De erfenis van Ruding (II)
Op 28 juni j.l. verscheen in ESB een
artikel van de hand van Sterks, De Haan
en De Kam naar aanleiding van het
budgettaire beeld dat de Voorjaarsnota
1989 biedt. Zij komen tot de conclusie
dat het met de budgetdiscipline anno
1989 nog steeds slecht gesteld is en dat
minister Ruding op dit gebied veel minder resultaten heeft geboekt dan in het
algemeen wordt aangenomen. In hun
artikel stellen de auteurs dat uit de Voorjaarsnota geconcludeerd kan worden
dat de rijksuitgaven in 1989 met bruto
/ 8,6 mrd. overschreden worden, daarmee hun stelling illustrerend dat de regels voor de budgetdiscipline weinig effect hebben. Het bedrag van / 8,6 mrd.
is berekend door een gedetailleerde
analyse van de Voorjaarsnota 1989.
Deze analyse is op zichzelf waardevol,
omdat gepoogd is in kaart te brengen
met welke bruto-tegenvallers men bij de
uitvoering van de begroting te maken
heeft en welke compensaties daar tegenover staan.
Wij hebben echter kritiek op de wijze
waarop het bedrag van / 8,6 mrd. berekend is. Wij zullen dat in deze reactie
aan de hand van een eigen cijferanalyse toelichten. Wij komen zelf tot de con-
clusie dat sprake is van een bruto-overschrijdingsbedrag in de uitgavensfeer
van / 6,3 mrd. Vergeleken met voorgaande jaren is dit bedrag niet uitgesproken hoog. Uitgaande van de regels
van de budgetdiscipline wordt volgens
ons slechts een bedrag van / 1,5 mrd.
niet op de door het kabinet afgesproken
wijze gecompenseerd. Ook willen we
enkele kanttekeningen plaatsen bij de
wijze waarop de auteurs de naleving
van de regels van de budgetdiscipline
hebben getoetst en bij de manier waarop enkele omvangrijke uitgaven- en
ontvangstenmutaties moeten worden
ingeschat.
Deze kritiek doet wat ons betreft
niets af aan de conclusie van de opstellers van het artikel dat het uitgangspunt van de budgetdiscipline in
de praktijk (met name op enkele departementen) onvoldoende wordt
waargemaakt. Wel menen wij dat een
gedetailleerde analyse van de Voorjaarsnota 1989 aanleiding geeft tot
een veel genuanceerder oordeel dan
in het artikel door de drie auteurs is
gebeurd.
In deze reactie willen we achtereenvolgens ingaan op:
ningen – voor een bedrag van / 0,8 sten bij de budgetdiscipline. We noemrd., handelt het dus in strijd met de men de regel op dit punt: “De niet-belastingmiddelen worden direct betrokeigen regels.
Een tweede opmerking die wij willen ken bij het systeem van budgetdisciplimaken, betreft het verwijt van de au- ne voor de uitgaven, met uitzondering
teurs dat de omvang van de totale uit- van de gasbaten en de tot de collectiegavenoverschrijdingen wordt verdoe- ve-lastendruk te rekenen niet-belaszeld doordat alleen saldocijfers worden tingontvangsten6.” Deze regel impliin het artikel stellen ze ceert naar onze mening dat relevante
Budgetdiscipline________ genoemd. Eldersberekende totale over- tegenvallers bij de niet-belastingmiddedat het door hen
schrijdingsbedrag van / 8,6 mrd. als len betrokken moeten worden bij de
De drie auteurs constateren terecht het ware gemaskeerd wordt door on- analyse. Omgekeerd kunnen meevaldat de aanpassing van de regels van deruitputting op begrotingsposten ter lers bij dergelijke ontvangsten ingezet
het stringente begrotingsbeleid begin waarde van in totaal circa / 4,2 mrd. worden ter compensatie van tegenval1988 tot doel had tot een verbetering Daardoor suggereren ze dat deze on- lers, ook van uitgavenoverschrijdingen.
van de budgetdiscipline te komen. Het deruitputting nietzo maar weggestreept De regels laten dus toe dat bij voorbeeld
kabinet kondigde destijds aan voorne- mag worden tegen uitgavenoverschrij- ontvangsten uit vervroegde aflossing
mens te zijn de toen afgesproken regels dingen. De regels van de budgetdisci- van woningwetleningen en verkoop van
consequent toe te passen. Sterks, De pline maken dit echter wel degelijk mo- staatsdeelnemingen als compensatie
Haan en De Kam constateren dat hier- gelijk. Zo luidt regel O: “Meevallers in de worden ingezet. Mede aan de hand van
van in de praktijk weinig terecht komt, uitgaven mogen worden aangewend deze opmerkingen zullen we hierna
aangezien een zeer aanzienlijk over- voor tegenvallers binnen hetzelfde onze cijferanalyse uiteenzetten en de
schrijdingsbedrag (netto / 4,4 mrd.) uit hoofdstuk3″. Juist door in hun artikel het conclusies die we daaraan verbinden.
de Voorjaarsnota 1989 dit jaar niet ge- accent te leggen op het verzwijgen van
de bruto-uitgavenoverschrijding van /
compenseerd zal worden.
