Rationeler en beter beheer

Rationeler en beter beheer
De tevreden geluiden in de Miljoenennota 1989 over de verbetering van de situatie van
‘s rijks financier! hebben de laatste weken geleid tot veel kritiek. Een veel gehoorde
stalling is dat de overheid haar uitgaven alleen in de hand heeft weten te houden doordat
zij het economische tij meehad. Aan het beheer valt bij de overheid nog veel te
verbeteren. In dit artikel wordt bij deze problematiek stilgestaan. De auteurs besteden
niet alleen aandacht aan de macro-economische aspecten van de overheidsuitgaven,
maar ook aan het micro-economische beheer en aan de noodzaak het comptabel bestel te
verbeteren. Zij bepleiten strakke regels en een zorgvuldige en effectieve controle op de
naleving ervan.

PROF. MR. C.A. DE KAM – DRS. J. DE HAAN – DR. C.G.M. STERKS*
De organisaties binnen het domein van de publieke sector streven een groot aantal, nogal eens conflicterende
doelstellingen na. Zij doen dat met inzet van drie soorten
beleidsinstrumenten, te weten regelgeving, onderhandelingen, en peil en samenstelling van publieke uitgaven en
ontvangsten. Om te kunnen nagaan in hoeverre deze instrumenten het beoogde resultaat dichterbij brengen, dienen beleidsmakers te beschikken over adequate informatie. De jaarlijkse begroting vormt in beginsel een belangrijke bron van beleidsinformatie.
Door de financiele gegevens over de beleidsuitvoering
die in de loop van het begrotingsjaar beschikbaar komen
te toetsen aan eerder opgestelde en in de begroting neergelegde ramingen kan het beleid voor zover nodig tussentijds worden bijgesteld. Dat veronderstelt uiteraard dat
deelnemers aan de betrokken beleidscircuits zich gedisciplineerd gedragen. Het is algemeen bekend dat het momenteel aan begrotingsdiscipline schort1.Daarenboven is
de afgelopen jaren sprake van groeiende kritiek op de kwaliteit van het comptabel bestel. Noodzakelijke financiele informatie kwam niet, dan wel onvolledig of met onaanvaardbare vertraging beschikbaar. Aanzienlijke overschrijdingen
van begrotingsposten en ondoelmatigheid van uitgavenprogramma’s kwamen door een tekortschietende overheidsboekhouding te laat aan het licht.
Het begrotingsbeheeris erop gericht dat beleidsuitvoerders zich aan gemaakte afspraken houden. Het kan nader
worden onderscheiden in macro- en micro-beheer. Het macro-beheemcht zich op de naleving van afspraken over geaggregeerde grootheden, zoals uitgaventotaal, collectieve-lastenpeil en begrotingstekort. Het m/cro-beheerbetreft
de bewaking van afzonderlijke posten op de verschillende
begrotingshoofdstukken. Uiteraard staat het een niet los
van het ander. Slecht micro-beheer leidt tot overschrijding
van afgesproken doelstellingen in de macro-sfeer. Beheer
is bovenal een kwestie van organ/safe en van (de naleving
van) regels. Met name sinds het midden van de jaren zeventig krijgen beide aspecten veel aandacht.
In dit artikel staat de rijksbegroting centraal. In de volgende paragraaf worden drie mogelijkheden voor rationa-

ESB 12-10-1988

lisering en informatieverbetering ten dienste van het macro-beheer van de rijksfinancien onder de loep genomen.
Het gaat hierbij om een rationelere allocatie van middelen
door:
– beter rekening te houden met de vraag naar diensten;
– prestaties te meten; en
– rijksuitgaven in de vorm van fiscale faciliteiten zichtbaar
te maken.
Sterk stijgende uitgaven duiden in de regel op een slecht
macro-beheer. Om de beheersbaarheid van de uitgaven te
verbeteren zijn in de loop van de jaren verschillende normen voorgesteld. Recent zijn zulke normen ook in regeerakkoorden verankerd. In de politieke praktijk blijken zij een
zekere disciplinerende werking te hebben. Diverse macronormen krijgen aandacht. Dan volgen twee paragrafen
over het micro-beheer van de rijksbegroting. Het artikel
wordt afgesloten met enige conclusies.

Verbetering van het macro-beheer: informatie
Rekening houden met de vraag
Bij de jaarlijkse begrotingsvoorbereiding zijn de meest
recente meerjarencijfers het ijkpunt. Meerjarencijfers zijn
ramingen van uitgaven en niet-belastingontvangsten van
het rijk op basis van bestaand en voorgenomen beleid. Zij
zijn mede gebaseerd op macro-economische prognoses
van het Centraal Planbureau. Elke Miljoenennota bevat de
op dat moment actuele stand van de meerjarencijfers.
Sinds vorig jaar wordt daarop een horizontale en een verticale toelichting gegeven. De /?or/zonfa/etoelichting geeft
* De auteurs zijn verbonden aan de Sectie Openbare Financier:
van de Vakgroep Algemene Economie aan de Rijksuniversiteit
Groningen.
1. “Aan de overschrijdingstendensen bij de rijksuitgaven is nog

geen halt toegeroepen. Telkenjare weer blijken forse additionele
ombuigingen nodig te zijn om de budgettaire discipline recht te
doen”. Miljoenennota 1989, biz. 106.

