Verbetering van net financieel management bij de rijksoverheid

Verbetering van net financieel
management bij de rijksoverheid
Het financiele management van de overheid is een onderontwikkeld gebied. Dat is de
afgelopen jaren herhaaldelijk aangetoond. Het verbeteren van het beheer is geen
gemakkelijke opgave. Het probleem zelf is ingewikkeld, het publiek verwacht snel
verbeteringen, de ontwikkeling van het eigenlijke beleid moet gewoon doorgaan en
bovendien moet het overheidsapparaat worden afgeslankt. Hoe een ministerie tussen
deze klippen doorzeilend het financiele management reorganiseert wordt in dit artikel
uiteengezet.

MR. R. BEKKER*
De discussies over de overheid in de tweede helft van
de jaren tachtig worden gedomineerd door het begrip ‘financieel management’. G rote projecten tot verbetering van
het begrotingsbeheer vragen veel aandacht, en men buitelt over elkaar heen in het uiten van verontwaardiging over
wat er allemaal mis is. Accountants zijn in ongekend korte
tijd in de departementale pikorde opgerukt tot de categorie
‘mensen waar je U tegen zegt’, waar zij enkele jaren geleden nog niet eens in dienst waren. De financiele sector glorieert, in deze tijd van schaars geld nog meer dan in de tijd
van de grote geldstromen.
Symbool bij dit alles is een goedkeurende accountantsverklaring, een schaars artikel waarvoor letterlijk en figuurlijk geen prijs te hoog is, zij het evenzeer een artikel
dat soms meer gewenst lijkt om zijn verpakking dan om zijn
inhoud. In een pittige concurrentiestrijd werpen alle departementen zich met dure, door creatieve communicatiemanagers ontworpen wervingsadvertenties op de markt van
de financiele deskundigen, die op hun beurt met graagte
de knelpunttoelagen in hun portemonnee laten vloeien.
Toelagen die overigens nog schamel afsteken bij de gigantische bedragen die aan externe organisatiebureaus,
accountantskantoren en systeemhuizen worden overgemaakt. Een ‘bull-market’, financieel management
Bovenstaande schets is enigszins overdreven, maar
niet helemaal. Er is sprake van een scherpe reactie op een
inderdaad onaanvaardbaar slechte situatie die drastisch
verbetering behoefde. Opvallend is de plotselinge erkenning van dit probleem en wellicht geeft de gene hierover
een verklaring voor de scherpte van de reactie. Onmiskenbaar is ook dat een zekere overdrijving in de schets van de
problemen aanwezig is. En evenzeer is duidelijk dat men
de mogelijkheden tot verbeteringen drastisch overschat.
Als de problematiek in een a twee jaren zou kunnen worden opgelost, dan was het probleem ook niet zo groot. Ik
zal proberen een schets te geven van de problematiek en
van de aanpak daarvan, zoals die wordt waargenomen en
meegemaakt door een algemene, modale overheidsmanager bij een gewoon Haags departement, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VROM.

952

Algemeen
Management, en dus ook financieel management, heeft
bij de overheid tot voor kort niet veel aandacht gehad. Het
maken van beleid stond centraal. Aan het hoofd van organisatieonderdelen stond de knapste beleidsmaker, niet een
manager. In termen van de beleidslevenscyclus1: de overheid concentreerde zich op de fasen twee en drie, fase vier
(de uitvoerings- en beheersfase) kreeg veel minder aandacht. Zolang er niet veel geld omgaat is dat financieel nog
niet zo erg, maar het wordt een stuk erger als er wel veel
geld in het geding is. En zeker als de schaarste aan middelen hogere eisen stelt aan een efficiente en beheerste
inzet van die middelen.
Het bovengeschetste beeld geldt alom. Bij geen enkel
overheidsonderdeel kan men beweren dat bij hem het financiele management prima geregeld is. Die onderdelen
waarvan de problemen wat minder in de openbaarheid zijn
gekomen hebben geluk gehad. Of pech, want de nodige
publieke aandacht voor het probleem kan een positieve uitwerking hebben op het tempo van verbeteringen.
Duidelijk mag zijn dat lets wat jarenlang is scheefgegroeid of verwaarloosd niet in korte tijd kan worden rechtgezet. Duidelijk is ook dat het rechtzetten alleen via ingrijpende operaties gaat en een drastische verandering van
mensen, organisaties en cultuur vraagt. Dilemma’s kenmerken echter de overheid: ondanks de grote complexiteit
van het probleem moeten de resultaten van de verbeteringsacties snel zichtbaar zijn, terwijl ondertussen ook de
gehele beleidsontwikkeling ongestoord door moet gaan.
En ten slotte moet dit alles ook nog plaatsvinden met een
drastisch afslankend apparaat. Kortom: een managementopgave van enorme omvang en dat – curieus – terwijl de
probleemstelling juist terug te voeren is op gebrekkig management. Twee gevaren liggen in deze situatie op de loer:
gebrekkig management leidt tot gebrekkige oplossingen en
* Plv. Secretaris-Generaal van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
1. P. Winsemius, Gastin eigen huis, Alphen a/6 Rijn, biz.15 e.v.

