief verschil in werkgelegenheidsontwikkeling tussen Nederland en de EG van (slechts) 1,25 punt (zie tabel 3).
Inkomensgroei
De ontwikkeling van het reele nationale inkomen is
uiteraard de beste indicator om te beoordelen hoe goed de
Nederlandse economie het in de afgelopen kabinetsperioden heeft gedaan in vergelijking met de rest van Europa.
Opmerkelijk genoeg ontbreekt dit kengetal in de 390 bladzijden dikke Miljoenennota. Tabel 4 versterkt het vermoeden datde opgetogen beschouwingen van de minister van
Financien steunen op zorgvuldig geselecteerde cijfers. De
groei van ons reele inkomen is de afgelopen kabinetsperiode namelijk met gemiddeld bijna een half punt bij het
EG-gemiddelde ten achter gebleven. Het in tabel 4 ver-
Tabel3. De werkgelegenheidsgroei 1984-1988 (procentuele mutaties)
1985
86
87
88
EG
0,6
0,9
1,3
1,6
Nederland
1,5
1,9
1,2
1,0
89 Gecum.85-89
1,0
6,65
Tabel 4. De groei van het reele inkomen 1986-1990
87
88
EG
2,5
2,7
3,5
Nederland
2,0
1,4
2,7
89
3,0
3,25
90
2,75
3,0
Gem. 86-89
2,9
2,5
Bran: OESO, Economic Outlook, nr. 45, juni 1989, tabel R1, blz.172 en tabel
25 en 26, b[z, 114.
ESB 4-10-1989
Nieuwe gaten
Dedaling van de publieke-uitgavenquotetot62%mag niet
worden gezien als het bewijs datde publieke financien thans
op orde zijn. In 1990 zullen de rijksuitgaven (gesaldeerd met
de niet-belastingontvangsten en inclusief nominale mutaties)
/ 15,6 mrd. hoger uitvallen dan was voorzien in de meerjarencijferbrief van nog geen drie jaar geleden14. Tegenover
deze hogere uitgaven heeft het kabinet slechts tot een
bedrag van / 5,5 mrd. aan generate ombuigingen afgesproken. Van de totale meevaller bij de belastingontvangsten
(van / 18,2 mrd.) is / 10,1 mrd. gebruikt ter dekking van de
resterende, ongecompenseerde uitgavenoverschrijdingen.
Ook in 1990 liggen de uitgaven per saldo weer een stuk
hoger dan nog slechts een jaar geleden in de Miljoenennota 1989 werd geraamd. Tabel 5 geeft een uitsplitsing van
alle niet-technische mutaties van 1989 op 1990, nader
onderverdeeld in mee- en tegenvallers en in beleidsmatige
plussen en minnen. Wij geven deze uitsplitsing voor de
uitgaven en niet-belastingontvangsten afzonderlijk. De Miljoenennota 1990 doet dit laatste niet. Bij de verticale toelichting, die is opgenomen in bijlage 6, worden per begrotingshoofdstuk slechts saldi gegeven van mee- en tegenvallers (tabel 6.2.1) en van de beleidsmatige mutaties
(tabel 6.2.2). Hoewel deze presentatie aanzienlijk beter is
dan die in de vorige Miljoenennota, blijft zo relevante
informatie buiten beeld. Het lijkt ons gewenst dat de Miljoenennota in de toekomst een opstelling geeft die even
gedetailleerd is als tabel 515
5,4
1,25
Bran: OESO, Economic Outlook, nr. 45, juni 1989, tabel R16, biz.187 en
tabel 37 en 38, biz. 122.
1986
werkte groeicijfer voor Nederland in 1989 (3,25%) is lager
dan de recentste raming van het CPB (4,25%). Waarschijnlijk zal ook het groeicijfer voor de EG (in 1989) nog opwaarts worden bijgesteld.