Zij wijten dit aan een van de regels 8,6 mrd., doen de auteurs onzes inziens
De cijferanalyse
____
van de budgetdiscipline1, waarin be- geen recht aan de regels van de budpaald is dat “…bij compensate van getdiscipline op dit punt.
overschrijdingen voor de rijksbegroting
Het is overigens zeer gebruikelijk dat
De resultaten van onze cijferanalyse
als geheel de kasontwikkeling in elk van mee- en tegenvallers in de begrotings- hebben wij weergegeven in label 1. In
de onderscheiden begrotingsjaren uitvoering tegen elkaar worden wegge- onze analyse zijn we uitgegaan van de
maatgevend is”. De schrijvers interpre- streept. Dat gebeurde bij voorbeeld ook brulo-overschrijdingen op de uitgaven,
teren deze regel zo dat overschrijdin- in 1981 en 1984, toen op de rijksbegro- zoals ook in het artikel van Sterks e.a.
gen geen probleem zijn zolang zij door ting in zijn geheel van een netto-over- is weergegeven (kolom 1). Daarop
meevallende (belasting)ontvangsten schrijding van de uitgaven geen sprake moeten echler lechnische overboekinkunnen worden gecompenseerd. Deze was (zie label 1 van het artikel van 28 gen van gelden lussen afzonderlijke
interpretatie is echter niet in over- juni). In die jaren was sprake van een posten en departementen, uitdelingen
eenstemming met de toelichting van de totaal aan bruto-uitgavenoverschrijdin- uit de aanvullende poslen, desalderinminister van Financier) op deze regel. gen op alle begrotingshoofdstukken ge- gen en min of meer boekhoudkundige
Uit die toelichting blijkt namelijk dat met zamenlijk, dat uitgedrukt in verhouding mutaties in mindering worden gebracht.
het begrip kasontwikkeling bedoeld tot het totaal van de vastgestelde be- Die zijn immers niel relevanl voor hel
wordt aan te geven dat de budgetdisci- groting respectievelijk 5,2% en 8,1% begrotingsbeeld in totalileit, noch voor
pline voor de rijksbegroting in zijn ge- bedroeg4. Het door de auteurs bere- het financieringslekort, en ze mogen
heel op kasbasis en niet op verplichlin- kende bedrag van bruto-overschrijdin- dus niel als overschrijding gekwalifigenbasis plaatsvindt. Een departement gen in 1989 betekent een bruto-over- ceerd worden. Een enkel voorbeeld van
dat bij voorbeeld te maken krijgt met schrijding met 4,7%, dat wil zeggen nog een door de auteurs meegerekende
een overschrijding als gevolg van een lager dan in de vanuit een oogpunt van ‘uitgavenoverschrijding’willen we de leonverwachte vervroeging van een kas- budgetdiscipline betrekkelijk zorgeloze zer niet onlhouden. De Tweede Kamer
5
betaling op een reeds aangegane ver- jaren 1981 en 1984 . Het berekende was hel niel eens mel minister Brinkplichting (zonderdat het verplichtingen- bedrag voor bruto-overschrijdingen is man over de provinciale verdeling van
bedrag overschreden wordt), is toch ge- daarom naar ons oordeel geen geschikhouden die kasoverschrijding in dat jaar te maatstaf voor de beoordeling van de 1. Zie de brief van de minister van Financien
te compenseren.
budgetdiscipline. Het zegt wel lets over inzake de budgetdiscipline van 19 januari
De regels voor de budgetdiscipline, de kwaliteit van de ramingen, maar om 1988, Tweede Kamer, kamerstuk 20 200, nr.
zoals die door het kabinet-Lubbers II daarover uitspraken te doen zouden 41, biz. 17.
zijn opgesteld, sluiten in onze waarne- vergelijkingen met andere jaren moeten 2. Zie kamerstuk 20 200, nr. 45, biz. 3,
antwoord 8.
ming juist uit dat uitgavenoverschrijdin- worden gemaakt, waarbij ook onderu it- 3. Idem, nr. 41, biz. 16
gen gecompenseerd kunnen worden putting op begrotingsartikelen zou moe- 4. Zie Verslag Algemene Rekenkamer 1986,
kamerstuk 19 905, biz. 50. De Rekenkamer
doorhogere belastingontvangsten. Dat ten worden betrokken.
