Doelmatig dienstverlenen

Doelmatig dienstverlenen
Helaas wordt in Nederland te weinig onderzoek verricht naar de produktiestructuur in de
kwartaire sector. Het blijkt namelijk dat de mogelijkheden tot verhoging van de
produktiviteit in de kwartaire sector nog onvoldoende benut zijn. In onderstaand artikel
gaan de auteurs in op metingen van de produktiviteit bij de bejaardenzorg, de politic, het
bibliotheekwezen en het voortgezet onderwijs.

DRS. R. GOUDRIAAN – DRS. P.P. VAN TULDER
DRS. J.L.T. BLANK – DRS. A.G.J. VAN DER TORRE – DRS. B. KUHRY*

Inleiding
In Nederland is tot dusverre weinig onderzoek verricht
naarde produktiestructuur in de kwartaire sector. Dit is een
groot gemis, want inzicht hierin is om een aantal redenen
noodzakelijk. In de eerste plaats maakt een doelmatiger organisatie van het produktieproces het mogelijk bezuinigingen op de collectieve uitgaven te realiseren, zonder dat de
omvang van de dienstverlening daaronder hoeft te lijden1.
Dit aspect raakt in discussies over maatregelen om het financieringstekort terug te dringen vaak ondergesneeuwd.
Fervente voorstanders van het ombuigingsbeleid hebben
de neiging het succes ervan uitsluitend af te meten aan de
omvang van de budgettaire besparingen. Tegenstanders
hiervan schetsen de gevolgen van de ombuigingen voor
de dienstverlening graag in schrille bewoordingen. Bij beide groepen bestaat weinig aandacht voor de vraag in hoeverre de ombuigingen werkelijk ingrijpende gevolgen voor
de dienstverlening (moeten) hebben; metandere woorden,
in hoeverre dezelfde dienstverlening kan worden gerealiseerd met minder middelen dan wel de dienstverlening met
gelijkblijvende middelen kan worden verbeterd.
In de tweede plaats kan kennis van de produktiestructuur aanwijzingen geven hoe produktiviteitsverhogingen
kunnen worden bereikt. Zowel op grond van theoretische
overwegingen (mogelijkheden totspecialisatie, bureaucratisering enzovoort) als op grond van empirische bevindingen in buitenlands onderzoek is het aannemelijk dat
schaaleffecten optreden en dat een optimale schaal van
produktie bestaat. Ook beleidsmakers weten dat. In het
verleden zijn beleidsmatige ingrepen in de schaal van produktie herhaaldelijk voorgekomen. In dit verband kan worden gewezen op de verschillende schaalvergrotingsoperaties in het onderwijs2. Daarentegen vindt bij de openbare
bibliotheken juist een omgekeerde ontwikkeling plaats3.
Beleidsmakers zijn zich kennelijk bewust van het belang
van de schaal van produktie, hoewel over de daadwerkelijke grootte van schaaleffecten bij voorzieningen in de
kwartaire sector nog weinig bekend is.
In de derde plaats kunnen analyses van de produktiestructuur aanknopingspunten bieden voor budgettering
van instellingen of verdeling van middelen over het land en

380

de daarbij betrokken overheden. Actueel is bij voorbeeld
de discussie over de verdeling van de politiesterkte4.
Niet alleen op micro-, maar ook op macro- en mesoniveau is onderzoek naar de produktiviteit in de kwartaire
sector van groot belang. Zo is het economische beleid gebaat bij een realistischer beschrijving van de ontwikkeling
van produktievolume en produktiviteit in de kwartaire sector. Bij de bepaling van het nationaal produkt wordt thans
– bij gebrek aan empirische ondersteuning – nog steeds
uitgegaan van constante produktiviteit in de kwartaire sector. In de nieuwe systematiek ter bepaling van de loonontwikkeling bij de voormalige trendvolgers (de Wet arbeidsvoorwaardenontwikkeling gepremieerde en gesubsidieerde sector) wordt de arbeidsproduktiviteit mede in beschouwing genomen. Een correcte meting van die produktiviteit
is dan een eerste vereiste. Bij de allocatie van middelen
over de markt- en de kwartaire sector, maar ook binnen de
kwartaire sector, is zicht op het prijskaartje van de betreffende produkten (in termen van marginale kosten) van belang.
* Ten tijde van het onderzoek waren de auteurs werkzaam bij de
afdeling Verdeling en Allocatie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) te Rijswijk. Dit artikel is gebaseerd op de zojuist verschenen studie waarin de uitgeyoerde analyses uitgebreider worden verantwoord; zie: R. Goudriaan etal., Doelmatig dienstverlenen: Een onderzoek naar de produktiestructuur van vier voorzieningen in de kwartaire sector, Samsom, Alphen aan den Rijn,
1989.