de hete adem van pers en politiek kan leiden tot korte-termijnoplossingen, waar juist lange-termijnoplossingen gewenst zijn.

Tabel. Begroting VROM voor 1989, in mln. gld.
Uitgaven
Algemeen

Financieel management
Alvorens in te gaan op de praktijk, eerst een aantal algemene opmerkingen over het begrip ‘financieel management’. In net algemeen is het begrip duidelijk: (goed) omgaan met geld. Onder financieel management versta ik het
geheel van activiteiten gericht op het beheersen van de binnen de organisatie alsmede tussen de organisatie en derden omgaande geldstromen, de controle op de juiste en
doelmatige besteding van die gelden en de verantwoording
op die punten.
Er bestaan verschillen tussen wat men bij ministeries verstaat onder financieel management en bij andere (al dan niet
particuliere) organisaties. Verschillen zijn bij voorbeeld gelegen in het volgende. De departementen zelf hebben een beperkte rol in het liquiditeitsbeheer; het Ministerie van Financien trekt de middelen aan en stelt die op rekening-courantbasis ter beschikking aan de departementen. In het financiele management bij het rijk is dit wellicht een verstorende factor. De departementen zijn goed in het aangaan van verplichtingen (zij het dat de bijbehorende administraties wel te wensen overlaten), maar met het beheersen van betalingen kan
men al veel minder goed uit de voeten en liquiditeitsbeheer
is nog weer verder van het bed.
Als doelen van financieel management bij de rijksoverheid kunnen worden genoemd:
– getrouwe verantwoording van de door het parlement geautoriseerde begrotingsgelden;
– verzekering van de rechtmatigheid en (gegeven de beleidstheorie) doelmatigheid van de begrotingsuitvoering;
– beheersing van de geldstromen in zowel verplichtingentermen (realisatie van bouwprogramma’s b.v.) als in kastermen;
– doelmatigheid en doeltreffendheid van het administratieve proces van begrotingsuitvoering respectievelijk andere overheidsactiviteiten (beheersing van de personele
en materiele kosten, kosten/baten).
Kortom: van elk begrotingsartikel moet kunnen worden
vastgesteld hoeveel geld er is besteed en nog te besteden
is; of dat geld besteed is aan het gestelde doel; of niet met
hetzelfde geld meer had kunnen worden gedaan, dan wel
met minder geld evenveel; of de uitvoering van de plannen
qua geld volgens plan verloopt; en tot slot of de besteding
van de gelden (of de inning daarvan) niet sneller, met minder fouten of met minder personele en materiele kosten
kan. Al deze, soms tegenstrijdige, doelen vallen onder het
hoofdstuk ‘financieel management’.