berekende op
blijkt bij voorbeeld uit het antwoord op
Ten slotte willen we in dit verband totaal van de die plaats in het verslag het
uitgavenoverschrijdingen op
een door de Kamer gestelde schriftelij- opmerken dat de omvang van het be- de begrotingsartikelen van alle begrotingske vraag over de brief van de minister drag van de bruto-overschrijdingen ook hoofdstukken, die niet tijdig door de Statenvan Financien: “Met de stelling dat de sterk bepaald wordt door het niveau van Generaal waren geautoriseerd. Het feitelijke
belasting- en premieontvangsten geen de analyse. Als bij voorbeeld ook alle overschrijdingsbedrag kan daarom nog iets
hoger zijn.
directe rol spelen bij de budgetdiscipli- verschuivingen binnen afzonderlijke 5. Dit percentage is berekend door het totaal
ne, wordt bedoeld dat bij voorbeeld een begrotingsartikelen bijde berekeningen van de bruto-overschrijdingen voor de bemeevaller in de belastingontvangsten meegenomen zouden worden, zou het grotingshoofdstukken en de aanvullende
geen adequate compensatie is voor le- bruto-overschrijdingsbedrag nog hoger posten (/ 6,9 mrd.) te delen door het totale
oorspronkelijke begrotingsbedrag voor deze
genvallende uitgaven2″. Daar waar het zijn dan / 8,6 mrd.
onderdelen van de rijksbegroting (/ 147,1
kabinet dat toch doet, zoals in deze
Sterks e.a. gaan niet in op de rol van mrd.).
Voorjaarsnota – volgens onze bereke- de zogenoemde niet-belastingontvang- 6. Zie kamerstuk 20 200, nr. 41, biz. 18.
– de interpretatie van de regels van de
budgetdiscipline;
– de analyse van de uitgaven- en ontvangstenmutaties;
– de beoordeling van enkele beeldbepalende mutaties.
ESB 23-8-1989
827
de voor de bejaardenoorden beschikbare gelden. De enige mogelijkheid om
de wettelijk vastgelegde verdeelsleutel
te omzeilen was een amendement: een
verlaging van het artikel bejaardenoorden en invoeging van een nieuw artikel
voor hetzelfde bedrag. Van uit de hand
lopende uitgaven was dus in het geheel
geen sprake. Toch rekenen de auteurs
dit bedrag (/ 62 mln.) mee.
In totaal blijkt het om / 2,3 mrd. aan
dit soort mutaties te gaan (zie kolom 2),
zodat het voor toepassing van de regels
voor de budgetdiscipline relevante bedrag aan uitgavenoverschrijdingen
daarmee op / 6,3 komt in plaats van het
door Sterks e.a. berekende bedrag van
/ 8,6 mrd. (zie de volgende paragraaf
voor een toelichting op de desaldering
van / 600 mln. bij de WIR) Door meevallers in de uitgavensfeer en specifieke compensatie – inderdaad grotendeels nog niet concreet ingevuld wordt deze uitgavenverhoging met een
kleine / 2 mrd. gecompenseerd (kolom
3), zodat circa / 4,4 mrd. resteert (kolom 4). Daarbij hebben we in tegenstelling tot de schrijvers de compensaties
voor in 1988 opgetreden overschrijdingen (in totaal / 232 miljoen) niet meegeteld; wij vinden het niet juist om in
1989 te realiseren compensaties voor
in 1988 opgetreden overschrijdingen
ook nog eens mee te tellen als compensatie voor in 1989 opgetreden overschrijdingen.
Tegenvallers in de ontvangstensfeer
hebben wij in onze cijferanalyse wel
meegenomen (kolom 5); afgezien van
de gasbaten, waarvoor in beginsel generale compensatie zou moeten worden geboden, geldt voor deze tegenval-
lers dat op het desbetreffende hoofdstuk compensatie had moeten worden
geboden. Dat blijkt overigens slechts
voor een van de vijf hoofdstukken het
geval te zijn (Financien).
In kolom 6 hebben wij de ontvangstenverhogingen weergegeven. We
hebben al aangegeven dat deze verhogingen in principe voor compensatie
mogen worden gebruikt. Het resterende saldo van niet-gecompenseerde tegenvallers in de uitgaven- en ontvangstensfeer, respectievelijk voor de algemene middelen vrijvallende gelden is
opgenomen in kolom 7. Daaruit valt af
te leiden dat voor een bedrag van / 1,5
mrd. geen compensatie is afgesproken.