1. Zie ook: C.A. de Kam, J. de Haan en C.G.M. Sterks, Rationeler en beter beheer, ESB, jg.73,1988, biz. 946.
2. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de schaalvergroting, taakverdeling en concentratie (STC-operatie) in net hoger beroepsonderwijs. Dergelijke ingrepen worden nu ook in andere delen van het
onderwijs overwogen. Zo nam de Tweede Kamer onlangs een motie aan, waarin de minister van Onderwijs en Wetenschappen
wordt gevraagd te laten onderzoeken in hoeverre middels schaalvergrotingen de doelmatigheid van het onderwijs kan worden bevorderd (motie nr. 47, 20800, hoofdstuk VIII).
3. Door afschaffing van de Wet op het openbare bibliotheekwerk
met ingang van 1 januari 1987 treedt er een ontmanteling van het
aantal grote provinciale bibliotheekcentrales op. Het aantal kleine
zelfstandige openbare bibliotheken neemt sinds 1987 sterk toe.
4. Zie voor het verband tussen de verdelingskwestie bij de politie
en de uitkomsten van dit onderzoek: P.P. van Tulder, Beter verdeeld, meergeprpduceerd?, Justitiele Verkenningen, jg. 15, nr. 3,
1989, (te verschijnen).

Het noodzakelijke inzicht in de produktiestructuur kan
worden verkregen via dwarsdoorsnede-analyses (gegevens van afzonderlijke instellingen op een tijdstip) of via
een combinatie van tijdreeks- en dwarsdoorsnede-analyses van verschillende (groepen) instellingen. Voor dit type
onderzoek zijn veel gegevens nodig. Het verkrijgen en,het
bewerken daarvan is arbeidsintensief. Vandaar dat het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) zich in een ‘pilot study’ vooralsnog heeft beperkt tot een analyse van de produktiestructuur van vier voorzieningen in de kwartaire sector: bejaardenoorden, politie, openbare bibliotheken en algemeen voortgezet onderwijs (avo)5. Deze in Nederland
nog weinig onderzochte voorzieningen vormen een enigszins representatieve dwarsdoorsnede van de producenten
van finale diensten in verschillende deelsectoren van de
kwartaire sector6. In dit artikel passeren enkele belangrijke resultaten van het onderzoek de revue.

Meting van produktiviteit____________
Bij de vier voorzieningen is de produktiviteit bepaald aan
de hand van een confrontatie van het produktievolume met
het volume van de ingezette middelen. Bij de inzet van middelen is steeds het personeel en, voor zover de gegevens
het toelaten, ook materiaal en kapitaal in beschouwing genomen. Alleen bij bejaardenoorden zijn deze gegevens zowel voor de tijdreeksanalyses als voor de dwarsdoorsnede-analyses beschikbaar. Voor de andere drie voorzieningen is dit deels het geval.
Het produktievolume is benaderd met produktindicatoren, die een zo goed mogelijke maatstaf voor de afgenomen eindprodukten vormen. De indicatoren zijn als volgt
geoperationaliseerd.
– Voor bejaardenoorden: het aantal verzorgden, gedifferentieerd naar de mate van hulpbehoevendheid, en het
aantal bewoners van aanleunwoningen.
– Voor politie: het aantal geregistreerde misdrijven, het
aantal opgehelderde misdrijven (onderverdeeld in twee
typen), het aantal geconstateerde overtredingen, het
aantal afgehandelde verkeersongevallen en het aantal
activiteiten op het gebied van openbare orde en hulpverlening.
– Voor openbare bibliotheken: het aantal uitleningen en
(bij een deel van de analyses) het aantal bejaardenoorden en tehuizen dat door de bibliotheken van media
wordt voorzien (bediende tehuizen).
– Voor het avo: het jaarlijkse aantal succesvol voltooide
cursusjaren, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen
middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (mavo), hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo) en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo)7.
De gekozen indicatoren vormen in principe geen maatstaf voorde uiteindelijke, moeilijk meetbare effecten die de
geleverde diensten hebben op de consument. De analyses
hebben in principe geen betrekking op de doeltreffendheid,
maar op de doelmatigheidvan de beschouwde voorzieningen. Een illustratief voorbeeld is de politie. Een deel van
de produktie van deze voorziening is gericht op het voorkomen van door de overheid niet gewenste verschijnselen
via preventieve activiteiten. Deze activiteiten komen in de
gehanteerde produktindicatoren slechts gedeeltelijk tot uiting. De kwaliteitsdimensie van de geproduceerde diensten
komt door de gekozen differentiate in produktindicatoren
zo veel mogelijk tot uiting. Ook daarbij gelden echter beperkingen. Een voorbeeld vormen de produktindicatoren
voor bejaardenoorden. Daarin is de kwaliteit van de verzorging – voor zover deze niet samenhangt met de hulpbehoevendheid van de bejaarden – niet verdisconteerd. Met