945

de ontwikkeling weer die in de meerjarencijfers uit de desbetreffende Miljoenennota ligt besloten. In de verticaletoelichting worden de mutaties toegelicht die tussen twee opeenvolgende standen van de meerjarencijfers zijn opgetreden. De verticale toelichting is van belang voor een beoordeling van de beheersing van de rijksuitgaven. Daaruit valt
immers op te maken in hoeverre er (per saldo) overschrijdingen zijn opgetreden ten opzichte van het eerder vastgestelde uitgavenkader. De horizontale toelichting werpt
onder meer licht op de mate waarin beleidsmakers in de
publieke sector het aanbod van collectief gefinancierde
goederen en diensten afstemmen op de vraag naar die publieke voorzieningen onder de bevolking. Overigens zal de
vraag naar voorzieningen – voor zover tenminste bij beleidsmakers bekend – zeker niet altijd de doorslag geven.
Zo kunnen beleidsmakers van opvatting zijn dat consumenten het belang van bepaalde (bemoei)goederen onvoldoende waarderen. Dit kan voor de overheid een motief
zijn om van dergelijke goederen welbewust een grotere
hoeveelheid aan te bieden dan strookt met consumentenvoorkeuren.
Bij de afstemming van het aanbod op de vraag zullen
beleidsmakers zich er in de regel van bewust zijn dat de
vraag naar collectief gefinancierde dienstverlening door
verschillende factoren wordt beinvloed. Een van die factoren is de demografische ontwikkeling. Door de vergrijzing
van de bevolking neemt bij voorbeeld de vraag naar gezinsverzorging en medische hulpverlening toe. Anderzijds
maakt de ontgroening van de bevolking het in beginsel mogelijk om minder publieke middelen uit te trekken voor onderwijsvoorzieningen. Daarnaast spelen tal van andere
factoren een rol. Zo kan de vraag trendmatig toe- of afnemen door veranderingen in de voorkeuren van burgers.
De methoden om individuele voorkeuren voor publieke
voorzieningen te meten, kunnen globaal in twee groepen
worden gerangschikt. De ene groep methoden heeft gemeen dat wordt uitgegaan van gebleken voorkeuren van
burgers, die worden afgeleid uit analyses van het feitelijk
gerealiseerde gebruik van de bewuste voorzieningen. De
andere groep methoden heeft gemeen dat de beleden
voorkeuren van burgers daarbij centraal staan. In speciaal
met dat doel onder de bevolking georganiseerde enquetes
worden uitspraken van burgers geregistreerd over de
vraag naar collectief gefinancierde diensten. Uitonderzoek
van De Groot en Pommer weten wij dat de bruikbaarheid
van dit soort enquetes voor het beleid dat de rijksoverheid
voert, vooralsnog gering moet worden geacht2. De methode van gebleken voorkeuren verdient daarom de voorkeur.
Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) heeft in de eerste helft van de jaren tachtig een instrument ontwikkeld
(‘planvorming’) dat in beginsel een systematischer afweging van vraag naar en aanbod van collectief gefinancierde diensten mogelijk maakt. De bedoeling van dit instrument is toekomstige personeelsaantallen en publieke uitgaven te relateren aan het verloop van de vraag naar voorzieningen. De toekomstige vraag wordt daarbij afgeleid uit
het verloop van het gebruik in hetverleden. Hierbij worden,
waar dat relevant is, demografische ontwikkelingen uitdrukkelijk in de beschouwing betrokken3.
Pogingen om de planvorming in de budgetcyclus te integreren, om zodoende ijkpunten te bieden voor de besluitvorming over de middelenallocatie, hebben in het midden
van de jaren tachtig schipbreuk geleden. In de praktijk gaven en geven Miljoenennota noch begrotingshoofdstukken
een duidelijk beeld van de mate waarin de vraag naar voorzieningen een rol heeft gespeeld bij de besluitvorming over
ombuigingen en beleidsintensiveringen. Dat zou anders
moeten zijn.

kunnen beoordelen, zou het nodig zijn dat van tevoren
wordt vastgelegd hoeveel diensten van welke kwaliteit in
een bepaald jaar zullen worden aangeboden. Dit is, zoals
bekend, niet de praktijk. Bij de behandeling van de rijksbegroting machtigt de wetgever de bewindslieden om bepaalde bedragen uit te geven aan salarissen en voor de aankoop van goederen die worden gebruikt bij de voortbrenging van door de publieke sector geleverde diensten
(schoolgebouwen, tanks). Anders gezegd, de ingezette
middelen (inputs) liggen vast. De begroting zwijgt over de
te leveren prestaties (outputs). Wel bevat de Comptabiliteitswet sinds 1976 de bepaling dat ministers in een bijlage van hun begroting een beeld moeten geven van de geleverde prestaties, bij voorbeeld het aantal leerlingen dat
een bepaald type onderwijs volgt.
In februari jl. heeft de Algemene Rekenkamer een onthullend rapport gepubliceerd, waaruit blijkt dat bureaucraten twijfelen aan het nut van prestatiebegrotingen4. De belangstelling voor dit type informatie vanuit het parlement is
vrijwel nihil. Geen wonder dat blijkens het onderzoek van
de Rekenkamer slechts 40 procent van de rijksuitgaven
met prestatiecijfers wordt toegelicht. De grootste boosdoeners zijn de Ministeries van Justitie, Defensie en Binnenlandse Zaken, die nog geen tiende deel van hun uitgaventotaal in een prestatiebegroting verantwoorden. Doordat inzicht in de geleverde prestaties grotendeels ontbreekt, is
het evenmin mogelijk om na te gaan of de betrokken diensten wel op de meest doelmatige wijze worden geproduceerd, dat wil zeggen tegen de laagst mogelijke kosten.
Zulk onderzoek naar de doelmatigheid van voorzieningen is van groot belang om te voorkomen dat belastinggelden worden verspild. Doorde produktie doelmatigerte organiseren, is het mogelijk bezuinigingen op de publieke uitgaven te bereiken zonder dat de omvang van de dienstverlening daaronder hoeft te lijden. Met inzet van minder middelen wordt immers een gelijke hoeveelheid diensten geproduceerd. Een twee jaar geleden verschenen studie van
het SCP bevat sterke aanwijzingen dat de produktiviteitsontwikkeling in deelsectoren van de kwartaire sector nogal
uiteenloopt, zonder dat op voorhand de onvermijdelijkheid
daarvan vaststaat5.
Er zijn technieken beschikbaar om zowel de burgers als
de politieke en ambtelijke leiding van het overheidsapparaat een beeld te geven van de doelmatigheid waarmee
wordt gewerkt, zoals de Value for money audit’. Bij deze
techniek worden ingezette middelen en geleverde prestaties direct met elkaar in verband gebracht. Om de techniek
te kunnen toepassen dienen de prestaties van een organisatie uiteraard wel bekend te zijn; en dat is in Nederland
doorgaans niet het geval. De Verenigde Staten zijn ons in
dit opzicht ver voor. Het Bureau of Labor Statistics registreert daar al vele jaren de prestaties van ongeveer twee
derde van alle federale ambtenaren. Uit een in december
1987 gepubliceerd rapport valt op te maken dat de produktiviteit van deze ambtenaren in de periode 1977-1986 elk
jaar opnieuw met gemiddeld 1,4% is verbeterd6. Navolging
van het Amerikaanse voorbeeld verdient ernstig overweging.