Bij de besluitvorming over generale
compensatie van de daarvoor in aanmerking komende uitgavenoverschrijdingen en tegenvallers bij de ontvangsten moet volgens de regels een verdeelsleutel worden afgesproken. Voor
zover departementen per saldo geld
overhouden, zou kunnen worden beargumenteerd dat zij voor dat bedrag zijn
aangeslagen in het kader van de generale compensatie. In onze cijferopstelling zou dat betekenen dat er impliciet
828
Tabel 1. Voorjaarsnota 1989. Bedragen in miljoenen guldens
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
0
Provinciefonds
Fds. Invest. Rek.
Rijkswegenfonds
EG
Gasbaten
Verkoop staatsdln.
1.586
48
165
651
1.337
355
232
113
1.043
351
45
643
422
27
1.000
43
180
0
0
0
1
2
0
4
44
105
296
-4
72
240
55
106
28
64
90
241
23
0
301
19
600
43
0
0
0
0
0
0
0
17
0
60
257
85
75
372
109
95
60
26
554
176
7
0
0
0
0
0
5
0
0
0
3
0
0
-3
90
22
1.033
-2
18
40
1.173
153
144
24
398
-65
14
643
121
8
400
0
175
0
0
0
0
0
0
0
0
0
49
0
95
0
76
12
0
15
0
0
0
0
0
0
0
0
0
700
0
0
0
4
0
0
68
50
135
27
314
9
600
0
129
0
0
0
0
0
0
0
0
0
455
0
2.066
0
-3
4
0
3
-22
28
-947
29
200
-31
-648
-165
-15
-39
-398
65
-14
-643
-121
-8
-400
0
280
-700
2.066
Totaal
8.585
2.301
1.896
4.387
947
3.855
-1.479
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IXA
IXB
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
Ontwikk.samenw.
Aanvull. posten
Gemeentefonds
4
3
0
18
134
187
(1) Saldo uitgavenoverschrijdingen per hoofdstuk
(2) Overboekingen, desalderingen, enzovoorts
(3) Compensaties in de uitgavensfeer
(4) Niet in de uitgavensfeer gecompenseerde uitgavenoverschrijdingen
(5) Saldo tegenvallers niet-belastingontvangsten per hoofdstuk
(6) Saldo ontvangstenverhogingen per hoofdstuk
(7) (6) – (5) – (4): niet gecompenseerde tegenvallers per hoofdstuk
generale compensatie heeft plaats gevonden voor / 329 mln. (het saldo van
de positieve bedragen perdepartement
uit kolom 7).
Beeldbepalende mutaties
Een zeer opvallende overschrijding
in de Voorjaarsnota 1989 is de zogenoemde uitfinancieringsproblematiek
volkshuisvesting, waarmee een bedrag
gemoeid is van / 1,2 mrd. “Ronduit
schokkend…” volgens de auteurs van
het artikel. Het bedrag is zeker hoog,
maar de achtergronden ervan zijn niet
zonder belang als het om een beoordeling gaat. De extra uitgaven zijn in feite
nodig voor volkshuisvestingssubsidies
die in de afgelopen tien jaar wel begroot
waren, maar – als gevolg van onder
meer allerlei administratieve achterstanden – niet tot betaling zijn gekomen. Door de opschoningsactie bij het
Directoraat-Generaal voor de Volkshuisvesting mag worden aangenomen
dat nu alle achterstallige rekeningen in
kaart zijn gebracht en dat de in tien jaar
tijd opgebouwde schuld op ordelijke wijze kan worden afgelost. Deze uitgavenoverschrijding kwalificeren wij daarom
in de eerste plaats als het resultaat van
de noodzakelijke verbetering van het
begrotingsbeheer bij VROM: een inhaalslag, die de weg vrij maakt voor een
beter gecontroleerde begrotingsuitvoering in de toekomst.
Wij vinden het daarom te gemakkelijk
en onjuist deze uitgavenoverschrijding
te beschouwen als het gevolg van een
slechte budgetdiscipline anno 1989.
Daar komt nog bij dat het bedrag van
/1,2 mrd. voor het Rijk ook een positieve vermogensmutatie tot gevolg heeft:
de schuld van het Rijk neemt immers
met ditzelfde bedrag af.
Gelet op het voorgaande punt is het
naar onze mening niet op voorhand verwerpelijk dat tegenover de overschrijding van / 1,2 mrd. in 1989 een negatieve vermogensmutatie wordt ingezet
in de vorm van een meevaller van / 0,6
mrd. in verband met de vervroegde aflossing van woningwetleningen. Hoe inconsequent deze compensatie ook is,
bezien vanuit de wijze waarop de vervroegde aflossingen in de afgelopen
jaren zijn behandeld, op grand van de
regels van de budgetdiscipline valt er
strikt genomen geen bezwaar tegen te
maken.