De situatie bij VROM_______________
Wat was, met een schuin oog op deze doelstellingen,
een paar jaren geleden de situatie bij VROM? Allereerst
even een korte schets van dat departement. VROM bestaat
uit een centraal gedeelte en 5 hoofdonderdelen, diensten:
Volkshuisvesting, Rijksplanologische Dienst (RPD), Milieubeheer, Rijksgebouwendienst (RGD) en Kadaster. Er
werken in totaal ca. 8000 medewerkers. De totale begroting bedraagt ongeveer / 15 mrd.; de verdeling daarvan
over de diverse onderdelen is samengevat in de label.
VROM behoort tot de ‘big spenders’. Het accent van de
bestedingen ligt op volkshuisvesting. De VROM-begroting
kent de volgende bijzonderheden:

ESB 12-10-1988

Bouwbeleid
Volkshuisvesting
Ruimtelijke Ordening
Milieubeheer
Rijksgebouwendienst

Kadaster

Totaal

144
10
12.300
44
648
1.070
297

14.513

Ontvangsten
1,1
4.400
0,15
360
193
329
5.283,25

– VROM kent niet alleen verplichtingen en betalingen,
maar ook nogal wat ontvangsten, in de vorm van rente
en aflossingen op eerder verstrekte woningwetleningen;
in totaal staat nog ca. / 47 mrd. aan leningen uit;
– VROM kent niet alleen directe financiele committeringen, maar ook nogal wat indirecte, in de vorm van garanties; in totaal een gegarandeerd bedrag van ca. / 20
mrd.
– de systematiek van veel volkshuisvestingsregelingen is
dat gewerkt wordt met voorschotten en metjaarlijkse bijdragen; de laatste kunnen een looptijd hebben van 50
jaar;
– terugvorderingen vormen een wezenlijk onderdeel van
de financiele administratie van VROM;
– de lange looptijd van bijdragen betekent dat nogal wat
oude regelingen nog steeds de administratie van VROM
belasten; de oudste regeling waarop nog steeds betaald
werd (en die we hebben kunnen ontdekken) was de z.g.
sociale-achterlijkheidsbijdrage uit 1922, een stukje bestuurskundige monumentenzorg;
– met het vorige hangt samen (wederom een dilemma) dat
vereenvoudiging van regelgeving in eerste instantie altijd tot nog grotere complexiteit leidt; er komt immers een
regeling bij terwijl de oude nog niet volledig is afgelopen.
Het bovenstaande geldt vooral voor de volkshuisvestingsbegroting. De bouwnijverheidsbegroting, de begroting
voor de ruimtelijke ordening en de centrale begroting zijn
wat minder a-typisch. Meer bijzonder zijn de begrotingen
van milieubeheer, de Rijksgebouwendienst en het Kadaster. Milieubeheer bij voorbeeld kent veel ontvangsten uit
heffingen op grand van de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiene en ook een groeiende hoeveelheid ontvangsten uit kostenverhaal bij vervuilde grond.
De RGD is een typisch voorbeeld van een investeringsdienst. Hij is bovendien een dienst die niet investeert ten
behoeve van een aan VROM gerelateerd doel, maar investeert ten behoeve van alle departementen. De spanning
tussen de wens tot bedrijfsmatig functioneren enerzijds en
de huidige comptabele voorschriften anderzijds is bij dit
soort diensten bekend en helaas nog steeds aanwezig.
Deze spanning uit zich onder andere in het feit dat tussen
aankoop, huur en lease van een gebouw, of welk investeringsgoed dan ook, geen keuze gemaakt kan worden op
zuiver bedrijfseconomische gronden. De kaseffecten van
de verschillende alternatieven lopen zodanig uiteen dat
(bedrijfsmatig) oninteressante motieven zoals het financieringstekort, het stringente begrotingsbeleid en dergelijke
een grote rol spelen in de afweging. Het invoeren van een
kapitaaldienst, zoals al menigmaal bepleit, zie ook ik als
een deel van de oplossing voor dit soort problemen.
Het Kadaster is weer een ander verhaal: het Kadaster is
in beginsel kostendekkend: alle kosten moeten worden gedekt uit de tarieven. Duidelijk mag zijn dat dit zo zijn specifieke eisen aan het financiele management stelt.

953

Directie NEI
Per 1 oktoberjl. isprof.dr. L.B.M. Mennes teruggetreden als directeur van het Nederlands Economisch
Instituut in verband met zijn benoeming tot algemeen
directeur van deFinancieringsmaatschappijvoorOntwikkelingslanden (FMO). Curatoren van het Nederlands Economisch Instituut hebben prof.dr. A. Kuyvenhoven met ingang van 1 oktober 1988 benoemd
tot directeur van het Instituut. Hij isspeciaal belast met
de leiding van de sector Development Economics and
Planning.