ESB 19-4-1989

name bij ontwikkelingen in de tijd komen bij bejaardenoorden, maar ook bij de andere drie voorzieningen, niet alle
wijzigingen in de kwaliteit van de produktie tot uitdrukking
in de gebruikte indicatoren. Dat is bij het gebruik van fysieke maatstaven voor de produktie helaas onvermijdelijk.

Kostenfuncties
De produktiestructuur is met name onderzocht door specificatie en schatting van kostenfuncties. Op instellingsniveau is een relatie geschat tussen de kosten of het volume
van de ingezette middelen enerzijds, en de produktie in de
vorm van verschillende produkttypen anderzijds. Deze
aanpak biedt een aantal voordelen boven andere benaderingen. Zo behoeven, anders dan bij produktiefuncties, de
verschillende produkttypen niet via een a priori weging tot
een maatstaf te worden geaggregeerd8. In een aantal gevallen zijn ook prijzen en andere voor het produktieproces
van belang zijnde factoren in beschouwing genomen. Bij
de analyses is gekozen voor een translog-specificatie, die
a priori weinig restricties aan de aard van het produktieproces oplegt. Wel moeten de geschatte functies veelal als
statistische kostenfuncties worden opgevat.
Tabel 1 vermeldt de geschatte kostenfuncties van bejaardenoorden en gemeentepolitie. De kosten worden in
relatie gebracht met de omvang van vier respectievelijk zes
produkttypen. Bij bejaardenoorden zijn tevens gegevens
over de prijzen van de produktiemiddelen in beschouwing
genomen; bij de politie is dat niet het geval. Daarnaast is
bij bejaardenoorden onder meer een dummy-variabele
voor verschillen in eigendomsverhoudingen opgenomen,
terwijl bij de politie de oppervlakte van het werkgebied is
toegevoegd. A priori kan worden verwacht dat deze grootheden van invloed zijn op de relatie tussen kosten en produktie9. In beide gevallen zijn de analyses gebaseerd op
waarnemingen over verschillende jaren en zijn in verband
daarmee dummy-variabelen opgenomen. De coefficienten
van de produkttypen en van de prijzen kunnen worden opgevat als elasticiteiten; zij geven weer wat een stijging van
de produktie van de diverse produkttypen met 1 % betekent
voor de kosten voor het gemiddelde bejaardenoord of het
gemiddelde politiekorps. Tabel’ 1 illustreert dat het relatieve (niet het absolute) effect van een stijging van de onderscheiden produktcategorieen met 1% op de kosten het
grootst is voor niet-hulpbehoevende verzorgden, respectievelijk het aantal afgehandelde verkeersongevallen (0,35
respectievelijk 0,34%). De som van de coefficienten van de
produkttypen is in beide gevallen significant kleiner dan 1.
Dit betekent dat een verhoging van de produktie van alle
typen met 1% leidt tot een minder dan evenredige stijging
5. R. Goudriaan et al., op. cit.
6. Met uitzondering van de gezondheidszorg. Gegevens op instellingsniveau zijn op dit gebied moeilijk te verkrijgen; bovendien is
al enig onderzoek op dit gebied verricht. Zie: J.H. van Aert et al.,
Econometrische analyse in het kader van het basisonderzoek kostenstructuurziekenhuizen, Utrecht, 1977 en P.H.C. van Drunen en