Ook de inzet van de opbrengst uit
verkoop van staatsdeelnemingen
(/ 2,1 mrd.) als compensatie is weliswaar een vermogensmutatie, maar
niettemin op grand van de regels van de
budgetdiscipline aanvaardbaar. Voor
zover tegenover deze negatieve vermogensmutatie een positieve geplaatst
kan worden (zie de hierboven genoemde / 0,6 mrd.) kan er naar ons oordeel
ook vanuit de optiek van de staatsbalans geen bezwaar tegen bestaan.
De ook ditmaal weer op een mooi
rond bedrag afgeronde WIR-overschrijding (/ 1 mrd.) is de zoveelste in een
lange serie. Als ergens de kwaliteit van
de raming op een bedroevend laag niveau ligt, dan is het hier wel. Met zou
echter niet reeel zijn het totale bedrag
aan te merken als in principe te compenseren uitgavenoverschrijding. De
vele analyses die de afgelopen jaren
van steeds weer nieuwe WIR-overschrijdingen zijn gemaakt hebben in ieder geval duidelijk gemaakt, dat er een
directe samenhang bestaat tussen de
opbrengsten aan vennootschapsbelasting (en inkomstenbelasting) en de
WIR-uitgaven. Voor zover hogere uitgaven het gevolg zijn van te laag geraamde investeringen zijn ze als tegenvallers
te kwalificeren; voor zover het onderschattingen betreft van WIR-aanspraken door vertraagde registratie – registratie bij de voorlopige aanslag, en vaak
zelfs pas bij de def initieve aanslag – zijn
de hogere WIR-uitgaven in beginsel
niet relevant voor het financieringstekort doordat er parallelle opbrengstenstijgingen aan vennootschapsbelasting
tegenover staan.
Een kwantitatieve schatting is moeilijkte geven. Op basis van analyses van
de overschrijdingen in 1986 en 1987
mag worden aangenomen dat het door
hogere ontvangsten aan vennootschapsbelastingen ‘gecompenseerde’
deel van de WIR-overschrijding in de
orde van grootte van 50-70% zal liggen.
In onze cijferopstelling zijn we van 60%
uitgegaan. De ree’le overschrijding bedraagt dan / 400 mln. Wij hebben de
raming van de belastingontvangsten
met een overeenkomstig bedrag van
/ 600 mln. verlaagd. Gelet op het feit
dat de WIR inmiddels is afgeschaft kan
hier niet van een gebrek aan budgetdiscipline anno 1989 worden gesproken,
afgezien wellicht van mogelijk opgetreden anticipatie-effecten naaraanleiding
van de discussie over afschaffing van
de kleinschaligheidstoeslag.
De hogere afdracht aan invoerrechten aan de EG (/ 180 mln.) wordt veroorzaakt door een toename van de invoer. Deze uitgavenverhoging mag niet
gelsoleerd worden beschouwd: de EGbegroting wordt gefinancierd uit vier eigen middelen, waarvan het tweede (invoerrechten), het derde (btw-afdracht)
en het vierde (bnp-afdracht) ten laste
van de rijksbegroting komen. Door
meevallende inkomsten uit de eerste
drie eigen middelen en door meevallende EG-landbouwuitgaven is het beroep
ESB 23-8-1989
Tabel 2. Uitgavenoverschrijdingen en ontvangstentegenvallers
Te compenseren Uitgavenoverschrijdingen:
Te compenseren ontvangstentegenvallers:
Compensatie door uitgavenmeevallers en -verlagingen:
Compensatie door meevallers ontvangsten:
Niet gecompenseerd:
op het vierde eigen middel achtergebleven bij de raming. Per saldo levert dat
voor de schatkist een meevaller op van
/ 280 mln. Het is dan ook niet reeel om
de tegenvaller bij de invoerrechtenafdracht impliciet als een te compenseren
uitgavenoverschrijding aan te merken.
De tegenvaller bij de gasbaten
(/ 700 mln.; als de corresponderende
tegenvaller bij de vennootschapsbelasting wordt meegerekend zelfs / 1000
mln.) moet in onze opvatting voor generale compensatie in aanmerking komen. De regels voor de budgetdiscipline zijn daarover weinig concreet, omdat
ze, voor zover ze betrekking hebben op
niet-belastingontvangsten, vooral gericht zijn op de compensatie van hogere
uitgaven door hogere ontvangsten. Het
zal evenwel duidelijk zijn dat het niet
goed mogelijk is om een tegenvaller
van deze orde van grootte op het desbetreffende begrotingshoofdstuk (Economische Zaken) op te vangen. Door
de / 700 mln. te betrekken bij de generale problematiek wordt het natuurlijk
wel verleidelijk om deze tegenvaller
weg te strepen tegen belastingmeevallers. Dat is dan ook gebeurd.