Prestaties meten
Om de doeltreffendheid van de overheidsproduktie te

6. Congressional Budget Office, Federal civilian employment,
Washington D.C., 1987.

946

Belastinguitgaven zichtbaar maken
Soms lijkt het voor de hand te liggen om een gegeven
doelstelling van overheidsbeleid niet door directe uitgaven
ten laste van de begroting te realiseren, maar door een te2. H. de Groot en E. Pommer, Individuele voorkeuren voorcollectieve voorzieningen, SCP, Rijswijk, 1987, biz. 12.
3. SCP, Memorandum kwartaire sector 1986-1990, Rijswijk, 1986.
4. Algemene Rekenkamer, Prestatiebegroting, Tweede Kamer,
vergaderjaar 1987-1988, 20 432, nr. 1-2.
5. SCP/CPB, Kosten van kwartaire diensten, 1970-1983, Den
Haag, 1986.

gemoetkoming in de belastingwetgeving op te nemen.
Deze laatste kan worden beschouwd als alternatief voor
een op de begroting verantwoorde uitgavenpost, en wordt
om die reden in de Amerikaanse literatuur als een ‘tax expenditure’aangemerkt7. Een dergelijke belastinguitgave is
een tegemoetkoming in de fiscale wetgeving die inbreuk
maakt op de algemene bepalingen over de heffingsgrondslag of die anderzins een afwijking vormt van de normale
structuur van de belastingwet, en die een beleidsdoelstelling bevordert die de overheid ook via directe uitgaven kan
nastreven. Ook beperktere definities zijn in omloop8.
Net als in de meeste andere OESO-landen is de grondslag van de belangrijkste rijksbelastingen uitgehold door
een betrekkelijk groot aantal belastinguitgaven. Gegeven
de budgettaire behoeften moeten de tarieven hoger worden vastgesteld naarmate de heffingsgrondslag door allerlei tegemoetkomingen verder is versmald. Vooral de impliciete uitgaven die via de inkomstenbelasting worden gedaan, trekken de aandacht. Door meer dan vijftig belastinguitgaven derft de schatkist vele miljarden guldens per jaar
zonder dat de volksvertegenwoordiging daar bij de iaarlijkse begrotingsbehandeling aandacht aan besteedt . Door
het ontbreken van een lijst van belastinguitgaven is een
substantieel deel van de overheidsuitgaven in feite niet vatbaar voor parlementaire controle. Aldus wordt inbreuk gemaakt op het grondbeginsel van de volledigheid van de begroting.
Evenals dat gebeurt in een aantal andere OESO-landen
– waaronder de VS, het VK en de BRD – verdient het aanbeveling jaarlijks aan de rijksbegroting een overzicht van
de met bestaande belastinguitgaven gemoeide bedragen
opte nemen10.

Verbetering van het macro-beheer: noimen
In de jaren tachtig is de praktijk ontstaan dat in een regeerakkoord afspraken worden vastgelegd over het financieringstekort en het collectieve-lastenpeil. Juist daarom is
het belangrijk, dat op het moment dat onderhandelingen
over een regeerakkoord plaatsvinden dedaarbij betrokken
partijen over een zo goed mogelijk beeld beschikken van
hettoekomstige verloop van de publieke uitgaven. De voorzitter van de Tweede-Kamerfractie van het CDA heeft onlangs bepleit dat bij toekomstige kabinetsformaties per homogene groep informatie beschikbaar is over de belangrijkste determinanten van de te verwachten uitgavenontwikkeling11.
Een regeerakkoord impliceert een zekere binding van de
partners die het sluiten. Uit de economische theorie is bekend dat een dergelijk pre-commitment vaak tot betere uitkomsten leidt12. Het gaat daarnaast uiteraard ook om de
inhoud van de gemaakte afspraken. Het huidige kabinet
hanteert normen voor het financieringstekort en het collectieve-lastenpeil. Het financieringstekort van het rijk dient
volgens een bepaald tijdpad te worden teruggedrongen tot
5,25% van het nni in 1990. Het collectieve-lastenpeil dient
te worden gestabiliseerd op het niveau van 1986. In de discussie over de in de jaren negentig te voeren macro-economische politiek zijn enkele alternatieve normen naar voren gebracht. In plaats van een norm voor het feitelijke tekort is een norm voor het structurele (trendmatige) tekort
voorgesteld, al dan niet in samenhang met herinvoering
van het onderscheid tussen gewone en buitengewone
dienst van de begroting. Ook is gepleit voor normering van
de collectieve uitgaven, in plaats van het collectieve-lastenpeil, al dan niet met inachtneming van structurele uitgangspunten.
Elk kengetal dat als norm wordt gehanteerd, loopt het risico van vervuiling. Het is eenvoudig om recente voorbeel-

ESB 12-10-1988

den te geven van optische verschuivingen die primair bedoeld waren om het financieringstekort te bemvloeden. Op
overtrading van de bedoelde normen staat thans geen
sanctie. Toch hebben zij, anders dan Van Winden suggereert, een niet te onderschatten betekenis13.
Normen hebben een disciplinerende invloed; ze scheppen als het ware het kader voor het politieke besluitvormingsproces. Om manipulatie tegen te gaan, dient onder
deelnemers aan dat proces een zo groot mogelijke consensus te worden nagestreefd over de concrete invulling van
gehanteerde normen. De Yules-of-the-game’ liggen dan
vast. In de VS hebben diverse auteurs gepleit voor het opnemen van regels voor het begrotingsbeleid in de Grondwet14. Het moet echter mogelijk zijn om ook zonder zulke
vergaande stappen een zekere mate van eensgezindheid
te verkrijgen over de Yules-of-the-game’.
Het huidige beleid dat zich richt op terugdringing van het
feitelijke financieringstekort is op verschillende gronden
bekritiseerd. Ten eerste is dit beleid procyclisch: indien
door een conjuncturele meevaller het financieringstekort
daalt, vinden minder ombuigingen plaats of worden de belastingen verlaagd, waardoor de conjunctuurbeweging
wordt versterkt. Ten tweede zijn diverse bezwaren van bestuurlijke aard naarvoren gebracht15. Beleidsbeslissingen
worden bij voorbeeld vooruitgeschoven, in afwachting van
nieuwe informatie over de economische ontwikkeling. Ook
kan zo’n beleid dwingen tot voortdurende tussentijdse bezuinigingsronden als de economische ontwikkeling in de
loop van het jaar tegenvalt. Dit vergroot de onzekerheid en
het kan tot politieke spanningen leiden. Ten derde rijst de
vraag waarom het financieringssaldo wordt genormeerd, in
plaats van het in Internationale vergelijkingen gangbare
vorderingensaldo16. Het verschil tussen beide bestaat uit
de netto-kredietverlening door de overheid.
De overmatige aandacht voor terugdringing van het financieringstekort leidt er eveneens toe dat vermogensmutaties in de politieke besluitvorming geen rol spelen. Waar
dit toe kan leiden, werd onlangs duidelijk toen minister
Deetman studenten met een studieschuld een aanmerkelijke korting in het vooruitzicht stelde, mils zij hun studieschuld vervroegd zouden aflossen. Uit berekeningen blijkt
7. S.S. Surrey en P.R. McDaniel, Tax expenditures, Cambridge
(Mass), 1985.
8. Het begrip is gemtroduceerd in: V. Halberstadt, C.A. de Kam,
Over belastinguitgaven, Weekblad voor fiscaal recht, jg. 105,
1976, biz. 641-653. Een beperktere definitie wordt gehanteerd
door F.H.M. Grapperhaus, Zin en onzin van het begrip belastinguitgaven, Openbare uitgaven, jg. 20, 1988, biz. 88-96.
9. Zie voor een samenvattend overzicht van de (schaarse) pogingen tot kwantificering van belastinguitgaven in de Nederlandse fiscale wetgeving: Sociaal-Economische Raad, Advies sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1988-1992, Den Haag,
1988, biz. 61.
10. Deze aanbeveling wordt verdedigd in: C.A. de Kam, Tax reform in a welfare state; the case of the Netherlands, 1960-1987,
Groningen/Den Haag, 1988, hoofdstukS.