A.P.W.P. van Montfoort, Econometrische analyse in het kader van
het basisonderzoek kostenstructuur verpleeghuizen, Utrecht
1981.
7. Zie voor een exacte omschrijving van deze indicatoren voor het
avo hoofdstuk 8 van R. Goudriaan et al.
8. Zie bij voorbeeld: R.S. Brown, D.W. Caves en L.R. Christensen,
Modelling the structure of cost and production for multiproduct
firms, Southern Economic Journal, jg. 46, nr. 3, 1979, biz. 256273.
9. De kosten van bejaardenoorden zonder winstoogmerk zijn niet
geheel vergelijkbaar met die van andere bejaardenoorden. Ook
om andere redenen (eigendomsrechten) is a priori te verwachten
dat de kosten van bejaardenoorden met en zonder winstoogmerk
kunnen verschillen. Bij de politie ligt het voorde hand, datde noodzaak een groter gebied te bestrijken het bereiken van een bepaal-

de produktie moeilijker maakt.

381

Tabel 1. Bejaardenoorden en gemeentepolitie: totale kosten in relatie tot net produktievolume a
Bejaardenoorden (1981,1984)b

Gemeentepolitie (1979,1983,
1986)c

Dummy randstad

0,02*

Dummy 1981

0,01

Dummy 1983b
Dummy 1986b

-0,06*
-0,04

Dummy winstoogmerk -0,28*

Oppervlakte
Geregistr. misdrijven0
Opgehelderde misdr.0
Rijden onder invloed
Overtredingen
Verkeersongevallen
Openbare orde/hulpverl.

0,16*
0,13*
0,09*
0,12*
0,34*
0,08*

Kosten per eenheid produkt

200r

150

0,03*

Verzorgden

Figuur 1. Produktievolume en kosten per eenheid produkt
(gemiddelde produktievolume = 100)

-hulpbehoevend

0,18*

-gedeeltelijk hulpbeh.
-niet hulpbehoevend
Bewoners

0,30*
0,35*
0,12*

100

50

50

100

150

200

250

Produktievolume

Prijs arbeid

0,25*

Kostenflexibiliteitd

0,95e
1,06e

lijn 1: bejaardenoorden
lijn 3: zelfst. openb. biblioth.

0,52*

Prijs materiaal
Prijs kapitaal

Schaalelasticiteit’

Kostenflexibliteitd
Schaalelasticiteit’

0,91e
1,1 Oe

van de kosten (0,95% bij bejaardenoorden en 0,91 % bij de
gemeentepolitie). Zowel bij het gemiddelde oord als bij het
gemiddelde korps treden dus schaalvoordelen op. Tabel 1
laat tevens zien dat de kosten van bejaardenoorden met
winstoogmerk significant lager zijn dan die van de overige
bejaardenoorden, na correctie voor verschillen in de samenstelling van de produktie en de andere in het model opgenomen factoren, zoals de schaal van produktie. Bij de
gemeentepolitie blijkt de omvang van het werkgebied kostenverhogend te werken. De dummy-variabelen over de jaren laten zien dat er in de beschouwde periode – voor bejaardenoorden 1981-1984 en voor de gemeentepolitie
1979-1986 – geen duidelijke produktiviteitsontwikkeling is
opgetreden, na correctie voor de gemodelleerde kenmerken van de produktiestructuur.
Tabel 2 toont de kostenfuncties voor zelfstandige openbare bibliotheken en categoriale mavo-scholen . In het
geval van de bibliotheken hebben uitleningen relatief de
meeste invloed op de kosten; een toeneming van het aantal uitleningen met 1 % gaat gepaard met een verhoging van
Tabel 2. Openbare bibliotheken en categoriale mavo: kosten in relatie tot het produktievolume3
Zelfst. bibliotheken (1977,1984)

Bediende tehuizen
Kostenflexibiliteit
Schaalelasticiteit”

0,01*
1,04*
0,07*
1,11°
0,90°

Mavo (1985/1986)

0,79*

Produktie
b

Kostenflexibiliteit

Schaalelasticiteitd

0,79°
1,27C

a. Uitsluitend eerste-orde termen. Resultaten van OLS-schatting van translog-kostenfunctie zonder prijzen. De produktvariabelen zijn getransformeerd
ten opzichte van het gemiddelde. De met een* aangemerkte coefficienten
verschillen significant van 0 (p < 0,05).
b. Som van de coefficienten van de produktcategorieen.
c. Verschilt significant van 1 (p < 0,05).
d. Omgekeerde van de kostenflexibiliteit.