Conclusies
De budgettaire problematiek, zoals
die op basis van de Voorjaarsnota 1989
geschetst kan worden, komtons minder
dramatisch voor dan Sterks, De Haan
en De Kam de lezers van ESB hebben
voorgespiegeld. Wij komen aan de
hand van de regels van de budgetdiscipline tot een bedrag van circa/1,5 mrd.
aan niet gecompenseerde Uitgavenoverschrijdingen en ontvangstentegenvallers (inclusief aardgas): zie tabel 2.
Dit bedrag van / 1,5 mrd. bestaat
voor / 0,6 mrd. uit een overschrijding
door loon- en prijsstijgingen, waaromtrent in de regels voor de budgetdiscipline is bepaald dat compensatie afhankelijk is van de algehele budgettaire
situatie. Voor / 0,2 mrd. gaat het om
door het parlement (de moties De
Vries/Voorhoeve over infrastructuur en
milieu) aangebrachte uitgavenverhogingen, waarvoor geen dekking is aangegeven. Van beide posten kan op
voorhand niet gesteld worden dat compensatie noodzakelijk is.
Het bedrag van bijna / 1,5 mrd.
wordt door het kabinet voor een deel
/
/
/
/
/
6,3 mrd.
0,9 mrd.
1,9 mrd.
3,8 mrd.
1,5 mrd.
weggestreept tegen de netto belastingmeevaller van / 0,8 mrd.7. Blijft over
een gat van circa / 0,7 mrd. dat ten
laste komt van het financieringstekort.
Dit bedrag is / 230 miljoen hoger dan in
de Voorjaarsnota 1989 staat, omdat wij
het onjuist vinden de compensaties in
1989 ten behoeve van overschrijdingen
in 1988 ook nog eens mee te tellen als
compensatie voor tegenvallers in 1989.
Dat neemt niet weg dat het kabinet
ook volgens ons uitdrukkelijk zondigt
tegen de eigen regels, zij het op een
andere wijze dan Sterks, De Haan en
De Kam doen geloven. Het kabinet
heeft namelijk enkele nieuwe Uitgavenoverschrijdingen die in onze optiek relevant zijn (onder meer bij de Ministeries van O en W en Sociale Zaken,
beide kampend met open-einderegelingen), voor een deel gecompenseerd
door meevallende belastingontvangsten en deels ten laste gebracht van het
financieringstekort. Wij zijn het eens
met de auteurs dat het bij een aantal
begrotingshoofdstukken onduidelijk is
of opgenomen compensaties zullen
worden gerealiseerd. Wij vinden het nu
echter te vroeg om er op voorhand van
uit te gaan dat het hier loze afspraken
tussen Financien en vakdepartementen betreft.
De algemene conclusie is op zijn
plaats dat het kabinet voor het tweede
opeenvolgende jaar impliciet moet toegeven dat de aangescherpte regels
voor de budgetdiscipline in de praktijk
niet uitvoerbaar zijn. Opnieuw is besloten niet tot generieke compensaties in
de uitgavensfeer tijdens het begrotingsjaar over te gaan, maar overschrijdingen deels te betrekken bij de begroting
1990. Die soepele houding van het kabinet wordt zeker gestimuleerd door de
meevaller in de belastingontvangsten.
Daarnaast speelt bij deze Voorjaarsnota de demissionaire status van het kabinet ongetwijfeld een rol: die omstandigheid schept niet echt een klimaat
voor wellicht geforceerde ombuigingsmaatregelen.
Deze gang van zaken komt de geloofwaardigheid van de regels van de
budgetdiscipline niet ten goede. Het lijkt
7. Wij hebben zpals eerder aangegeven van
de netto-belastingmeevaller in 1989 van in
totaal 1.400 miljoen een bedrag van 600
miljoen gesaldeerd met de WIR-overschrijding, omdat het gaat om vertraagde registratie van WIR-aanspraken.
829
cijfer is – anders dan in beide reacties
wordt gesuggereerd – wel degelijk relevant.
Zoals Ruding zelf onderkent is het
van groot belang dat inzicht bestaat in
de aard, omvang en oorzaken van tegenvallers. Doordat in het samenvattende beeld uit de Voorjaarsnota
slechts een gesaldeerd cijfer wordt gegeven (/ 4,4 mrd.), blijft waardevolle informatie buiten beeld. Wij hebben daarom grote bezwaren tegen dit ‘saldodenken’. Deze opvatting komt in zekere
mate overeen met artikel 31 van de
Comptabiliteitswet, waarin is bepaald
dat geen uitgaven in mindering op ontvangsten, noch ontvangsten in mindering op uitgaven mogen worden gebracht. Dit verbod op saldering van uitgaven en ontvangsten heeft de strekking te voorkomen dat de volksvertegenwoordiging aldus kan worden misleid. Voorde ontwikkeling van hetfinancieringstekort is vanzelfsprekend het
saldo van plussen en minnen relevant.