De beschouwingen in de Miljoenennota 1990 en de
daarbij gezochte cijfers vormen een mooi staaltje van
colligatie13. Men kan van mening verschillen hoe ver een
kabinet en de minister van Financien met colligeren mogen
gaan. Gezien de in de tabellen 1-4 opgenomen cijfers zijn
de door het gevoerde beleid behaalde successen in elk
geval minder groot dan op tal van plaatsen in de Miljoenennota 1990 wordt gesuggereerd. Nederland heeft het economische herstel in de jaren tachtig meer te danken aan
het begrotingsbeleid in de VS, dat de Amerikaanse economie uit het dal stimuleerde, en aan de Nederlandse vakbeweging, die akkoord ging met een gematigde ontwikkeling
van de lonen, dan aan het door de beide kabinetten-Lubbers uitgestippelde beleid. Een verdienste van het gevoerde beleid is ongetwijfeld dat Nederland ten voile heeft
kunnen meeprofiteren van de opbloei van de wereldeconomie; denkbaar is, dat in de plaats daarvan een schadelijk
beleid was gevoerd. Met name de minister van Financien
heeft echter weinig reden voor zelfgenoegzaamheid. Dit
blijkt bij een nadere analyse van de als een ‘politiek testament’ geredigeerde Miljoenennota.
12. Idem, biz. 25.
13. De Groningse econoom Pen gebruikt het begrip ‘colligatie’ ter
aanduiding van meeslepende verhalen die economen aan elkaar
en anderen vertellen. Zulke samenweefsels beginnen met waardeoordelen, waarbij behendig waarnemingen worden geselecteerd. Hij waarschuwt dat colligatie niet mag ontaarden in ‘een
samenweefsel van verdichtsels’. Maar wanneer is dat het geval?
Zie: J. Pen, Wie heeft ergelijk?, Academic Service, Schoonhoven,
1989, biz. 16.
14. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19700, nr. 39. Het
verschil met de in de inleiding van het artikel genoemde / 7,5 mrd.
(tegenvallers) plus / 4,6 mrd. (nieuw beleid) bestaat uit nominale
mutaties (/ 3,5 mrd.).
15. Zie ook: J.P. Lingen, R. van Putten, De erfenis van Ruding (II),
ESB, 23 augustus 1989, biz. 828.
975
Tabel 5. De Miljoenennota 1990 ten opzichte van de Miljoenenota 1989
Hoofdstuk
Saldo
(1)
I
II
III
V
VI
VII
VIII
IXA
IXB
0,3
6,6
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
OS
AP
GF
PF
FIR
RWF
EG
1,2
-776,3
88,1
58,8
1135,4
121,3
-350,8
38,0
-32,5
38,5
1103,6
70,7
16,2
104,8
281,0
1459,9
162,0
13,9
250,0
59,7
586,0
Totaal
4273,8
Niet-belastingontvangsten
Uitgaven
0,3
11,8
0,2
4,9
197,5
106,4
754,5
76,2
475,7
708,1
131,3
95,5
78,8
733,0
428,7
211,7
1288,3
109,3
13,9
8,9
5434,8
(2)
(6)
0,3
5,8
813,4
384,3
83,4
7,1
87,7
19,9
175,1
0,8
912,6
25,5
286,6
1536,8
66,2
0,4
645,0
59,7
586,0
-4,9
-0,1
-54,1
-33,3
-330,8
-1,7
-431 ,0
-435,1
-144,2
-45,8
-24,3
-358,5
-348,5
-211,7
-879,4
-13,5
-0,2
-270,0
-8,9
–
5696,6
-3596,0
(1) Beleidsmatige uitgavenstijging
(2) Tegenvallers bij de uitgaven
(3) Beleidsmatige uitgavendalingen
(4) Meevallers bij de uitgaven
Blijkens deze label verslechtert de positie van de schatkist
door de hier in aanmerking genomen posten en mutaties per
saldo met / 4273 mln. De beleidsmatige uitgavens%;ngen
belopen in totaal / 5435 mln. (kolom 1). De grootste verhogingen vinden plaats bij de aanvullende posten (/ 1288
mln.), O & W (/ 754 mln.), SZW (/ 733 mln.), VROM (/ 708
mln.) en Defensie (/ 476 mln.). De tegenvallers bij de uitgaven bedragen in totaal / 5697 mln. (kolom 2). Deze overschrijdingen zijn geconcentreerd bij de aanvullende posten
(/ 1537 mln.), SZW (/ 913 mln.), O & W (/ 813 mln.), het
Fonds Investeringsrekening (/ 645 mln.), de bijdrage aan de
EG (/ 586 mln.), Financien (/ 384 mln.) en Ontwikkelingssamenwerking {/ 287 mln.). Het gaat hierbij vaak om openeinderegelingen dan wel om gekoppelde uitgavenplafonds
(EG, OS). Door een hoger dan verwacht gebruik van de
desbetreffende regelingen en door de onverwacht sterke
groei van de btw-opbrengst en het nationale inkomen zijn
omvangrijke tegenvallers opgetreden.