Curatorium NEI
Kortom: VROM heeft in zijn begroting een staalkaart van
onderwerpen met telkens andere effecten op het financieel
management. En gegeven het feit dat het financieel management in het verleden niet zoveel aandacht had, zal het
niet verbazen dat de situatie zo medio 1985 niet erg rooskleurig was. Ik noem een aantal zaken.
In de eerste plaats gaven de financiele administrates van
VROM onvoldoende inzicht in de stand van de verplichtingen en de daaraan gerelateerde betalingen. Dit kwam omdat beide grootheden in afzonderlijke financiele systemen
werden geregistreerd. Bovendien vonden deze registraties
ook nog bij verschillende organisatieonderdelen plaats, en de wet van Murphy – dan ook nog zodanig dat de verplichtingenadministratie bij het uitvoerend onderdeel zat en de betalingen bij de Directie FEZ plaatsvonden. VROM kon van
onder- en overschrijdingen in de kas onvoldoende hard aantonen dat hieraan wel degelijk verplichtingen ten grondslag
lagen, hetgeen ons parten speelde bij de toepassing van het
toenmalige art. 12 van de Comptabiliteitswet.
In de tweede plaats had VROM te weinig inzicht in de
factoren die van invloed zijn op het over- en onderschrijden
van begrotingen. Soms is dat onvermijdelijk, bij voorbeeld
bij de open-einde-regelingen, maar in andere gevallen lag
het aan een te kort schietende administratie en onvoldoende betrouwbare informatie. Wij hadden – en hebben – bij
voorbeeld nog steeds te weinig inzicht in de ‘pijplijn’: wat
zit er nog aan te komen aan betalingen op grond van verplichtingen uit het verleden en wanneer komt dat? Hoe
groot is iiberhaupt de omvang van de verplichtingen, of, zoals wij nu zeggen, het zwarte gat?
In de derde plaats was een knelpunt bij VROM het ontbreken van een eenduidig beleid ter zake van de (controle op de) uitvoering van regelingen, of – om de RGD te nemen – de uitvoering van werkinstructies. VROM kent een
groot aantal regelingen, 170 stuks volgens de laatste tellingen, met een onderling sterk uiteenlopende structuur en
tal van details. Bovendien waren vele van deze regelingen
vooral geschreven met de pen van de beleidsmaker en niet
getoetst op hun uitvoerbaarheid. Bij de toepassing van de
regelingen stond voorts het resultaat – woningen, gebouwen – voorop en had de controle op alle details van de regelingen geen prioriteit.
In de vierde plaats leverde de administratie te weinig managementinformatie op met behulp waarvan de uitvoeringskosten konden worden beheerst en eff icienter gebruik
gemaakt kon worden van het werkapparaat. Zo kan er
slechts in beperkte mate op grond van ervaringscijfers een
reele schatting worden gemaakt van de uitvoeringskosten
van bestaande regelgeving, laat staan van nieuwe. (Overigens: waar dit wel mogelijk is, bij voorbeeld bij de individuele huursubsidie, blijkt dat naar verhouding de uitvoeringskosten vrij laag zijn; de efficiency van dat systeem is
kennelijk groot. Dat mag ook wel eens gezegd worden.)
In de vijfde plaats leidt dit alles tot een presentatie van
en discussie over informatie die uit het oogpunt van goede

954

(politieke) besluitvorming ontoereikend zijn en die door alle
ambtelijke en politieke betrokkenen als onbevredigend
worden ervaren.
Het zijn alle knelpunten die voortkomen uit tekortkomingen in het management, die vervolgens weer verklaard
kunnen worden door de hoge prioriteit voor beleid en de
lage prioriteit voor beheer. De enige troost voor VROM was
dat we de knelpunten zelf geconstateerd hadden, dat de
meeste andere departementen in dezelfde positie verkeerden en dat bovendien de wil tot verbetering duidelijk aanwezig was.