382

lijn 4: categoriale mavo

0,23*

a. Uitsluitend eerste-orde termen. Resultaten van schatting van translogkostenfunctie met (bejaardenoorden) dan wel zonder (politie) prijzen. De
produkt-, en prijsvariabelen zijn getransformeerd ten opzichte van het gemiddelde. De met een* aangemerkte coefficienten verschillen significant van
0 (p < 0,05).
b. SUR-schatting van translog-functie en kostenaandelen, met homogeniteitsrestrictie in de prijzen.
c. OLS-schatting.
d. Som van de coefficienten van de produktcategorieen.
e. Verschilt significant van 1 (p < 0,05).
f. Omgekeerde van de kostenflexibiliteit.

Trend
Uitleningen

lijn 2: gemeentepolitie

de kosten met 1,04%. Bij de categoriale mavo-scholen is,
anders dan bij scholengemeenschappen, slechts van een
produkttype sprake. De gemiddelde categoriale mavoschool ondervindt schaalvoordelen: een verhoging van de
produktie met 1% is te realiseren tegen slechts 0,79% hogere kosten. Voor bibliotheken is het beeld juist omgekeerd. De gemiddelde bibliotheek wordt gekenmerkt door
schaalnadelen: een verhoging van de produktie van de
twee onderscheiden typen met 1 % brengt een kostenstijging van 1,11% met zich mee.

Schaaleffecten__________________
In het voorgaande zijn de schaaleffecten voor de gemiddelde installing gepresenteerd. Uit de analyses blijkt dat de
grootte van schaaleffecten sterk afhankelijk is van de
schaal van produktie. Zo lopen de schaaleffecten uiteen
van 1,35 bij kleine bejaardenoorden tot 0,91 bij grote bejaardenoorden en van 1,68 bij kleine korpsen van politie tot
0,78 bij grote korpsen. Daardoor varieren de kosten per
eenheid produkt met de schaal van produktie. Figuur 1
brengt het verloop hiervan in beeld. De omvang en samenstelling van de produktie van de gemiddelde installing in
een recent jaar fungeert als referentiekader; deze is op de
horizontale as aangegeven met het niveau 100. De daarmee corresponderende kosten per eenheid produkt (aangegeven op de verticale as) zijn eveneens op 100 gesteld.
Figuur 1 geeft nu voor verschillende niveaus van produktie de bijbehorende kosten per eenheid produkt weer. De
voor de politie en openbare bibliotheken weergegeven lijnen hebben be trekking op respectievelijk korpsen van gemeentepolitie en zelfstandige openbare bibliotheken. Bij
het avo is om wille van de beknoptheid alleen het resultaat
van categoriale mavo-scholen vermeld.
De kosten per eenheid produkt vertonen bij twee van de
vier voorzieningen (bejaardenoorden en gemeentepolitie)
een min of meer U-vormig verloop. Dit betekent dat tot een
bepaald punt schaalvoordelen optreden: een vergroting
van de produktie leidt tot lagere kosten per eenheid produkt. Voorbij een bepaald punt – de opti male grootte – gaan
schaalnadelen een rol spelen: een nog verdere vergroting
van de produktie gaat gepaard met een verhoging van de
kosten per eenheid produkt. Bij bejaardenoorden en poli10. Andere bibliotheken (de provinciale bibliotheekcentrales) zijn
qua produktiestructuur niet vergelijkbaar met het hier behandelde
type. Bij het avo blijkt het niet mogelijk om een kostenfunclie voor
alle schoolstructuren te formuleren en wordt hier ter wille van de
beknoptheid slechts een structuur vermeld.

label 3. Marginals kosten
Gulden

Produktcategorie
Bejaardenoorden
Verzorgden

– volledig hulpbehoevend
– gedeeltelijk hulpbehoevend
– niet hulpbehoevend
Bewoners

28.500

26.600
24.700
11.000

Gemeentepolitie
Geregistreerde misdrijven
Opgehelderde misdrijven
Rijden onder invloed
Overtredingen
Verkeersongevallen
Openbare orde/hulpverlening