Belangwekkend is de vraag in hoeverre bewindslieden
erin zijn geslaagd om beleidsmatige uitgaven verlagingente
realiseren (tabel 5, kolom 3). Bij VROM (/ 435 mln.), Defensie (/ 431 mln.), SZW (/ 358 mln.) en WVC (/ 348 mln.)
worden de hoogste bedragen omgebogen. Het is aardig om
vervolgens de beleidsmatige uitgavenverhogingen (kolom 1)
te vergelijken met de dito verlagingen (kolom 3). Dan blijkt
Financien (/ 76 mln. aan intensiveringen) relatief veruit het
minste om te buigen (/ 2 mln.), terwijl beide bedragen bij
Defensie elkaar nagenoeg in evenwicht houden (/431 mln.
tegen / 476 mln.). Het veelbesproken Ministerie van O & W
buigt / 331 mln. om, dat is ruim 40% van het met diverse
intensiveringen gemoeide bedrag (/ 754 mln.). De vierde
kolom van tabel 5 geeft de meevallers bij de rijksuitgaven; in
totaal belopen deze / 3331 mln. De grootste posten hebben
betrekking op SZW (/ 1352 mln.), BuZa (/ 807 mln.) en de
aanvullende posten (/ 535 mln.).
Gezien de beschikbare ruimte zullen wij de kwantitatief
minder omvangrijke mutaties bij de niet-belastingontvangsten niet gedetailleerd bespreken. Wij attenderen slechts
976
(5)
(4)
0,3
55,3
49,5
83,4
9,0
186,5
165,0
3,0
5,2
–
-807,3
-20,0
-79,3
-263,0
-35,0
-57,7
-159,4
-15,7
-1352,2
-5,6
-535,4
–
4,0
488,5
4,8
207,1
10,2
81,3
–
–
-3330,8
(5)
(6)
(7)
(8)
155,0
–
557,2
-0,2
–
950,9
(7)
(8)
–
(3)
–
-1,0
-0,1
-19,0
-1,5
-21,4
-12,2
-3,0
-4,3
-30,0
–
-92,2
-25,8
0,1
-12,1
-96,7
-36,7
-184,3
-1048,4
-31,1
-49,6
–
-1484,6
Beleidsmatige verhoging niet-belastingmiddelen
Meevallers bij de niet-belastingmiddelen
Beleidsmatige verlaging niet-belastingmiddelen
Tegenvallers bij de niet-belastingmiddelen
op de omvangrijke tegenvaller (/ 1048 mln) bij EZ, vooral
door lagere aardgasbaten (/ 900 mln), zie kolom 8.