De aanpak
Omdat de oorzaak was gelegen in het management is
het probleem ook als een managementprobleem aangepakt. En dat is dus breder dan alleen maar een comptabel
probleem of een probleem voor accountants.
Essentieel in de aanpak was dan ook:
– het formuleren van een duidelijk organisatorisch model
en een managementconcept;
– het bewerken van de cultuur van de organisatie, zowel
van geheel VROM als – en vooral – van de onderdelen,
dediensten;
– het in hoog tempo vullen van gaten in de organisatie.
Zulke zaken lukken alleen als de ambtelijke, maar vooral ook politieke top er volledig achter staat en niet alleen
met de mond maar ook met de daad de prioriteit van de
aanpak aangeeft. En bovendien: als men zich realiseert dat
het verbeteringsproces niet een zaak is van een, twee jaar.
Bij VROM werd gelukkig aan deze eisen voldaan. Het accent bij de verbeteringen lag, en ligt nog steeds, bij volkshuisvesting en bij de RGD, beide verklaarbaar door de aanzienlijke geldbedragen die daar omgaan en ook doordat
beide beleidssectoren juist op het punt van financieel management enige publicitaire en politieke aandacht hebben
getrokken.
In beide gevallen is niet de gebruikelijke fout gemaakt
van ‘ingeval van nood drastisch centraliseren’. Integendeel, als een zeer wezenlijk element in de aanpak is gekozen voor een verdere uitbouw van de interne decentralisatie, dat wil zeggen decentralisatie van het centrale apparaat naar de diensten en decentralisatie binnen de diensten naar de (regionale) directies. Aldaar concentratie van
verplichtingen en betalingen, aldaar registratie van gegevens- aan-de-bronderhalve, en aldaar ook de verantwoordelijkheid. En dan niet papieren verantwoordelijkheid,
maar echte verantwoordelijkheid, neergelegd in managementcontracten inclusief garanties ten aanzien van de informatievoorziening maar ook inclusief sancties.
Het zelfbeheermodel dat VROM hanteert, blijkt in de
praktijk heel bruikbaar, vooral voor beleidsdiensten2. Voor
een echte sprang voorwaarts zullen echter wijzigingen van
de comptabele regelingen nodig zijn die nog niet in het verschiet liggen (kapitaaldienst, reserveringen, schuiven tussen artikelen en dergelijke).
Meer in concrete hebben drie zaken veel aandacht (gehad):
– het reviseren van de administratieve organisatie, het formuleren van een controlebeleid en het vaststellen van
werk- en controle-instructies;
– het ontwikkelen van geautomatiseerde informatiesystemen;
– het bewerken en bijscholen van het zittende personeel
en het werven van nieuw personeel.
2. Zie R. Bekker, Zelfbeheer bij de overheid, Openbaar Bestuur,
december 1987.