420
1.240
5.470

Tijdreeksanalyses, 1954-1986

100
2.770
150

Openbare bibliotheken
100 uitleningen
Bediende tehuizen

330

19.050

Avo
Mavo
Havo

4.600
4.700
5.100

Vwo

tie ligt het optimale niveau ongeveer een derde boven het
produktieniveau van de gemiddelde instelling. Bij de categoriale mavo-scholen nemen de kosten per eenheid produkt over het gehele weergegeven bereik af. Het optimale
produktieniveau ligt hier vergeleken met de gemiddelde instelling hoog. Dit geldt overigens in mindere mate voor de
niet in figuur 1 weergegeven scholengemeenschappen
mavo/havo/vwo. Bij zelfstandige openbare bibliotheken is
het beeld omgekeerd: de bijna vanaf het begin optredende stijging van de kosten per eenheid produkt duidt erop
dat relatief kleine bibliotheken op optimale schaal produceren.

Marginale kosten_________________
Via de geschatte kostenfuncties is het mogelijk om nader inzicht te krijgen in kenmerken van de produktiestructuur, zoals de marginale kosten van de onderscheiden produkttypen. Dit zijn de extra kosten van een vergroting van
de voortbrenging van een bepaald produkttype met een
eenheid, ofte wel het ‘prijskaartje’ van een extra eenheid
van zo’n produkt. label 3 brengt de marginale kosten van
de onderscheiden produkten in beeld. Aangezien de marginale kosten varieren met de schaal van produktie, funFiguur2. Arbeidsproduktiviteit, 1955-1986 (1973=100)
200

150

100

L—————,—————,—————Lc^————,—————,——————,—————,——
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985

50

lijn 1: bejaardenoorden
lijn 3: openb. bibliotheken

geert de produktie van de gemiddelde instelling als uitgangspunt. Aan de hand van de marginale kosten kunnen
de kosten van verschillende produkttypen tegen elkaar
worden afgewogen. Zo blijkt aan de marge de prijs van 23
extra door de politie opgehelderde misdrijven gelijk te zijn
aan de prijs van de verzorging van 1 extra volledig hulpbehoevende bejaarde in een bejaardenoord. Op deze manier
wordt de afweging tussen een Verhoogde handhaving van
de rechtsorde’ of ‘een verbetering van de bejaardenzorg’
concreter.

lijn 2: politie
lijn 4: avo

Voor de vier voorzieningen kan de produktie worden samengevat tot een maatstaf van het produktievolume. Dit
vindt plaats door weging van de verschillende produkttypen met de in het voorgaande afgeleide marginale kosten11. Deze procedure is vergelijkbaar met de manier waarop in de marktsector het produktievolume wordt bepaald.
Het gevonden resultaat kan worden gebruikt om de ontwikkeling van de produktiviteit weer te geven. Figuur 2 brengt
het verloop van de arbeidsproduktiviteit in beeld. De arbeidsproduktiviteit is de verhouding tussen het
produktievolume en de (voor arbeidsduurverkorting) gecorrigeerde personeelssterkte.
Bij twee van de vier voorzieningen is de arbeidsproduktiviteit in de periode vanaf 1973 gestegen. Het meest markant is de ontwikkeling bij de openbare bibliotheken, waar
de arbeidsproduktiveit vanaf 1973 met ruim 50% toenam.In de periode 1966-1973 heeft hier eveneens een aanzienlijke stijging van de arbeidsproduktiviteit plaatsgevonden.
Bij het avo is een bescheidener produktiviteitswinst geboekt: vanaf 1973 circa 3%. V66r 1973 is bij de politie een
forsere stijging van de produktiviteit waar te nemen. Na
1973 daalt de arbeidsproduktiviteit van de politie. Er treedt
overigens een opvallend verschil op tussen de gemeentepolitie (met een ongeveer gelijkblijvende arbeidsproduktiviteit) en de rijkspolitie (met een sterk dalende arbeidsproduktiviteit). Ook bij de bejaardenoorden is sprake van een
gedaalde arbeidsproduktiviteit; deze lag in 1984 circa 6%
onder die in 1973. Tussen 1969 en 1973 bleef de arbeidsproduktiviteit vrijwel stabiel. Bij deze voorziening komt de
kwaliteit van de produktie – voor zover deze niet direct samenhangt met de hulpbehoevendheid van de verzorgden
– noodgedwongen niet in het gemeten produktievolume tot
uitdrukking.
Door naast de inzet van arbeid ook de inzet van materiaal en – indien mogelijk – van kapitaal in beschouwing te
nemen, kan inzicht worden verkregen in het verloop van de
totale produktiviteit. De verschillen in de ontwikkeling van
de totale produktiviteit komen bij de vier geanalyseerde
voorzieningen overeen met die van de arbeidsproduktiviteit. De totale produktiviteit wordt daarom niet afzonderiijk
weergegeven. Wel blijft de ontwikkeling van de totale produktiviteit bij alle voorzieningen, vooral bij het avo en de
politie, achter bij die van de arbeidsproduktiviteit.
Uiteraard rijst onmiddellijk de vraag wat de achtergronden zijn van de geschetste ontwikkelingen. Omdat er belangrijke schaaleffecten blijken voor te komen, is een van
de mogelijke achtergronden het verloop van de schaal van
produktie. Bij alle onderzochte voorzieningen heeft in de
loop van de tijd een schaalvergroting plaatsgevonden. Zo
steeg tussen 1970 en 1984 het aantal bedden per bejaardenoord met 60%, evenals het gemiddeld aantal leerlingen
per school; in dezelfde periode steeg het gemiddeld aan11. Dit wijkt grotendeels af van de aanpak in R. Goudriaan et al.,
waar de weging van de produktie bij de eerste schets van het pro-