De totaalregel van tabel 5 (die is gepuurd uit bijlage 6 van
de Miljoenennota) verschilt van het saldocijfer voor uitgavenoverschrijdingen en tegenvallende niet-belastingontvangsten (/ 4 mrd.) in tabel 5.2.1 uit de hoofdtekst van die zelfde
nota (biz. 89). Alleen na een mondelinge toelichting van
Financien kan de aansluiting tussen beide cijfers worden
gelegd. Het saldo in de eerste kolom van tabel 5 (/ 4.274
mln.) moet worden verlaagd met / 57 mln. wegens saldo
kasverschuivingen. Na correctie voor een aardgastegenvaller (-/ 900 mln.), voor twee aanvullende posten (besparingsverliezen van / 553 mln. en lagere uitgaven door de meerjarenexercitie van – / 88 mln.), alsmede voor de omzetting
van de WIR-kleinschaligheidstoeslag in een investeringsaftrek (/ 225 mln.) resulteert / 4 mrd. wegens netto-overschrijdingen16. Hiervan bestaat /. 1 mrd. uit nominate mutaties,
zodat van 1989 op 1990 de relevante ongecompenseerde
uitgavenoverschrijding / 3 mrd. bedraagt .
De cijfers in tabel 5 onderstrepen eens te meer het belang
dat beleidsmakers kunnen beschikken over betrouwbare
meerjarencijfers. Als uitvloeisel van een aanbeveling van de
Studiegroep Begrotingsruimte deed een werkgroep onderzoek naar de betrouwbaarheid van de meerjarenramingen
voor de uitgaven uit hoofde van open-einderegelingen. Op
langere termijn zullen de ramingen van alle uitgaven en die
van de niet-belastingontvangsten worden verbeterd. Het
onderzoek naar de open-einderegelingen heeft financieel
vuil uit de rijksbegroting boven water gehaald dat oploopt tot
een bedrag van / 895 mln. in 1994. Hierbij valt op, dat de
raming van de rijksuitgaven voor 1990 naar beneden is
16. De besparingsverliezen en de ramingsbijstellingen door de
meerjarenexercitie zijn niet in de ontwerp-begrotingen 1990 verwerkt.
17. De nominale mutaties bestaan uit de som van mee- en
tegenvallers bij de uitgaven en de niet-belastingontvangsten, met
uitzondering van de ABP-premie.
bijgesteld. Dit komt vooral door een herziening van de geraamde uitgaven voor de kinderbijslag (die met ingang van
1989 geheel door een rijksbijdrage wordt gefinancierd). Een
nadere toelichting op deze mutatie ontbreekt. Bij de sociale
verzekeringen stijgen de uitgaven per saldo met / 5,6 mrd.
(niveau 1993) ten opzichte van de ramingen in de Financiele
nota sociale zekerheid 1989. Deze sterke uitgavenstijging
wordt vooral veroorzaakt door het toenemende aantal ouderen (aow) en door de volumegroei van de arbeidsongeschiktheidsregelingen (aaw/wao).
Donkere wolken
___
___
__
Op de Derde dinsdag hebben veel commentatoren benadrukt dat de Miljoenennota van een demissionair kabinet
een technisch karakter heeft. In strijd daarmee wemelt de
nota van uitspraken over het in de komende kabinetsperiode te voeren beleid18. De door zulke passages in beslag
genomen ruimte had beter kunnen worden gebruikt voor
een systematische evaluatie van de zogenoemde grote
operaties (zoals deregulering, privatisering, afslanking van
het overheidsapparaat). Het is een opvallende tekortkoming dat deze operaties, waar de beide kabinetten-Lubbers veel energie in hebben gestoken, nauwelijks aandacht krijgen. Zo blijft het volstrekt onduidelijk in hoeverre
de grote operaties een bijdrage hebben geleverd aan de
bereikte ombuigingen.