De informatievoorziening
Ik zal hier nog nader ingaan op de informatiesystemen.
Wij hadden natuurlijk geautomatiseerde informatiesystemen, maar in het licht van de eisen van de derde en vierde wijziging van de Comptabiliteitswet en om andere redenen voldeden die niet meer. Dat gold voor geheel VROM.
De ontwikkeling van nieuwe systemen was derhalve nodig,
en de tijd daarvoor was beperkt. Bovendien gold als handicap, of wellicht als ‘blessing in disguise’, dat VROM niet
een centraal systeem had, maar dat elke dienst zijn eigen
systeem (of gebrek daaraan) koesterde.
De eisen die moeten worden gesteld aan de informatiesystemen lopen nogal uiteen. En er moest rekening worden gehouden met nogal wat beleidswijzigingen, met name
op het terrain van de volkshuisvesting. Flexibiliteit was derhalve een belangrijke eis. Een tweede eis was dat systemen niet afhankelijk moesten zijn van processen en procedures anno 1986,1987 maar (snelle) veranderingen moesten kunnen ondergaan. Ten slotte was een belangrijke eis
dat de onderscheiden organisatieonderdelen het geheel
konden trekken mede gelet op de korte tijd en de onmogelijkheid om veel nieuw personeel aan te trekken.
Volkshuisvesting is als eerste begonnen en daar is, in
het kader van het z.g. Project Verbetering Begrotingsbeheer, de ontwikkeling ter hand genomen van het Systeem
Begrotingsbeheer (SBB), alsmede van daarmee verbonden Een-op-een-registratie-systemen (EERSt).
Kenmerk van deze systemen is nun flexibele, modulaire opzet, die zich in eerste instantie richt op de vast te leggen gegevens, en pas vervolgens op het onderliggende
proces en de op een gegeven moment geldende organisatie. In de praktijk betekent dit dat, voor de implementatie,
het proces in het systeem wordt ingebracht via een serie
besturings- en verwijzingstabellen. SBB kenmerktzich bovendien door het systeem van fasegewijze boekhouding.
Dit systeem combineert de voordelen van de aloude overheidsboekhouding (gericht op het beheersen van geldvoorraden) met die van de commerciele boekhouding (mogelijkheid van kostencalculatie, controleerbare vastlegging
en dubbel boekhouden). Elke budgethouder heeft zijn eigen SBB, en elektronisch kan dat op elk gewenst niveau
worden geaggregeerd.
Het klinkt eenvoudig, dat is het ook, maar het kost toch
wel enige jaren voordat het allemaal werkt. Nadat DGVH
was begonnen met de ontwikkeling van dit systeem is het
al vrij snel daarna ook door de RGD overgenomen, en zoals het er nu naar uitziet ook door de andere budgethouders binnen VROM (met uitzondering van het toch wat
aparte Kadaster). Het aardige hierbij is dat, wanneer men
als ‘holding’ een duidelijke op decentralisatie gerichte managementvisie hanteert, er kennelijk bij de ‘werkmaatschappijen’ een gezamenlijke cultuur ontstaat, die een veel
grotere, werkelijke samenhang tot stand kan brengen dan
bij een van bovenaf verordonneerde samenhang.
Het ontwikkelen van administratieve-organisatiemodellen, controleplannen en dergelijke, maar vooral informatiesystemen is enorm ingrijpend. ledereen in de organisatie
krijgt er mee te maken, of hij wil of niet. En de ene kan er
beter tegen dan de andere. Interessant bij voorbeeld is dat
de RGD nu goede voortgang boekt met SBB, en DGVH wat
stagnatie kent, terwijl bij de ontwikkeling van een controlebeleid en werkinstructies juist DGVH veel tempo heeft weten te maken. Het zou wellicht te maken kunnen hebben
met de omstandigheid dat de RGD onlangs op zijn donder
heeft gehad door zijn gebrekkige informatie en DGVH (zie
de bouwenquete) door zijn gebrekkige controle. Wat hiervan ook zij: het meekrijgen van alle medewerkers is een
groot probleem maar tegelijk een vereiste, en veel is dan
ook gemvesteerd in voorlichting en interne opleidingen.

ESB 12-10-1988

Daarnaast is veel personeel geworven, met over het algemeen wel goede resultaten maar op specifieke functies
toch problemen (systeembeheerders en ‘financial controllers’ van niveau).