11. B. de Vries, Uitgavennormering in de jaren negentig, Openbare Uitgaven, jg. 20, 1988, biz. 149-158. Overigens is informatie
over de determinanten van uitgaven en belastingopbrengsten op
zichzelf onvoldoende indien de waarde van die determinanten
moeilijk valt te voorspellen. Zo hangt de opbrengst van de bierac-

cijns samen met het aantal zomerse dagen. De laatste grootheid
is moeilijk voorspelbaar.
12. Zie bij voorbeeld J. Elster, Ulysses and the Sirens; studies in
rationality and irrationality, Cambridge, 1984 en F.W. Kydland en
E.C. Prescott, Rules rather than discretion: the inconsistency of
optimal plans, Journal of Political Economy, jg. 85,1977, biz. 473491.
13. F.A.A.M. van Winden, Uitgavennormering: een reactie, Openbare Uitgaven, jg. 20, 1988, biz. 159-161.
14. Zie bij voorbeeld A. Wildavsky, How to limit government spending?, Londen, 1980.

15. Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve sector, Den Haag, 1983.
16. C.G.M. Sterks, De relevantie van woningwetleningen: een alternatieve benadering, in: Volkshuisvesting en financieringstekort,
NCIV.De Bill, 1986.

947

dat deze operatie de overheid meer kost dan dat ze opbrengt17. Met netto vermogen van de overheid neemt er
door af. Op de staatsbalans komt dit in beginsel tot uitdrukking, maar de politieke belangstelling voor deze informatiedrager is al jaren bijzonder gering. Meer aandacht voor
de netto-vermogenspositie van de overheid betekent
voorts dat niet langer alle uitgaven op een hoop worden gegooid. Met maakt immers uit of op consumptieve uitgaven
wordt bezuinigd of op overheidsinvesteringen. Boorsma en
De Vries menen dat deze laatste door nun grotere flexibiliteit bij bezuinigingsronden zwaarder worden getroffen,
wat mede heeft geleid tot een daling van het niveau van de
overheidsinvesteringen18.
De Commissie van Economische Deskundigen van de
SER (CED) heeft in een recent rapport gepleit voor eerherstel van het structurele begrotingsbeleid. Hettekort van de
overheid dient in deze visie te worden afgestemd op het
structurele spaarsaldo van de particuliere sector, waarbij
rekening wordt gehouden met het gewenste overschot op
de lopende rekening in verband met de ontwikkelingshulp.
In haar laatste rapport presenteert de CED ook een alternatieve kijk waarin de nationale spaarquote verschillende
waarden kan aannemen die alle kunnen leiden tot een
evenwichtige situatie op de arbeidsmarkt19. In deze visie
kan voor het structurele tekort van de overheid geen normwaarde worden bepaald.
Sommigen hebben gesuggereerd dat de gulden financieringsregel als begrotingsnorm een bruikbaar alternatief
kan vormen. Dit impliceert een overstap op het vroeger gehanteerde onderscheid tussen de gewone dienst en de kapitaaldienst. In sommige andere landen wordt dit onderscheid gehanteerd; ook de lokale overheden in Nederland
kennen het. De gulden financieringsregel houdt in dat de
gewone dienst jaarlijks in evenwicht dient te zijn. Voor uitgaven met een investeringskarakter is leningfinanciering
toegestaan. Deze norm heeft een aantal belangrijke voordelen. Zo is een betere allocatie van middelen mogelijk,
omdat kapitaaluitgaven niet langertegen consumptieve uitgaven worden afgewogen. Bovendien wordt de mogelijkheid om lopende uitgaven door leningen te financieren uitgesloten, wat een disciplinerende invloed heeft. Er zijn echter ook bezwaren. Naast manipulatiemogelijkheden die
zich hier misschien nog meer dan bij andere normen kunnen voordoen (wat is een investering, waarvoor mag worden geleend?), is een beleid gebaseerd op de gulden financieringsregel pro-cyclisch. Beide bezwaren zijn echter
te ondervangen. Voor zover zij niet worden ondervangen,
biedt de overstap op de gulden financieringsregel geen
voordelen.
Woltjer meent dat manipulatie kan worden voorkomen
door vooraf goed omlijnde afspraken op te stellen, deze
eventueel wettelijk te verankeren, en de naleving van deze
afspraken te laten toetsen door een onafhankelijke instelling. Hierbij valt te denken aan de Algemene Rekenkamer20. Het bezwaar van pro-cyclische effecten kan worden
ondervangen door de regel op structurele basis in te voeren. Een structurele variant van de gulden financieringsregel wordt behandeld in een SER-rapport uit 1985 en is sterk
bepleit door De Haan en Sterks . Hierbij is cruciaal dat
overeenstemming bestaat over het structurele groeipad
van de economie. Het is in ieder geval belangrijk dat het
structurele groeipad niet te hoog wordt geschat. Maar al te
vaak hebben beleidsmakers de neiging de structurele groei
van de economie gelijk te stellen aan een recent en tamelijk hoog groeicijfer. Zo gaat Zalm uit van een trendmatige
groei van 3% in de jaren negentig, mede op basis van de
huidige ontwikkeling van de investeringen . Of dat realistisch is, valt nog te bezien23.
Een norm voor het begrotingssaldo van de overheid
dient te worden aangevuld met een norm voor de uitgaven
van de publieke sector dan wel een norm voor de collec-