Sommigen verwachten dat de cijfers in de Miljoenennota
1990nog wezenlijk zullen veranderen, nadat eenmaal een
nieuw kabinet is geformeerd. Dat zal wel los lopen. Ten
eerste is er onvoldoende tijd, zeker als de formatie geruime
tijd gaat vergen. Beleidsveranderingen zullen dan voor het
eerst in de begroting voor 1991 zichtbaar worden. Ten
tweede zijn de uitgaven inflexibel. Dat heeft behalve technische ook politieke oorzaken. Niemand wil of kan kennelijk
concrete mogelijkheden voor bezuinigingen aanwijzen die
samen meer dan enkele miljarden opleveren19. Ten derde
is er, gegeven de consensus over een tekortreductie met
2 procentpunten nni, bij een constant peil van de publieke
heffingen (in procenten van het nni) in de periode 19901993 slechts / 3 mrd. budgettaire ruimte voor beleidsintensiveringen of een tariefsverlaging van publieke heffingen20.
Dat snoert de beleidsruimte sterk in.
Verlaging btw-tarief
De meerderheid van de CEC beveelt aan om de voor
‘nieuw beleid’ beschikbare / 3 mrd. volledig te gebruiken
voor een verlaging van het normale btw-tarief. Dit zou in
vier jaar tijd stapsgewijs omlaag moeten van 18,5% tot
14,5%. Deze tariefverlaging vergt in totaal / 6 mrd. Een
meerderheid van de CEC geeft in overweging om de
ontbrekende / 3 mrd. te vinden door anderhalf miljard te
bezuinigen op de rijksuitgaven en door het financieringstekort van het Rijk met slechts 1,75 punten te reduceren (van
5% nni in 1990 tot 3,25% nni in 1993). Financien en DNB
wensen het tekort met 2 tot 3 punten terug te dringen, en
achten bezuinigingen van ten minste / 7,5 mrd. noodzakelijk21. Een verlaging van het normale btw-tarief lijkt inderdaad wenselijk, om te voorkomen dat Nederlandse consumenten bepaalde aankopen massaal in de Bondsrepubliek
zouden doen. De CEC gaat echterte ver. Voorshands kan
onzes inziens worden volstaan met een reductie tot 17%,
dat is het midden van de door de Europese Commissie
voorgestelde bandbreedte (14-20%). Indien de Bondsrepubliek het huidige tarief van 14% tot 15% verhoogt, is de
resterende marge te gering om een grote verlegging van
bestedingsstromen te bewerkstelligen. Bij deze optie, die
/ 2,25 mrd. vergt, resteert / 0,75 mrd. voor de verlaging
van andere tarieven, voor extra uitgaven of voor een extra
ESB 4-10-1989
reductie van het financieringstekort. Gegeven de grote
onzekerheden die aan economische en budgettaire ramingen eigen zijn, zou het van wijs beleid getuigen het op
zichzelf bescheiden bedrag van driekwart miljard gulden
voorlopig als reserve voor tegenvallers achter de hand te
houden. Indien deze reserve niet wordt uitgeput, ware het
restant te gebruiken voor een beperking van het financieringstekort van het Rijk.
Verlaging financieringstekort Rijk
Gezien de huidige hoogconjunctuur is er aanleiding om
dit tekort versneld te laten dalen. Behalve de in beginsel
beschikbare / 0,75 mrd. ware daar aanvullend / 4,5 mrd.
voor uit te trekken, waartegenover extra ombuigingen tot
een zelfde bedrag moeten staan. Volgens de huidige inzichten zou het tekort in 1993 dan 2% nni bedragen. Een
bijkomend voordeel van deze optie is dat al op middellange
termijn omvangrijke inverdieneffecten optreden, doorlagere rentelasten .
Ten onrechte zwijgt de CEC over de tegenstrijdigheid
tussen een feitelijke norm voor het financieringstekort en
de bestaande regels van het stringente begrotingsbeleid.
Deze laatste bepalen dat meevallers bij de belastingontvangsten niet mogen worden gebruikt als compensatie
voor uitgavenoverschrijdingen. Een norm voor het feitelijke
tekort opent hiertoe wel de mogelijkheid, die de afgelopen
jaren ook is benut. Meer dan de helft van de door de
hoogconjunctuur rijkelijk vloeiende extra belastingbaten is
als compensatie gebruikt, terwijl de norm voor het feitelijke
tekort niet werd geschonden, mede door het noemereffect.