Slotopmerkingen
Financieel management bij de rijksoverheid is bij uitstek
een zaak van dilemma’s. Moet je op de korte termijn werken (bij voorbeeld hoe kom ik ongeschonden door de eerstkomende ‘fact-finding’) of juist op de lange termijn? Ik noem
nog een ander dilemma. VROM heeft de stadsvernieuwingsgelden nogal drastisch gedecentraliseerd: / 1 mrd.
in een fonds, objectief versleuteld over gemeenten en provincies. De achterliggende beleidsgedachte is dat het rijk
zich niet meer moet bemoeien met de details van de stadsvernieuwing. Prachtig. Maar niet voor accountants, want
van accountantszijde wordt aangedrongen op controle
door het rijk of de gemeente wel juist met de gelden is omgesprongen. Het illustreert dat ook aan de theorievorming
van het algemene controlebeleid bij het rijk nog het nodige
te doen is.
Ik kom tot enkele afrondende opmerkingen.
Het te kort schieten van het financieel management bij
het rijk is een managementprobleem, dat in belangrijke
mate is terug te voeren op de onderwaardering van beheer
ten opzichte van beleid en op het onvoldoende in onderling verband brengen van beleid en beheer. Beleid werd in
het verleden (en ook nog wel in het heden) vastgesteld zonder aandacht te besteden aan de uitvoerbaarheid. Omdat
de verbetering van het financieel management een enorme en onderschatte inspanning vergt, is het enigszins omineus dat het beleid tot herziening van het comptabel bestel niet is getoetst op zijn uitvoerbaarheid.
De strategic van Financien bij de verbetering van het financiele management van het rijk acht ik in het algemeen
een verstandige. Financien erkent de eigen verantwoordelijkheid van de departementen en is zeer terughoudend in
zijn bemoeienis. Enigszins onverwacht klinkt het wellicht
uit mijn mond dat ik geen bezwaar zou hebben tegen een
wat nadrukkelijker rol van Financien op het vlak van de totale financiele architectuur en de bijbehorende informatievoorziening. Ik zou het een goede zaak hebben gevonden
als Financien een aantal duidelijke standaards, definities
(het begrip verplichting bij voorbeeld) en minimumeisen
zou hebben vastgesteld ten aanzien van de informatievoorziening, die verder gaan dan men nu heeft gedaan of wil
gaan doen. Op basis van de Comptabiliteitswet is dat ook
mogelijk. De ervaringen met het FIV-project en het CAFAproject zullen wellicht worden opgevoerd als illustratie van
de onhaalbaarheid van een dergelijke actie. Maar ik heb
de indruk dat dit meer gelegen heeft aan de uitwerking dan
aan het principe.
De verbetering van het financieel management is een
managementprobleem, dat te belangrijk is om geheel en al
overte laten aan alleen maar financiele deskundigen en/of
accountants. Integendeel, wil er lets terechtkomen van de
verbeteringsoperatie dan moet die getrokken worden door
het algemene management en ook met inachtneming van
algemene managementlessen. Duidelijk zal dan ook worden dat zaken als delegatie, verantwoordelijkheid en verantwoording essentieel zijn voor een goed functionerende
organisatie. De algemene managers, de lijnchefs moeten
kunnen worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid, ook voor het financiele management, en niet de mogelijkheid hebben die verantwoordelijkheid te verschuiven
naar de financiele afdelingen. Op departementsniveau pleit
ik er voor om in het verlengde hiervan de secretaris-generaal in de Comptabiliteitswet aan te wijzen als (ambtelijk)

955

verantwoordelijk en aansprakelijk manager, inclusief zijn
verantwoordingsplicht ten overstaan van bij voorbeeld de
Vaste Commissie voorde Rijksuitgaven. In Engeland is dat
de praktijk (daar is de Permanent Secretary ‘accountable’),
en die praktijk wordt daar naar verluidt positief beoordeeld3.
Als men denkt dat de ingrijpende operatie tot verbetering van het begrotingsbeheer een eenmalige actie is, komt
men bedrogen uit. Ikzelf heb de indruk dat de huidige veranderingen op financieel gebied slechts een voorspel zijn
van een zeer diep ingrijpend veranderingsproces. Factoren als deregulering, decentralisatie, verzelfstandiging,
zelfbeheer, maar ook organisatieveranderingen ten gevolge van automatisering en de daarmee gepaard gaande ‘extinction of middle management’4 zullen de rijksoverheid in
de jaren negentig sterk veranderen. Ik betwijtel sterk of de
Comptabiliteitswet, inclusief de voorgenomen wijzigingen,
bij die veranderingen een goed kader voor het financiele

management geeft. De wijzigingen zijn sterk gemspireerd
door de problemen in het begin van de jaren tachtig, maar
nog niet berekend op de jaren negentig. En in ieder geval
ben ik, gelet op de ervaringen met de Comptabiliteitswet,
niet optimistisch over de vraag of de wetgeving het tempo
van de veranderingen kan volgen, laat staan voor zijn. Ik
heb zorgen over deze zaak omdat een goede financiele architectuur, gebaseerd op de visie die de overheid heeft op
haar management, essentieel is voor het hebben van een
goede overheid. En daarvoorzijn een grotere snelheid van
besluitvorming en flexibiliteit nodig dan tot dusver gebruikelijk waren.

R. Bekker
3. Zie Improving management in government: the next steps. Report to the Prime Minister, HMSO 1988, blz.17.
4. Zie Peter Drucker, The coming of the new organization, Harvard Business Review, januari/februari 1988; The Economist, 23
januari 1988, biz. 59.