948

tieve lasten. Als twee van de genoemde grootheden vastliggen, is daarmee tegelijkertijd de derde bepaald. Zoals
bekend, hanteert het kabinet Lubbers-ll een norm voor het
collectieve-lastenpeil. Hiertegen zijn echter verschillende
bezwaren naar voren gebracht:
– omzetting van directe uitgaven in belastinguitgaven (of
omgekeerd) leidt tot optische verandering van het lastenpeil;
– het maakt groot verschil of inkomensoverdrachten bruto of netto worden uitgekeerd; en
– indirecte belastingen werken zowel door in de teller als
in de noemer.
Overigens kan het verloop van de collecieve-lastenquote voor zulke invloeden worden gecorrigeerd (zie bij voorbeeld bijlage 16.6 van de Miljoenennota 1989).
Vorig jaar lanceerde CDA-fractievoorzitter De Vries zijn
voorstel voor een uitgavennorm van 60% van het nationaal inkomen24. Hoe men ook moge denken over dat percentage zelf, naar onze mening verdient de poging van De
Vries om over dit onderwerp een discussie op gang te brengen alle steun. Drie soorten overwegingen kunnen een rol
spelen bij de concretisering van een uitgavennorm: ideologische, politieke en economische. Ideologische en politieke overwegingen hebben zeker een rol gespeeld bij de
keuze van De Vries voor 60 procent, daarvoor is hij per slot
van rekening bovenal politicus. Ook economische argumenten spelen echter een rol. De meningen lopen uiteen
in hoeverre Nederland zich in dit opzicht een afwijkend beleid ten opzichte van het (omringende) buitenland kan veroorloven, en in hoeverre een beleid dat zich richt op verkleining van de zogeheten wig (het verschil tussen loonkosten en netto loon) een voldoende en/of noodzakelijke
voorwaarde voor economische groei vormt25.
Een uitgavennorm die niet op structurele basis is geformuleerd, werkt procyclisch. Een structurele normering ligt
daarom voor de hand. Als reactie op de ‘Bert’-norm stellen
Haselbekke en Ros dat aan een uitgavennorm soortgelijke bezwaren kleven als aan een norm voor het collectieve?fi
lastenpeir . Indien bij voorbeeld uitkeringsgerechtigden in
dienst zouden treden bij de overheid, neemt de economische groei toe. Dit bemvloedt de uitkomst van een uitgavennorm, indien deze als een quote is geformuleerd. Haselbekke en Ros stellen dat politici en bureaucraten meesters zijn in het bedenken van dergelijke kunstgrepen om
eenmaal gepostuleerde normen op te rekken. Misschien
dat economen zich meesters kunnen tonen in het beden17. J. van der Ende, T. Steenkamp, Beleggen in studieschuld,
ESB, 10 augustus 1988, biz. 743-744.

18. P.B. Boorsma, P. de Vries, Daling investeringen in infrastructuur; oorzaken en oplossingen, Beleidsanalyse, 1987-1, biz. 1825.
19. SER, Rapport publieke uitgavennorm en collectieve lastendruk, Den Haag, 1988. Een samenvatting van dit rapport is te vin-

den in het artikel van D.B.J. Schouten, J.H.M. Donders, De collectieve sector in de jaren negentig, ESB, 11 mei 1988, biz. 452-456.
20. H.J. Woltjer, De gulden financieringsregel: een bruikbaar alternatief?, ESB, 14 januari 1987, biz. 48-53.

21. J. de Haan, C.G.M. Sterks, De noodzaak van normen, Geschrift nr. 62, Prof.Mr. B.M. Teldersstichting, Den Haag, 1987.

22. G. Zalm, 60%: de collectieve uitgavenquote in de jaren negentig, ESB, 18 november 1987, biz. 1092-1096.
23. Ook dient men zich af te vragen of het met het oog op de zorg

voor het mileu niet nodig is om te differentieren naar meer en minder vervuilende activiteiten. Zie J. Pen, Een beleid voor de jaren
negentig, ESB, 11 mei 1988, biz. 457-459.
24. B. de Vries, 60 %: een verantwoorde norm?, ESB, 21 oktober
1987, biz. 988-998 en ESB, 2 maart 1988, biz. 235-239. Zie ook

het in noot 11 aangehaalde artikel.
25. Zie bij voorbeeld de tegengestelde visies van Allaart en Knoester. P. Allaart, 60%: invloed op de arbeidsmarkt, ESB, 10 februari 1988, biz. 452-456 en A. Knoester, Economische politiek van
vandaag en morgen, ESB, 15 juni 1988, biz. 560-564.
26. T. Haselbekke, A. Ros, 60%: optiek zonder inhoud, ESB, 9 december 1987, biz. 1168-1170.

ken van meer resistente normen. Met lijkt ons dat twee uitgangspunten hierbij in ieder geval van belang zijn:
– duidelijke afspraken over de precieze strekking van de
normen, vast te leggen in een regeerakkoord. Toetsing
van die afspraken door bij voorbeeld de Algemene Rekenkamer;
– het zichtbaar maken van belastinguitgaven.
Op elke norm valt het nodige af te dingen. Maar normen
zijn nodig. In het nieuwe regeerakkoord moet bij voorkeur
een norm voor de publieke uitgaven worden vastgelegd.
Voorts moet het financieringstekort verder worden gereduceerd. Gegeven de voortdurende opwaartse druk op het
peil van de publieke uitgaven verdient het aanbeveling in
een volgend regeerakkoord een ‘stootkussen’ in te bouwen
ter grootte van bij voorbeeld 0,5% van het nationaal inkomen (circa 2 miljard gulden). ‘Onontkoombare’ uitgavenoverschrijdingen zouden tijdens de volgende kabinetsperiode primair ten laste van dit reservefonds moeten worden
gebracht. Inbreuken op de regels van het stringente begrotingsbeheer zouden daardoor niet direct tot overtrading van
afgesproken normen voor uitgaven, het collectieve-lastenpeil of financieringstekort hoeven te leiden.
Voor het welslagen van macronormen is het verder essentieel dat een politieke cultuur ontstaat waarin afspraken
en wetten worden nageleefd. Momenteel schort het hier
nogal eens aan.