De CEC had er op moeten aandringen dat bij de lopende
formatie wordt vastgelegd wat de doorslag geeft: het stringente begrotingsbeleid of de afspraak over het feitelijke
tekort. Het eerste heeft onze voorkeur, omdat zo doende
de budgetdiscipline wordt versterkt.
Nieuw beleid, lagere belastingen
Gelet op de verkiezingsuitslag zullen beleidsmakers in
de komende jaren voor ten minste enkele miljarden ‘ander’
beleid willen voeren. Indien geen reserve voor tegenvallers
wordt gevormd en wordt gekozen voor een tekortreductie
met 2 procentpunten nni, is voor beleidsintensiveringen,
zoals eerder aangegeven, initieel een schamele driekwart
miljard gulden beschikbaar. Extra ruimte ontstaat door
ombuigingen (ten opzichte van het uitgavenverloop conform de meerjarencijfers) of door de tarieven van andere
belastingen dan de btw te verhogen. De Miljoenennota
bevat een overzicht, waaruit blijkt dat het toptarief van onze
loon- en inkomstenbelasting na Oort (60%) nog steeds
hoger is dan in de meeste andere industrielanden. Hieraan
verbindt de demissionaire bewindsman de conclusie dat
ook het IB-tarief verder omlaag moet. Zo’n uitspraak past
hem niet. Bovendien heeft een vergelijking van tariefpercentages slechts betrekkelijke waarde. Hoge IB-tarieven
duiden er vaak op dat de heffingsgrondslag sterk is uitge18. Ten onrechte wordt in de begroting-1990 geen rekening ge-
houden met de verhoging van de sociale uitkeringen krachtens de
Wet Aanpassingsmechanismen per 1 juli 1990. Het demissionaire
kabinet ‘heeft aangenomen’ dat de WAM voor die tijd zal zijn
gewijzigd en regeert zo over het eigen politieke graf heen.
19. In de verkiezingsprogramma’s van de grote politieke partijen
worden expliciet bezuinigingen aangegeven tot een bedrag van
/ 0,2 mrd. (CDA), / 1,5 mrd. (D66), / 2,0 mrd. (PvdA) en / 3,0
mrd. (VVD). Zie: CPB, op.cit., Den Haag, augustus 1989, biz. 8.
De grote meerderheid van de CEC acht slechts ombuigingen tot
een bedrag van / 3 a 5 mrd mogelijk (zie CEC, op.cit., biz. 9). Deze
mogelijkheden worden bovendien wel heel globaal aangeduid.
20. Macro Economische Verkenning 1990, biz. 163.
21. Nota ten behoeve van de kabinetsformatie, biz. 39.
22. De omvang van dit inverdieneffect beloopt, onder aannemelijke veronderstellingen, in 1994al/0,8 mrd. Zie: Flipde Kam, Brief
aan de informateur, Intermediair, 1 September 1989, biz. 45.
977
hold door vrijstellingen en aftrekposten. De effectieve belastingdruk voor individuen zal daardoor lager zijn dan een
tariefoverzicht suggereert. Zo blijkt uit een recente studie
van het Planbureau dat de effectieve tarieven voor spaarders en beleggers in Nederland lager zijn dan in enkele
omringende OESO-landen, waaronder de Bondsrepubliek . Dit komt onder meer, doordat particuliere vermogenswinsten in ons land onbelast blijven en door de fiscale
faciliering van het pensioensparen.
