Het wisselen van de
WAGGS
Inleiding
De WAGGS is de wet arbeidsvoorwaardenontwikkeling gepremieerde en
gesubsidieerde sector. Deze wet is op
1 januari 1986 in werking getreden en
beoogt op het punt van de arbeidsvoorwaarden in de genoemde sectoren tot
kostenbeheersing te komen op zodanige wijze dat enerzijds de onderhandelingsvrijheid van de sociale partners behouden wordt en anderzijds het door
het Ministerie beoogde voorzieningenniveau niet aangetast wordt. Anders gezegd: de WAGGS is een bekostigingswet die de onderhandelingsvrijheid van
sociale partners probeert te combineren met de verantwoordelijkheid van de
overheid voor het beheer van de collectieve middelen. Daartoe verplicht de
WAGGS de minister van Sociale Zaken
jaarlijks tinanciele normen vast te stellen waarbinnen de sociale partners hun
cao-onderhandelingen dienen te voeren. Deze financiele normen dienen ertoe om het marktmechanisme te vervangen dat in de gesubsidieerde en gepremieerde sector ontbreekt.
In dit artikel wordt betoogd dat de
WAGGS, met name in de gesubsidieerde sector, om een aantal redenen niet
goed functioneert en dat alternatieven
denkbaar zijn die zowel een grotere
ruimte laten aan de onderhandelingsvrijheid van de sociale partners als betere waarborgen bieden voor het bereiken van een goede kwaliteit van de
maatschappelijke dienstverlening. Omdat ook op dit terrein het heden wortelt
in het verleden, begin ik met een korte
historische schets.
Historische achtergrond
De maatschappelijke dienstverlening is ontstaan als z.g. particulier initiatief, dat wil zeggen burgers begonnen
op georganiseerde wijze zorg en hulp
aan de medemens te verlenen. Dit gebeurde in het algemeen op basis van
een godsdienstige of levensovertuiging. In deze beginfase werd de daadwerkelijke hulp- of dienstverlening verricht door vrijwilligers. Ook het runnen
van de organisaties die daarvoor noodzakelijk waren gebeurde door vrijwilligers.
ESB 13-7-1988
Naarmate het werk zich ontwikkelde,
werd uitvoering uitsluitend in de vrije tijd
steeds moeilijker. Vanuit deze situatie
ontstond het fenomeen van de ‘vrijgestelde’. De vroegere vrijwilliger werd
vrijgesteld van andere werkzaamheden
om in zijn levensonderhoud te voorzien,
doordat de instelling waarvoor hij werkte voor zijn werk ging betalen. Hiermee
werd het bestuur van de instelling in feite werkgeveren de vrijgestelde werknemer. In hun beleving ervaarden beide
partijen dat echter niet als zodanig. Bestuur en vrijgestelden bleven werken
vanuit dezelfde motivatie en achtergrond; de verhouding werkgever-werknemer was hun vreemd. De arbeidsrelatie werd dan ook nauwelijks of niet formeel geregeld, laat staan schriftelijk
vastgelegd.
Onder invloed van de maatschappelijke ontwikkelingen werd de maatschappelijke dienstverlening langzamerhand steeds meer gezien als een
nuttige en noodzakelijke voorziening
waarvan de instandhouding door de
overheid f inancieel mogelijk moest worden gemaakt. Zo ontstond het instituut
gesubsidieerde instelling. Conform de
typisch Nederlandse zienswijze dat wie
betaalt, bepaalt, werd de overheid als
subsidient tevens hoedster van de kwaliteit en de kwantiteit van de dienstverlening. Waar de kwantiteit kon worden
bepaald door de hoeveelheid subsidie,
diende de kwaliteit te worden gegarandeerd door aan die subsidie te stellen
voorwaarden. Dit bracht met zich datde
werkgever niet meer naar eigen inzicht
personeel kon aanstellen. Vanwege de
subsidievoorwaarden kon het bestuur
uitsluitend dat personeel aanstellen dat
de door de subsidient noodzakelijk geachte minimumleeftijd bezat, in het bezit was van de noodzakelijk geachte diploma’s enz. Zo deed de professionalisering haar intrede.
De juridisch en maatschappelijk met
de werkgeversfunctie belaste bestuursleden bleven over het algemeen gemotiveerd vanuit hun levensbeschouwelijke achtergrond. Zij zijn erop gericht om
samen met de medewerkers de medemens te dienen en voelen zich niet in de
eerste plaats aangetrokken tot de rol
van werkgever. De vrijgestelde medewerker ontwikkelde zich onder invloed
van de professionalisering echter tot
een beroepskracht. Hij of zij werkt primair vanuit zijn beroepshouding. Hij
kijkt ook anders tegen zijn arbeidsrelatie aan dan de vroegere vrijgestelde. Er
groeide dan ook behoefte aan een goede regeling van de arbeidsvoorwaarden. Daartoe gingen de werknemers
zich organiseren bij de ‘ambtenarenbonden’. De werkgevers organiseerden
zich in werkgeversorganisaties zoals
de Werkgeversvereniging Maatschappelijke Dienstverlening.
De onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden zoals neergelegd in
de cao, werden in hoge mate bepaald
door de financier van de instellingen:
het Ministerie van CRM, later WVC. Aan
de subsidising van de arbeidsvoorwaarden verbindt het vakdepartement
verregaande en gedetailleerde voorwaarden. Deze voorwaarden beperken
zich niet tot het aangeven van een minimaal kwaliteitsniveau van de werknemers, maar zij regelen exact welke
functies gesubsidieerd worden en welke opleidingseisen gesteld worden bij
de aanstelling van functionarissen.
Op deze wijze bepaalt het vakdepartement niet alleen de kwaliteit van de
dienstverlening, maar ook de organisatie-opbouw van de instelling. Zo gold bij
voorbeeld nog niet zo lang geleden als
voorwaarde voor de aanstelling van
een directeur bij een instelling voor gezinsverzorging dat deze in het bezit
moest zijn van een diploma sociale academie. De reden hiervan was dat hij, aldus een ambtenaar van CRM, goed
moest kunnen communiceren met zijn
leidsters die ook op deze wijze geschoold waren. Management-deskundigheid evenals een formatieplaats
voor een financieel-economische staffunctionaris werden niet zo noodzakelijk geacht; de organisatorische en financiele voorschriften waren zo gedetailleerd dat zij bij goede naleving min
of meer garant stonden voor een goed
functionerende organisatie.
De consequentie is dat het management van de instellingen zich noodgedwongen beperkt tot het goed doen uitvoeren van de door het vakdepartement gegeven subsidievoorschriften en
het aanstellen van personeel met het
vereiste diploma. Noch wat betreft de
output noch wat betreft de input heeft
het management een bepalende invloed. Een kosten-batenanalyse van de
activiteiten die door de instelling worden verricht en van de wijze waarop ze
worden verricht blijft achterwege.
Er zijn ook nauwelijks prikkels tot
kostenbeheersing. De meeste bestuursleden van welzijnsinstellingen
aanvaarden hun functie nog steeds
vanuit hun levensbeschouwelijke of
maatschappelijke affiniteit met de doelstelling van het werk en niet als financiele beheerders. Tegen die achtergrond
is het niet verbazend dat het Ministerie
heeft geconstateerd dat de besturen
van de maatschappelijke instellingen
663
als werkgevers een nogal werknemersvriendelijke opstelling vertonen. Zij bieden in de onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden onvoldoende tegenwicht aan de vakbonden (‘countervailing power’).
Dan ontstaan gedachten over een
andere wijze van financiering. Door
middel van budgetachtige subsidising
wordt meer verantwoordelijkheid gelegd op de schouders van het management van de instellingen. Dit valt samen
met de noodzaak tot bezuinigen op de
collectieve middelen. De grotere verantwoordelijkheid en daarmee gepaard
gaande vrijheid van de werkgever gaat
derhalve samen met beperking van de
subsidiegelden. Deze – toevallige? samenloop van omstandigheden biedt
het Ministerie van WVC de mogelijkheid
de consequents van de bezuinigingen voor de uitvoeringsbeslissingen bij
het management van de instellingen te
leggen. Dit is de situatie op het moment
waarop de WAGGS tot stand komt.
Systeemfouten in de WAGGS
De onderhandelingen over de arbeidsvoorwaarden moeten nu gevoerd
worden binnen de normen van de
WAGGS. Vrijheid in gebondenheid’
moet het marktmechanisme vervangen. Als vervanging van het marktmechanisme deugt de wet echter niet. De
bedoeling is het bereik van de WAGGS
steeds meer te beperken door de z.g.
budgettering. Op dit punt is echter sprake van een ernstige begripsvervuiling.
Wat op dit moment door het Ministerie
van WVC verstaan wordt onder budgetfinanciering is veeleer een aan allerlei
kwaliteitsvoorwaarden gebonden inputfinanciering. Het is geen outputfinanciering waarbij tegen een bepaalde prijs
een bepaald produkt wordt geleverd.
De vraag is of het marktmechanisme
ook op een andere manier kan worden
vervangen dan door de sociale partners
bij voorbaat een financiele beperking
van hun onderhandelingsvrijheid op te
leggen. In zijn voornemens rondom de
voorstellen van de commissie-Dekker
wil het kabinet een zekere mate van
concurrentie tot stand brengen tussen
dienstverlenende organen. Zou ook
binnen de normen van de WAGGS een
dergelijke concurrentie niet tot de mogelijkheden behoren?
De werkgevers in de gesubsidieerde
sector krijgen door de WAGGS in principe dezelfde vrijheid als die in de gepremieerde sector. Dat wil zeggen de
vrijheid om via vrije onderhandelingen
met de vakbonden een cao af te sluiten
zonder dat deze uit een oogpunt van
bekostiging in alle details het fiat van de
subsidierende overheid behoeft. Van
deze onderhandelingsvrijheid komt
664
echter minder terecht naarmate de verschillende beleidsafdelingen van het
Ministerie van WVC hun behoefte om
de kwaliteit van de dienstverlening veilig te stellen blijven omzetten in subsidievoorwaarden. Hoezeer op het Ministerie het bewustzijn leeft dat het hoedster is van kwaliteit blijkt uit de vorig jaar
verschenen ontwerp-AMVB op basis
van de Welzijnswet. Dit ontwerp fixeerde alle kwaliteitseisen op die zoals vermeld in de destijds geldende cao-welzijnswerk. Het heeft van de sociale partners heel wat argumenteerkunst gevraagd om duidelijk te maken dat deze
‘voorzorg’ van wel erg veel wantrouwen
in het verantwoordelijkheidsbesef van
de sociale partners getuigde en dat bij
gebleken gebrek aan verantwoordelijkheid altijd nog een sanctie achteraf mogelijk was.