duktiviteitsverloop plaatsvindt met a priori bepaalde gewichten.

ESB 19-4-1989

383

tal arbeidsuren per gemeentelijk poliliekorps met 36% en
per openbare bibliotheek met bijna 20%. Veranderingen in
de schaal van produktie kunnen potentieel grote gevolgen
hebben gehad voor de produktiviteit. Via een tijdreeksanalyse op meso-niveau is daarom getracht het effect op de
produktiviteit te bepalen van andere factoren dan schaaleffecten. Het verloop van deze voor schaaleffecten gecorrigeerde produktiviteit vertoont voor de onderscheiden
voorzieningen grote verschillen. Bij de gemeentepolitie en
het avo is sprake van een gematigd-positieve gecorrigeerde produktiviteitsontwikkeling. Bij het avo hebben na 1980
beleidsingrepen in de vorm van verhogingen van de leerling/leraarverhouding plaatsgevonden. Aangezien deze
niet hebben geleid tot een stijging van de uitval en/of vertraging van de leerlingen, is hierdoor een produktiviteitsverhoging opgetreden. In het geval van de gemeentepolitie is het beeld sterk afhankelijk van de gekozen periode;
de gecorrigeerde produktiviteitsontwikkeling is tot 1971 positief en daarna negatief. Bij bejaardenoorden is de produktiviteitsontwikkeling – na correctie voor schaal van produktie en andere kenmerken van de produktiestructuur – negatief. Bibliotheken kennen de meest markante (gecorrigeerde) produktiviteitsstijging; een verband met de toegenomen automatisering ligt hier voor de hand.