Maar voor een beoordeling van de kwaliteit van eerder opgestelde ramingen,
van de uitgavenbeheersing en de betrachte budgettaire discipline moet het
door ons genoemde cijfer van / 8,6
mrd. als vertrekpunt worden genomen.
“Voor een deel zijn die plussen (…)
geen overschrijdingen (…) in de eigenJan Pieter Lingen lijke zin van het woord” merkten wij in
Rob van Putten ons artikel uitdrukkelijk op (biz. 617).
Anders dan Lingen en Van Putten ons
Stafmedewerkers van de commissie voorde aanwrijven, hebben wij nergens beRijksuitgaven in de Tweede Kamer. Zij weerd dat het voile bedrag van / 8,6
schreven deze reactie op persoonlijke titel.
mrd. relevant is voor de toepassing van
de regels van het stringente begrotingsbeleid. Het karakter van plussen (en
minnen) moet daartoe nader worden
Naschrift_____________ geanalyseerd. Daarbij is uiteraard de
onderuitputting van bepaalde posten
Beide reacties op ons artikel over de relevant voor een toetsing aan de regels
Voorjaarsnota 1989 vragen om een van het stringente begrotingsbeleid:
weerwoord – dat wij in verband met de mee- en tegenvallers mogen tegen elbeschikbare ruimte kort houden — en kaar worden weggestreept. Door in toestellen ons bovendien in staat enkele komstige Voorjaarsnota’s een tabel toe
puntjes op de i te zetten. In onze bijdra- te voegen zoals die nu is opgesteld door
ge hebben wij betoogd dat vanaf het Lingen en Van Putten, komt waardevolmidden van de jaren tachtig de werke- le informatie beschikbaar, die onzichtlijke uitgaven van het Rijk jaarlijks mil- baar blijft bij een presentatie in termen
jarden guldens hoger uitvallen dan aan- van saldi.
vankelijk was begroot. Omdat hiervan in
Uiteraard hebben uitgavenoverde eerste helft van de jaren tachtig geen schrijdingen vaak een uiteenlopende
sprake was, blijkt onder eerste verant- achtergrond; Ruding neemt de moeite
woordelijkheid van de thans demissio- dit nog eens uitte leggen. Voorde handnaire minister van Financien een struc- having van de budgettaire discipline
tureel probleem tot wasdom te zijn ge- maakt het echter betrekkelijk weinig uit
komen: eris sprake van hardnekkige en of er sprake is van ‘onbedoelde’ dan wel
omvangrijke uitgavenoverschrijdingen ‘bedoelde’ uitgavenverhogingen. Beide
die, in strijd metde recent aangescherp- moeten volgens de regels van het strinte regels van het stringente begrotings- gente begrotingsbeleid worden gecombeleid, in onvoldoende mate worden penseerd, ook indien uitgavenovergecompenseerd. De Voorjaarsnota schrijdingen het gevolg zijn van rechter1989 bevestigt dit beeld: ten opzichte lijke uitspraken of parlementaire besluitvan de ramingen in de Miljoenennota vorming. Juist daar bleef en blijft het
1989 tellen diverse uitgavenoverschrij- tweede kabinet-Lubbers in gebreke. De
dingen (‘plussen’) volgens de laatste demissionaire bewindsman merkt op
inzichten op tot in totaal / 8,6 mrd. Dit dat de overschrijdingen op afzonderlijke
ons daarom van belang dat in het komende regeerakkoord nieuwe uitgangspunten voor de budgetdiscipline
worden geformuleerd, die ook bestuurlijk uitvoerbaar zijn. Zeker voor overschrijdingen bij open-einderegelingen,
die gebaseerd zijn op basiswetten,
geldt immers dat compensatie binnen
het begrotingsjaar bij diezelfde regelingen praktisch niet mogelijk is. Daarom
zouden wij ook willen suggereren om de
verantwoordelijkheid voor de ramingen
van open-einderegelingen op kabinetsniveau te tillen, waarbij SCP en CPB
een onafhankelijke toetsende rol zouden kunnen spelen. De meerjarencijferexercitie zou hiervooraanknopingspunten kunnen bieden. Dit heefl het voordeel dat ook het kabinet in zijn geheel
verantwoordelijk is voor eventuele
overschrijdingen en dat vervolgens in
de ministerraad moet worden afgewogen of en op welke wijze compensatie
voor die overschrijdingen noodzakelijk
en wenselijk is. Ten slotte lijkt het ons
van belang om aan de uitgangspunten
van de budgetdiscipline toe te voegen
dat bij de beoordeling van mee- en tegenvallers bij zowel uitgaven als ontvangsten steeds gekeken wordt naar
de gevolgen voor de vermogenspositie
van de Staat.