Verbetering van het micro-beheer
Het stringente begrotingsbeleid betreft zowel het macroals het micro-beheer. De regels van het stringente begrotingsbeleiddateren van het begin van de jaren zeventig. Het
betreft kabinetsafspraken die zijn gemaakt om te voorkomen
dat de destijds gehanteerde structured tekortnorm geweld
zou worden aangedaan door uitgavenoverschrijdingen in de
uitvoeringsfase. Bij de overgang op de normering van het feitelijke tekort zijn deze regels aan het eind van de jaren zeventig opnieuw geformuleerd en aangescherpt. Het kabinet
heeft deze afspraken begin 1988 herbevestigd en verder
aangetrokken . Specifieke compensatie – dus per begrotingshoofdstuk – van alle overschrijdingen is de hoofdregel.
De Voorjaarsnota heeft helaas duidelijk gemaakt dat het gemakkelijker is deze regel te formuleren dan zich er daadwerkelijk aan te houden. Het kabinet compenseerde van de overschrijdingen ter grootte van / 1,3 mrd. slechts / 0,4 mrd28.
Bij het micro-beheer van de rijksbegroting doen zich eveneens grote problemen voor. Taakstellende uitgavenkaders
worden voortdurend overschreden. Parlementaire enquetes
en onderzoeken van de Rekenkamer (RSV, bouwsubsidies,
paspoort, rijksmusea) brengen vele organisatorische en procedurele tekortkomingen aan het licht. Veel regels met betrekking tot autorisatie, beheer en controle van de uitgaven
worden met voeten getreden. De Algemene Rekenkamer
stelde vast dat over de periode 1981 -1985 jaarlijks ongeveer
5% a 8% van de uitgaven niet formeel was geautoriseerd29.
Van der Hoek heeft er in navolging van het kamerlid Engwirda op gewezen dat de verhoging van de begrotingsuitgaven
voor 1983, die de minister van Onderwijs en Wetenschappen in de loop van 1986 (!) voorstelde van dezelfde orde van
grootte was als elk van de meest omstreden maatregelen in
de begroting van 198730. Het feit dat de Kamer deze schending van het parlementaire budgetrecht vervolgens voetstoots heeft aanvaard, suggereert dat parlementariers meer
gei’nteresseerd zijn in de veel publiciteit trekkende begrotingsbehandeling dan in de uitkomsten van het beleid.
De Rekenkamer noemt vele voorbeelden van schending
van regels. Van de 75 Rekeningen die in de periode 19811985 hadden moeten worden ingediend (ex art. 86 CW1976)

ESB 12-10-1988

waren er slechts 2 binnen de gestelde termijn door de minister van Financien ontvangen3 . In veel gevallen wordt niet of
in onvoldoende mate voldaan aan de verplichting (ex art. 15
CW 1976) om wetsvoorstellen te voorzien van informatie
over de financiele gevolgen ervan. Ook wordt vaak niet aangegeven of die financiele gevolgen reeds zijn verwerkt in de
laatst ingediende begroting en meerjarenramingen, wat eveneens doorde CW wordt voorgeschreven32. Wordt het geen
tijd dat belanghebbende belastingbetalers een klacht deponeren bij het Openbaar Ministerie omdat bepaalde ministers
zich schuldig maken aan opzettelijke overtrading van de artikelen 355 en 356 Wetboek van Strafrecht33?
De voorafgaande observaties maken duidelijk dat het stellen van regels niet voldoende is om hun naleving te waarborgen. Regels moeten gedragen worden door wie ermee te
maken hebben. Ongewenste ontwikkelingen kunnen behalve door verkeerde regels of door overtrading van regels ook
worden veroorzaakt door een verkeerde organisatiestructuur. De bestaande problemen worden momenteel op beide
fronten aangepakt. Er is een plan van aanpak opgesteld om
de regels van het comptabel bestel te herzien . Op organisatorisch vlak zijn intussen veel activiteiten ontplooid. De belangstelling voor de overheid als bedrijfshuishouding groeit.
Als uitvloeisel van aanbevelingen van decommissie-Dolman
(onderzoek organisatie en werkwijze der Kamer) hebben feitenonderzoeken van begrotingshoofdstukken plaatsgevonden. Voorts zijn diverse rapporten verschenen over zelfbeheer.
Zelfbeheens een vrucht van het meer bedrijfseconomisch
denken binnen de overheidsorganisatie. Het is een vorm van
debureaucratisering die minder ver gaat dan privatisering.
Zelfbeheer betekent een fundamentele verandering, die wijziging brengt in de bestaande ‘prikkelstructuur’ en die ingrijpende gevolgen kan en moet hebben voor de bedrijfsvoering binnen de overheid. In de huidige beheersstructuur
wordt de inzet van produktiefactoren binnen de overheid onvoldoende in samenhang bezien en ontbreken mede daardoor prikkels tot een zo doelmatig mogelijke produktiewijze.
Bij zelfbeheer worden contracten afgesloten met onderdelen
van de organisatie (budgethouders). Deze krijgen de nodige
vrijheden voor de inrichting van het produktieproces en delen mee in de voordelen van efficiency-verbeteringen. Aldus
worden kostenbewustzijn, outputgerichtheid en wellicht ook
de bevrediging in het werk bevorderd. Omdat echter tegelijkertijd de kwetsbaarheid van de betrokken ambtenaren
wordt vergroot, wat afweerreacties kan oproepen, moet invoering van zelfbeheer centraal worden gestuurd. Uiteraard
zullen zich bij de invoering knelpunten voordoen35. Ervaringen opgedaan bij de lagere overheid stemmen echter tamelijk hoopvol. Zelfbeheer moet een van de breekijzers zijn bij
de vergroting van de doelmatigheid binnen de overheid.
Terwijl zelfbeheer vooral uitgaven wegens apparaatskosten betreft, gaat het bij open-einderegelingen eerder om uit-

27. Brief van de minister van Financien aan de Tweede Kamer
van 19 januari 1988, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20
200, nr. 41.
28. Voorjaarsnota 1988. Kamerstukken II, vergaderjaar 19871988, 20568, nr. 1, biz. 2.