Simulaties____________________
Met de schattingsresultaten zijn de gevolgen van enkele mogelijke veranderingen in de produktiestructuur gesimuleerd. Zo is een simulatie uitgevoerd waarin is verondersteld dat relatief inefficiente instellingen efficienter gaan
werken (de grensvariant). Deze simulatie sluit aan op het
gegeven dat tussen de instellingen aanzienlijke – niet door
de gemodelleerde produktiestructuur te verklaren – verschillen in produktiviteit bestaan. Voor deze simulatie is de
kostenfunctie opnieuw geschat, maar dan alleen op basis
van de instellingen waarvan de kosten op of onder die van
de eerder geschatte kostenfunctie liggen (de meest efficiente instellingen). De nieuwe kostenfunctie geeft de blijkbaar ‘haalbare’ kosten aan en kan worden gezien als een
grove benadering van de minimale kosten waartegen een
bepaald produktievolume kan worden voortgebracht. Instellingen die hun produktievolume voortbrengen tegen hogere kosten dan de haalbare kosten worden in deze simulatie ertoe gebracht om het bestaande produktievolume tegen de haalbare kosten te realiseren. De kosten van de
overige instellingen blijven onveranderd. Naar aanleiding
van de in de analyses gevonden schaaleffecten is tevens
een simulatie uitgevoerd waarbij instellingen worden samengevoegd dan wel worden gesplitst, zodat zij dichter bij
de optimale schaal produceren (de schaalvariant). Bij
deze simulatie is als randvoorwaarde opgelegd dat in elk
van de 80 regio’s waarin Nederland kan worden onderverdeeld (modale gebieden) ten minste een instelling blijft bestaan. Dit betekent dat bij eventuele schaalvergrotingen de
bereikbaarheid van de voorziening voor de burger en de
homogeniteit van het werkgebied niet verregaand wordt
verminderd. Beide Simulaties zijn statisch, in die zin dat de
produktie in een recent jaar als uitgangspunt is genomen.
Daarbij zijn de mogelijke besparingen bij gelijkblijvend
produktievolume afgeleid12. Tabel 4 geeft de resultaten.
Verhoging van de doelmatigheid bij relatief inefficiente
instellingen leidt bij de onderzochte voorzieningen tot besparingen van 12 a 14%. Duidelijk is dat tussen instellingen aanzienlijke verschillen in doelmatigheid bestaan. In
absolute termen gaat het om bedragen van / 0,1 miljard
(bij openbare bibliotheken) tot bijna / 0,6 miljard (bij het
avo). In totaal zijn via dergelijke ingrepen besparingen van
circa / 1,4 miljard mogelijk. Veranderingen in de schaal
384

Tabel 4. Simulaties
Kosten
(x/ 1 mrd)
Bejaardenoorden
Gemeentepolitie
Openbare bibliotheken
Avo

Tolaat

Effect op de kosten (in %)
schaalgrensvariant
variant

0,6

-12
-14
-13

4,5

-12

-23
-19
-10

11,4

-12

-13

4,2
2,1

-11

van produktie hebben relatief het geringste effect voor het
avo (-10%), en het meeste effect voor de gemeentepolitie
(-23%)13. Bij de laatste voorziening blijken in de bestaande situatie relatief veel korpsen op ongunstige schaal te
produceren. Ook voor de openbare bibliotheken treden in
deze simulatie aanzienlijke besparingen op. Absoluut gezien varieren de mogelijke besparingen in deze variant van
ruim / 0,1 miljard bij openbare bibliotheken tot een kleine
/ 0,5 miljard bij de gemeentepolitie. In totaal kan door ingrepen in de schaal van de produktie / 1,5 miljard worden
bespaard.

Epiloog_______________________
De resultaten van de analyse geven aan dat het hier gepresenteerde onderzoek beleidsrelevante resultaten oplevert. Zo blijkt onder andere dat de mogelijkheden tot verhoging van de produktiviteit in de kwartaire sector nog onvoldoende zijn benut. Uitbreiding van de analyses naar andere voorzieningen in de kwartaire sector lijkt daarom gewenst, mede gelet op het feit dat deze voorzieningen grotendeels worden bekostigd uit de collectieve middelen.
Dan kan meer inzicht worden verkregen in de produktiviteitsontwikkeling van de kwartaire sector en de doelmatigheid van de dienstverlening in deze sector. Dergelijk onderzoek kan uitsluitend plaatsvinden als gegevens op het
niveau van individuele instellingen beschikbaar zijn. Dit is
in de praktijk een probleem. Soms zijn de benodigde gegevens eenvoudigweg nooit verzameld. Voor zover ze dat
wel zijn, doemt vaak onmiddellijk een ander probleem op.
Het Centraal Bureau voor de Statistiek is huiverig om gegevens van individuele instellingen beschikbaar te stellen.
Dit geldt meestal ook voor andere instellingen die over zulke gegevens beschikken. Deze terughoudendheid staat op
gespannen voet met de wens meer voorzieningen in de
kwartaire sector op deze wijze te analyseren.

Rene Goudriaan
Frank van Tulder
Jos Blank
Ab van der Tone
Bob Kuhiy

12. De resultaten zijn echter bij benadering ook om te draaien; dan

geeft tabel 3 na omkering van de tokens aan in hoeverre tegen
gelijkblijvende kosten een groter produktievolume kan worden gerealiseerd.
13. Bij bejaardenoorden en het avo kunnen niet alle bestaande instellingen in beschouwing worden genomen. De door schaalvergroting te realiseren budgettaire beparingen zullen daarom nog
groter zijn.