830
begrotingsposten ten dele een ‘incidenteeP karakter hebben. Wat hiervan zij,
bij het totaal van de overschrijdingen
gaat het om een sinds 1985 in omvang
toenemend structureel probleem. Dat
was de kern van ons betoog.
Dat de doelstelling voor het financieringstekort ondanks de afbrokkelende
budgettaire discipline in de meeste jaren werd gehaald, is vooral een gevolg
geweest van meevallers bij de belastingopbrengsten. Mede door de aantrekkende economie kon ook de uitgavenquote dalen. Wij hebben nergens in
ons stuk ontkend dat er op dit terrein
succes is geboekt. Wij noemden de oplopende uitgavenquote (in 1989) uitsluitend als argument ten gunste van een
structurele normering van de rijksfinancien. Bij een normering van het feitelijke
tekort leiden belastingmeevallers tot het
vieren van de budgettaire teugels. De
rijksuitgaven werken dan pro-cyclisch.
Bij een betere uitgavenbeheersing zou
het – gegeven de meevallende economische ontwikkeling – mogelijk zijn geweest de quote verder omlaag te drukken, het financieringstekort extra te verminderen en/of het macro-peil van belastingen en sociale premies in een
vroeger stadium extra te verlagen. Wij
zouden daarmee een budgettaire situatie hebben bereikt die meer strookt met
de huidige stand van de conjunctuur en
een sterkere positie hebben opgebouwd tegen de tijd van de eerstvolgende conjuncture^ omslag.
Op een niet onbelangrijk punt geven
wij onze critic! graag gelijk: wij hebben
de enigszins cryptisch geformuleerde
regels van het stringente begrotingsbeleid onjuist geTnterpreteerd. Uitgavenoverschrijdingen mogen inderdaad niet
met belastingmeevallers worden gecompenseerd. Hieruit volgt wel, zoals
Lingen en Van Putten constateren, dat
het kabinet dit voorjaar in strijd met de
eigen regels heeft gehandeld door anderhalf miljard gulden aan zulke meevallers te gebruiken voor (gedeeltelijke)
compensatie van de in de begroting
gevallen gaten. Hierover staat echter
geen woord in de Voorjaarsnota 1989.
Lingen en Van Putten doen nogal
achteloos over de tegenvaller in de
sfeer van de volkshuisvesting (/ 1,2
mrd.). Wij tillen daar zwaarder aan.
Deze ‘inhaalslag’ zegt veel over de kwaliteit van de overheidsboekhouding in
de afgelopen periode (en wie garandeert dat bij andere begrotingshoofdstukken geen vergelijkbare problemen
zullen opduiken?). Verder leiden deze
betalingen weliswaartot schulddelging,
maar pas een aantal maanden geleden
is het bestaan van de betrokken schulden komen vast te staan (waardoor de
vermogenspositie van het Rijk aanvankelijk plotsklaps met een gelijk bedrag
is verslechterd). De door verkoop van
vermogensbestanddelen
verkregen
middelen mogen dan volgens de regels
van het stringente begrotingsbeleid als
correcte dekking gelden, daarom kan
men toch nog wel kritiek hebben op het
beleid van ‘potverteren’ als zodanig?
De opmerkingen van Lingen en Van
Putten overde afdracht van invoerrechten aan de EG en de ontwikkeling van
de gasbaten lijken verband te houden
met het bij hen levende idee dat wij de
voile genoemde / 8,6 mrd. als relevant
beschouwen voor compensaties in het
kader van het stringente begrotingsbeleid. Dat idee berust – zoals wij al hebben toegelicht – op een misverstand.
Het is aan de lezer om te beoordelen
of en in hoeverre wij een scheef beeld
van de Voorjaarsnota 1989 hebben gepresenteerd (het centrale verwijt dat
Ruding ons maakt). Wij hebben nergens beweerd dat het bedrag van over-
schrijdingen a / 8,6 mrd. relevant is
voor de toepassing van de regels van
het stringente begrotingsbeleid. Wij
menen echter nog steeds dat dit cijfer
in de Voorjaarsnota had moeten worden genoemd, om zo het inzicht te verdiepen in wat er werkelijk met de rijksuitgaven aan de hand is. Voorts hebben
wij nergens gesuggereerd dat de uitgavenquote in de achter ons liggende jaren niet zou zijn gedaald. Zonder het
structureel geworden probleem van
omvangrijke uitgavenoverschrijdingen,
dus bij een betere begrotingsdiscipline,
zou deze quote nu echter flink lager
kunnen zijn. Dat is en blijft de teleurstellende erfenis van Ruding.
C.G.M. Sterks
C.A. de Kam
J. de Haan