29. Algemene Rekenkamer, Verslag 1986, biz. 50.
30. M.P. van der Hoek, Coreferaat begrotingsfuncties en parlement, Openbare Uitgaven, jg. 19, 1987, biz.157.
31. Algemene Rekenkamer, Verslag 1987, biz. 55.
32. Algemene Rekenkamer, Verslag 1987, biz. 49.
33. Deze artikelen stellen strafbaar “hoofden van ministeriele departementen die opzettelijk dan wel door grove schuld nalaten uit-

voering te geven aan de bepalingen van de Grondwet en andere
wetten…”.
34. Wijziging van de inrichting en presentatie van de begrotingen,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 392, nrs. 1-11.
35. Eindrapport van de Interdepartementale Begeleidingsgroep
Zelfbeheer, Den Haag, mei 1988.

949

gaven in de programmasfeer. Met budgettaire beslag van
deze vrijwel onbeheersbare component bedraagt ongeveer
1 /3 van de totale rijksuitgaven36. Gegeven het taakstellende
uitgavenkader van het regeerakkoord, waarvan wij de wenselijkheid willen beklemtonen, betekenen overschrijdingen
op open-einderegelingen onvermijdelijk dat elders extra
compenserende ombuigingen nodig zijn. In dit licht bezien is
het noodzakelijk dat de (meerjaren)ramingen aanzienlijk
worden verbeterd. Meer inzicht is nodig in externe factoren
(demografische veranderingen, gedragsveranderingen, enzovoort) die het uitgavenverloop be’invloeden. Gelet op de
gigantische omvang van het probleem ligt het voorde hand
om het aandeel van open-einderegelingen in de totale uitgaven te reduceren door versobering en door het terugdringen
van de gevoeligheid voor bij voorbeeld inkomensontwikkelingen. Met name bij inkomensafhankelijke regelingen hebben beleidsmakers echter met verdelingspolitieke randvoorwaarden te maken. Alleen indien de algemene inkomensontwikkeling daarvoor ruimte schept, aldus het regeerakkoord,
kunnen zulke regelingen gedeeltelijk worden dichtgeschroeid. Het kabinet is van plan om de komende jaren, indien daartoe aanleiding bestaat, open-einderegelingen systematisch te evalueren. Zulke regelingen worden met name
onder de loep genomen indien het uitgavenverloop aanzienlijk afwijkt van eerder opgestelde ramingen, of wanneer de
betrokken regeling wordt gewijzigd37.

Verbeteringen in het comptabel bestel
De regels voor het comptabel bestel staan in de Comptabiliteitswet 1976 (CW). Behalve regels voorde rijksbegroting
(inrichting, indiening, enzovoort) bevat de CW afzonderlijke
hoofdstukken over onder meer de controle door de Algemene Rekenkamer, de rijksrekening en de verantwoording aan
de wetgevende macht. De regels zijn erop gericht dat de verschillende functies van de begroting tot hun recht komen.
Uit onvrede met de bestaande CW wordt deze thans op
een aantal onderdelen gewijzigd. Vermoedelijk om het herzieningsproces te versnellen, is daarbij gekozen voor een
stapsgewijze aanpak. De reeds aanvaarde en voorgenomen
wijzigingen worden aangeduid als de Eerste tot en met de
Vijfde wijziging van de CW. De Tweede en de Derde wijziging hebben hun weg naar het Steateb/adinmiddels gevonden. De meeste wijzigingen houden verband met de operatie comptabel bestel. Deze beoogt38:
– een heldere en tijdige budgettaire verslaglegging;
– het verbeteren van de financiele administratie;
– een goede administratieve organisatie;
– een goede accountantscontrole.

Ruimtegebrek noopt ons de bespreking te beperken tot
enkele hoofdlijnen van de Derde en de Vierde wijziging.
De meest ingrijpende wijziging die wordt voorgesteld betreft het begrotingsstelsel. Het kasstelsel, aangevuld met
(binnenlijnse) ramingen van verplichtingen die in het begrotingsjaar worden aangegaan voor latere jaren, zal worden
vervangen door een ge’fntegreerde kasverplichtingenadministratie (gkva). Daarbij worden niet alleen de kasbedragen begroot en geadministreerd maar ook alle verplichtingen die
worden aangegaan, ongeacht of deze tijdens het begrotingsjaar of in latere jaren tot kasbetalingen leiden (het dubbele
slot). De bedoeling van deze stelselwijziging is meer recht te
doen aan de autorisatie- en de beheerstechnische functie
van de begroting. Met de gkva is het mogelijk de oorzaken
van onder-/overschrijdingen in de kassfeer vast te stellen.
Het voorgestelde stelsel leidt daarnaast tot een versterking
van het budgetrecht (autorisatiefunctie) omdat het greep
geeft op de oorzaken (het aangaan van verplichtingen) van
de kasbetalingen.
950