De WAGGS leidt ook niet tot een
concurrerende prijs, maar slechts tot
een van overheidswege maximaal toegelaten prijs. Wat dat betreft kan de
WAGGS beter vervangen worden door
een systeem waarbij de subsidient in
vrijheid met concurrerende werkgevers
onderhandelt over een contract waarbij
de instelling op zich neemt een bepaald
pakket hulp- of dienstverlening te leveren van een van tevoren afgesproken
kwaliteit en tegen een van tevoren afgesproken prijs. Een dergelijke ‘concurrentie’ zal de werkgevers in de gesubsidieerde sector vanzelf dwingen tot
marktonderzoek, tot kosten-batenanalyses en ook tot een beoordeling in hoeverre bepaalde overhead-functies al
dan niet noodzakelijk zijn voor het goed
functioneren van de instelling. Tevens
komt als vanzelf de gewenste ‘countervailing power’-functie tot stand bij de
onderhandelingen overde arbeidsvoorwaarden.
Hoewel de WAGGS erkent dat er ook
in de gesubsidieerde sector sprake is
van sociale partners – en terecht: alleen
al in de sector die onder de cao-welzijnswerk en de cao voor de gezinsverzorging en het maatschappelijk werk
valt gaat het om rond de 110.000 werknemers-lijkt deze erkenning zich te beperken tot de uitvoering van de
WAGGS door de minister van Sociale
Zaken. Overal waar verder op centraal
niveau sprake is van ‘de sociale partners’ zijn de werkgevers in de gesubsidieerde sector de grote afwezige. Als
het kabinet overlegt met de sociale partners over het arbeidsvoorwaardenbeleid worden er zonder hen maar wel
over hen afspraken gemaakt of beslissingen genomen. Dit ondanks het feit
dat deze sector voor bij voorbeeld het
werkgelegenheidsbeleid van de overheid toch niet oninteressant is. Indien
het het kabinet ernst is om over arbeidsvoorwaarden en werkgelegenheid te
overleggen met de sociale partners uit
de Nederlandse samenleving, dan is
het noodzakelijk dat daaronder de
werkgevers in de gesubsidieerde sector vertegenwoordigd zijn. Dit betekent
dat zij hun plaats zullen moeten kunnen
innemen in organisaties als de SER en
de Stichting van de Arbeid, en ook moeten kunnen deelnemen in bij voorbeeld
de tripartitisering van de arbeidsvoorziening.
Slot_________________
Ik vat het bovenstaande nog eens
puntsgewijs samen.
Momenteel kan de afnemer
(client/hulpontvanger) in de gesubsidieerde sector op geen enkele wijze de
omvang en kwaliteit van de aangeboden hulp- en dienstverlening beinvloeden. De WAGGS is daarom voor de
non-profitsector geen vervanging voor
het marktmechanise.
Budgetteringscontracten in het kader
van de WAGGS zouden outputcontracten moeten worden. Daarbij kan de
kwaliteit van de dienstverlening gewaarborgd worden door overeenkomsten over het te leveren produkt in
plaats van door financieringsvoorwaarden die zijn gekoppeld aan eisen betreffende de in te zetten mensen en middelen.
Outputfinanciering en de introductie
van een zekere ‘concurrentie’ in de gesubsidieerde sector zal de bestuurders
in deze sector vanzelf dwingen tot
marktonderzoek, kosten-batenanalyse
en andere methoden om de kwaliteit
van de dienstverlening te vergroten.
Op het gebied van het arbeidsvoorwaardenbeleid in de gesubsidieerde
sector moeten de werkgevers zich kunnen ontwikkelen tot volwaardige onderhandelingspartners. Dat betekent dat
zij niet met handen en voeten gebonden
moeten zijn aan de subsidievoorwaarden van de subsidieverstrekker. Tevens
zullen zij een plaats moeten innemen in
organisaties als de SER en de Stichting
van de Arbeid. Echter, dat vraagt ook
om geemancipeerd tegenspel. De
werknemers in de gesubsidieerde sector dienen daarom de onderhandelingen te kunnen voeren vrij van het dominerende belang van werknemers die
niet werkzaam zijn op basis van een privaatrechtelijke arbeidsovereeenkomst.
Dat betekent dat zij zich zouden moeten organiseren los van de ambtenaren.
G.H.J. den Otter
Dit artikel is een bewerkte versie van een inleiding op het symposium “De toekomst van
de WAGGS en de werkgevers in de gesubsidieerde sector” op 1 juni jl. te Den Haag.