Het grootste bezwaar van enige verhoging van de effectieve druk van belastingen en sociale premies is niet dat
beleggers en mobiele werknemers worden geprikkeld om
hun activiteiten in andere landen te ontplooien. Veel belangrijker is een ander bezwaar van deze optie: naarmate de
spanning op delen van de arbeidsmarkt in de loop van de
jaren negentig verder oploopt, zullen tariefstijgingen eerder
worden afgewenteld door loonsverhogingen. Dit brengt de
groei van de werkgelegenheid in gevaar, aangezien empirisch onderzoek indiceert dat de elasticiteit van de vraag naar
arbeid met betrekking totde lonen ongeveer-0,5 is24. Anders
gezegd, een uitbreiding en verbetering van bepaalde publieke voorzieningen moet worden afgewogen tegen toekomstige werkgelegenheid en produktiegroei.
Te verwachten tegen vallers
Tot nu toe is stilzwijgend aangenomen dat de thans
beschikbare meerjarencijfers een adequaat beeld geven
van de te verwachten ontwikkeling van de publieke uitgaven. Om verschillende redenen is dit niet het geval. Ten
eerste kan kritisch onderzoek van de meerjarencijfers voor
andere regelingen dan die met een open einde nog tot de
nodige opwaartse bijstellingen leiden. Dit onderzoek staat
te gebeuren. Ten tweede moet worden gerekend op nieuwe
tegenvallers, waarmee – naar de ervaring van de jaren
tachtig leert – per kabinetsperiode zeer vele miljarden zijn
gemoeid. Enkele van de hierna genoemde posten worden
ook in het CEC-rapport aangestipt25.
De afgelopen jaren is de opgebouwde overreserve bij
het ABP gebruikt om een snelle premiedaling te realiseren.
Dit jaar is de ABP-premie 8,3%. Het ABP meent dat de
premie de komende jaren omhoog moet26. Afhankelijkvan
de concrete vormgeving van het op stapel staande systeem van flexibele premiestelling ontstaat een tegenvaller
die oploopt tot / 700 a 800 mln. Hierbij is aangenomen dat
de premie zal oplopen tot circa 10,5% in 1994.
Aan de meerjarencijfers ligt onder andere ten grondslag
de veronderstelling dat het volume van de voor de vergrijzing zeer gevoelige sectoren bejaardenzorg en gezinszorg
niet zal toenemen. In de sector gezondheidszorg wordt
wegens de vergrijzing rekening gehouden met 1% volumegroei27. Toepassing van dit percentage op bejaardenzorg en gezinszorg impliceert een uitgavenstijging oplopend tot / 150 mln. in 1994.
De meerjarencijfers laten zien dat belangrijke ombuigingen nog concreet moeten worden ingevuld. Zo loopt de niet
ingevulde taakstelling voor O & W op tot / 490 mln. in
199428. Uit de meerjarenramingen van VROM is /100 mln.
verdonkeremaand, die in 1994 echter wel mogen worden
uitgegeven29. In de sfeer van de sociale zekerheid en de
gezondheidszorg moet nog / 1,3 mrd. aan ombuigingen
worden ingevuld . Hier dreigen verdere overschrijdingen
door de ontwikkeling van de rechtspraak.
Risico’s door de loon- en rente-ontwikkeling laten wij dan
nog buiten beschouwing.
Betere beheersing publieke uitgaven
Al met al zijn de budgettaire risico’s in de eerste helft van
de jaren negentig aanzienlijk. Het tekort wordt onvoldoende gereduceerd en er is weinig budgettaire ruimte voor een
verlaging van de tarieven van publieke heffingen of voor
beleidsintensiveringen. Nieuwe tegenvallers tekenen zich
978
af. Ombuigingsonmacht en een gebrekkige uitgavenbeheersing vormen de grondoorzaken van deze onbevredigende toestand. Ter verbetering van de begrolingsdiscipline zouden bij de lopende formatie per begrotingshoofdstuk
stringente uitgavenlimieten kunnen worden afgesproken,
waarmee de bewindslieden het verder moeten doen. De
CEC geeft in overweging ministers bij het begin van de rit
een ‘enveloppe’ met beschikbare middelen toe te zeggen,
en daarmee baste31. In de praktijk blijken ‘harde’ afspraken
over het toegestane uitgavenverloop weinig doellreffend te
zijn als instrument om de budgettaire discipline te handhaven. Bovendien kan voor overschrijdingen bij open-einderegelingen pas achteraf compensatie worden gezocht.