In samenhang met de voorgestelde invoering van de gkva
is het ‘overloopartikel’ (toevoegingsbesluiten ex art. 12 CW)
bij de Derde wijziging reeds afgeschaft. Daardoor kunnen onbesteed gebleven bedragen niet langer naar latere jaren worden overgeheveld. In het kader van de Vierde wijziging wordt
voorgesteld artikel 11 CW, dat overschrijvingen tussen begrotingsartikelen mogelijk maakt, te schrappen. In verband
hiermee wordt het aantal begrotingsartikelen beperkt. Dit
laatste is ook van belang met het oog op een vereenvoudigde begrotingspresentatie. In het kader van de Vierde wijziging wordt tevens voorgesteld de indeling van de begroting
te herzien door de begrotingsartikelen (van een hoofdstuk)
niet te rangschikken naar organisatorische beheerseenheid
maar naar onderwerp van beleid, en de programma-uitgaven per beleidsterrein afzonderlijk te verantwoorden. De apparaatsuitgaven worden dan apart gepresenteerd en per begroting samengevoegd in een artikel personeel en een artikel materieel. Door de mogelijkheid om binnen artikelen te
schuiven, ontstaat een grotere flexibiliteit bij de inzet van personeel en materieel. De hoofdstukken van de rijksbegroting
voor 1989 zijn reeds volgens deze nieuwe opzet ingericht.
Daardoor is het aantal uitgaven-artikelen op alle begrotingshoofdstukken samen teruggebracht van circa 1550 (1988)
tot 880 (1989).
Lintsen39 heeft erop gewezen dat het dubbele slot (maxima voor zowel het kasbudget als het verplichtingenbudget),
gekoppeld aan de huidige regels van het stringente begrotingsbeleid mogelijk kan leiden tot onbedoelde neveneffecten. Als volgens de regels van het stringente begrotingsbeleid alle overschrijdingen in de kassfeer, ongeacht hun oorzaak, moeten worden gecompenseerd, trekken departementen altijd aan het kortste eind. Overschrijdingen moeten
immers steeds worden gecompenseerd, terwijl onderschrijdingen van het kasbudget op het einde van het jaar, ook als
deze het gevolg zijn van kasvertragingen, nooit naar het volgende jaar mogen worden meegenomen (door de afschaffing van het overloopartikel). Hierdoor leiden kasvertragingen vanzelf tot bezuinigingen in de verplichtingensfeer,
waardoor langs een sluipweg wordt bezuinigd. Een ander
gevolg is volgens Lintsen dat beleidsmakers nog krampachtiger zullen streven naar uitputting van de kasbegroting tegen het einde van het jaar dan voor de afschaffing van art.
12 CW al het geval was. Overschrijding kan worden voorkomen door betalingen uit te stellen waardoor leveranciers worden gedupeerd. Onderschrijding kan worden voorkomen
door het verstrekken van voorschotten en het vervroegd aankopen van goederen.
Ambtelijk Financien is geneigd om het bezwaar van ‘sluipende bezuinigingen’ (door het dubbele slot) te bagatelliseren. Verschuivingen van verplichtingen en kasuitgaven zouden met soepelheid worden bezien. Wat daarvan verder zij,
deze interpretatie veroorzaakt onzekerheden bij de uitgavenministeries. Verder maakt de nieuwe regeling het noodzakelijk zowel voor kas- als verplichtingenoverschrijdingen suppletoire begrotingen op te stellen. Wellicht valt het daarom te
overwegen het dubbele slot te vervangen door het enkele
slot van de verplichtingenbegroting. De gvka levert alle gewenste informatie voor een goed begrotingsbeheer; de verplichtingenbegroting stelt de autorisatie veilig en kasversnellingen en -vertragingen kunnen dan, eventueel binnen te
stellen marges (‘kaszones’), soepel worden opgevangen
door exogene compensatie of door deze mee te nemen naar
het volgende jaar.
Een tweede hier te behandelen wijziging van het comptabel bestel betreft de informatievoorziening aan de Staten-Generaal over de uitvoering van de rijksbegroting. Op dit punt
36. Miljoenennota 1988, biz. 79.
37. Miljoenennota 1989, biz. 123.
38. Miljoenennota 1989, biz. 110.
39. J.W. Lintsen, Financiele informatievoorziening en begrotingsbeleid, Bestuur, jg. 7, 1988, biz. 123-125.

wordt een aantal veranderingen voorgesteld omdat de totstandkoming van begrotingswijzigingen in de bestaande situatie duidelijk te wensen over laat. De Staten-Generaal
moeten thans vaak een oordeel uitspreken over begrotingswijzigingen als de betalingen al zijn verricht en/of de verplichtingen reeds zijn aangegaan, of erger nog, als het betreffende begrotingsjaar reeds (lang) is verstreken. Hierdoor wordt
het budgetrecht aangetast. Door de Vierde wijziging wordt
de volgende situatie nagestreefd. Suppletoire begrotingen
worden zoveel mogelijk gelijktijdig voor alle begrotingen ingediend op uiterlijk 1 juni van het dienstjaar (wijzigingen naar
aanleiding van de Voorjaars-nota) en op uiterlijk 1 december
van het dienstjaar (wijzigingen die samenhangen met de Najaarsnota). Resterende mutaties van boekhoudkundige en
uitvoeringstechnische aard worden na afloop van het dienstjaar samen met de departementale rekening en het daarop
betrekking hebbende rapport van bevindingen van de Algemene Rekenkamer uiterlijk de daaropvolgende derde dinsdag van September bij de Tweede Kamer ingediend. Bij de
Miljoenennota 1989s, hierop vooruitlopend, dit nieuwe stelsel reeds in de praktijk gebracht40. Zodoende wordt ook de
indiening van de rijksrekening aanzienlijk versneld. De rijksrekening integreert de departementale rekeningen met de
daarbij behorende Slotwetten en moet ‘ter vaststelling’ aan
de Staten-Generaal worden voorgelegd. De laatst vastgestelde rijksrekening is die van het jaar 1978. Zeeronlangs is
het wetsvoorstel tot vaststelling van de rijksrekening over
1979 bij het parlement ingediend41. Ook op dit punt is een
aanzienlijke verbetering bereikt. Samen met de ontwerpbegrotingen voor 1989 kon de Tweede Kamer eind September
beschikken over zowel de departementale rekeningen en
Slotwetten over 1987 – inclusief rapporten van de Algemene Rekenkamer – als over de suppletoire begrotingen over
1988 naar aanleiding van de Voorjaarsnota 1988. Een en ander illustreert de grote vooruitgang die inmiddels is geboekt.
In het Advies aan de Koningin prijst de Raad van State terecht de grote inzet waarmee aan deze verbeteringen is gewerkt.

Slot__________________________
Een beter begrotingsbeheer is een kwestie van regels en
organisatie. Zowel bij het macro-beheer als bij het micro-beheer van de rijksfinancien zijn de afgelopen jaren belangrijke vorderingen gemaakt42.Tal van regelingen zijn of zullen
worden aangepast. Organisatorische veranderingen vinden
plaats. In dit artikel zijn wegen voor verdergaande verbeteringen aangegeven. Strakkere regels en organisatorische
verbeteringen zijn op zichzelf genomen onvoldoende. Het is
essentieel dat deelnemers aan het Haagse budgetspel zich
ook daadwerkelijk aan de regels van het spele houden. In
het jongste verleden was bepaald niet steeds aan deze voorwaarde voldaan. Op overtrading van regels dienen sancties
te staan. De naleving van die regels dient nauwlettend te worden gecontroleerd; bij overtredingen dienen sancties daadwerkelijk te worden toegepast. Zo niet, dan worden voorschriften een dode letter en kan de betrokken regelgeving
beter worden afgeschaft. Dat voorkomt uitholling van het gezag van de (begrotings)wetgever.

Flip de Kam
Jakob de Haan
Gees Sterks
40. Miljoenennota 1989, biz. 108.
41. Vaststelling van het slot van de rijksrekening over het jaar
1979, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 676, nr. 1-3.

42. Zie in het bijzonder het hoofdstuk over beheer en beheersing
van de rijksuitgaven in de Miljoenennota 1989, biz. 107-125.

ESB 12-10-1988