Daarom valtte overwegen om in een nieuw regeerakkoord
tevens te bepalen dat ministers pas geld voor nieuw beleid
mogen uitgeven, nadat zij alle overschrijdingen uit het
verleden hebben gecompenseerd. Blijkens label 5 belopen
de beleidsmatige uitgavenstijgingen in 1990 / 5435 mln.
Dat is ruim een miljard gulden meer dan het bedrag waarmee de positie van de schatkist per saldo verslechtert
(/ 4274 mln.). Zou de nieuwe regel volgend jaar al worden
toegepast, dan hoeft dus op het eerste oog het begrolingssaldo van 1989 op 1990 niet te verslechteren, terwijl nog
ruim / 1 mrd. voor intensiveringen beschikbaar blijft. Een
analyse per begrotingshoofdstuk laat echter zien dat beleidsmatige intensiveringen (label 5, kolom 1) soms onvoldoende zijn om de saldo verslechtering geheel op te vangen (label 5, saldokolom). Oil is het geval bij O & W, EZ,
OS en Gemeentefonds, EG en Fonds investeringsrekening. In deze gevallen biedt de nieuwe regel geen volledig
soelaas. Desondanks zou invoering ervan een belangrijke
bijdrage kunnen leveren aan hel herstel van de luchl onder
de ‘spending departments’.
Los hiervan slaal of valt een succesvol budgetlair beleid
mel hel vertrouwen onder de ministers van de Kroon dat
alle collegae zich loyaal aan de gemaakte afspraken houden en hun deel van de afgesproken ombuigingen nemen32. Pas wanneer aan deze belangrijke voorwaarde is
voldaan, ontstaat uitzicht op een betere beheersing van de
publieke uitgaven. Dat zou mel recht een keerpunt zijn.
Flip de Kam
Gees Sterks
Jakob de Haan
23. H.J.M. ter Rele, Het fiscale klimaatom te sparen en investeren
in een aantal landen, CPB, Den Haag, juni 1989.
24. Zie bij voorbeeld: J.J.M. Theeuwes, Arbeid en belasting,
Preadviezen 1988 van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, biz. 111 -143.
25. Nota ten behoeve van de kabinetsformatie, biz. 54-59.
26. Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, Jaarverslag 1988, biz.
10.
27. Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft al een aantal keren
op deze discrepantie gewezen. Zie bij voorbeeld: SCP, Trendrapport kwartaire sector 1970-1993, Rijswijk, 1989, biz. 30.
28. Miljoenennota 1990, biz. 243.
29. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21270, nr. 3, biz. 5,
voetnoot 1 onder de label. Dit wetsontwerp bevat de eerste
wijziging van de VROM-begroting 1989 naar aanleiding van de
Voorjaarsnota 1989. Het laat zien welke compensaties in de jaren
1990-1994 worden gesteld tegenover een overschrijding met 1,2
mrd. (‘uitfinancieringsproblematiek’). Een goede toelichting op
deze compensaties (in 1991 en latere jaren) is nergens te vinden.
Niet in dit wetsontwerp, niet in de Voorjaarsnota 1989, niet in de
verticale toelichting in de Miljoenennota 1990. Zo wordt de kwaliteit
van compensaties voor uitgavenoverschrijdingen vrijwel oncontroleerbaar. Wij hebben de indrukdat dit euvel eigen is aan de meeste
suppletoire begrotingswetten. Dat moet anders.
30. Nota ten behoeve van de kabinetsformatie, biz. 49.
31. Idem, biz. 68.
32. J. Toirkens, Schijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid
1975-1986, Kluwer, Deventer, biz. 339.