De organisatie van de financiele
controle bij het rijk
Voor de kwaliteit van het openbare bestuur is het een goede zaak als het parlement, het
publiek en de verantwoordelijke ministers weten waar het overheidsgeld blijft.
De informatie over de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de
rijksuitgaven is op sommige beleidsterreinen en op sommige momenten fragmentarisch of
zelfs non-existent, ondanks het feit dat ca. 3.000 mensen een dagtaak hebben aan financiele
controle bij het rijk. Door een scherpe taakverdeling over de verschillende controleinstanties kan de financiele controle volgens de auteur van dit artikel sterk
verbeterd worden.
DRS. J.W.M. VAN LEUVEN*
Het financiele beheer bij het rijk blijft volop in de belangstelling. Was deze aandacht ten tijde van oplopende financieringstekorten vooral geconcentreerd op het kasbeheer en de
begrotingsdiscipline 1), nu staan administratieve organisatie
en controle in het middelpunt van de belangstelling. Dit niet in
de laatste plaats ten gevolge van de affaires rond RSV, Walrussen, ABP, bouwsubsidies en dubbele boekhouding bij visafslagen en het ontbreken van accountantsverklaringen bij
departementen. Met name de departementen van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en
Economische Zaken (EZ), alsmede de coordinerend verantwoordelijke minister van Financien kregen veel kritiek over
zich heen. Maar ook de Algemene Rekenkamer als onafhankelijke controle-instelling bleef kritiek vanuit het parlement
niet bespaard. De aandacht voor de administratie en de controle bleek ook tijdens de door de Tweede Kamer ingestelde
‘fact-finding-procedure’ bij de begrotingsbehandeling, vooral
bij die van Economische Zaken dat als eerste in de rij duidelijk
nog moest wennen aan dit nieuwe fenomeen.
De toegenomen belangstelling van parlement en publiek
voor de administratieve organisatie en de controle van het rijk
is een goede zaak. Deze aandacht lijkt echter vooral gericht te
zijn op actuele notoire tekortkomingen op verschillende terreinen (accountantscontrole, financiele administratie, comptabiliteitswet) zonder dat goed inzicht bestaat in het totale
controlesysteem en de samenhang tussen de verschillende
elementen die van dit systeem deel uitmaken.
In het eerste deel van dit artikel wordt ingegaan op de verschillende bestaande controle-instanties die alle een toetsende taak op het handelen van de rijksoverheid of onderdelen
daarvan hebben. Daarbij komt de vraag van de optimale samenhang en verdeling van controle-activiteiten tussen deze
instanties aan de orde mede in relatie tot de te onderscheiden
controledoelstellingen 2). In het tweede deel worden suggesties gedaan om tot een andere opzet te komen. Daarbij
wordt tevens ingegaan op een herorientatie ten aanzien van
de voor de controletaken bestaande kaders zoals de Comptabiliteitswet.
De verschillende controle-instanties
De bij de financiele controle van het rijk betrokken instanties zijn:
446
de departementale accountantsdiensten (DAD)van 12 ministeries (alleen het departement van Algemene Zaken
heeft geen eigen DAD, de accountantscontrole wordt uitgevoerd door de CAD). Bij de 12 diensten zijn ca. 950 medewerkers in dienst 3). De diensten zijn belast met de
accountantscontrole op het departementale beheer. Die
controle heeft betrekking op de betrouwbaarheid van de
administratie, op de rechtmatigheid van uitgaven, ontvangsten en aangegane verplichtingen en op de doelmatigheid van het beheer en de administratieve organisatie.
Daarnaast kunnen de diensten worden ingeschakeld vooraf bij specifieke onderzoeken, zowel accountantsonderzoeken als doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek 4);
de centrale afdelingen financieel-economische zaken
(FEZ) bij ieder departement. Bij de 13 centrale afdelingen
FEZ zijn ca. 1.500 medewerkers in dienst. Een deel daarvan is belast met het beheer van de financiele administratie, een deel met de opstelling van de departementale
begroting en een ander deel met interne controle en toezicht op het beleid en de financiele consequenties daarvan. Ca. 800 medewerkers van de centrale afdelingen
FEZ zijn betrokken bij controle en toezicht. Daarnaast
bestaan er vooral bij de grotere departementen decentrale
financiele afdelingen belast met de administratie en de
* De schrijver is organisatie-adviseur bij het organisatieadviesbureau Andersson, Elffers, Felix te Utrecht. Van 1977 t/m 1985
was hij directeur financier van het Ministerie van Economische Zaken. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.
1) Zie onder andere J.W.M. van Leuven, Het kasbeheer van het Rijk,
ESB, 10 maart1982en Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, juli 1983.
2) Zie ook R. Toppen, Doublures en leemtes in de controletaak van de
accountant betreffende de geldstromen van de overheid, NIVRAgeschrift36, 1986.
3) De in 1985 ingestelde accountantsdienst Rijksbelastingen (IAR)
wordt in dit artikel niet in beschouwing genomen. De IAR heeft tot taak
de accountantscontrole op het beheer, de administratie en verantwoording van de belastingdienst en is qua taakstelling vergelijkbaar
met een departementale accountantsdienst.
4) In de Rapportage van de Interdepartementale Werkgroep Privatiseringsonderzoek Accountantscontrole (april 1986) worden de termen doelmatigheid van bedrijfsvoering en doelmatigheid van beleid
(effectiviteit) gehanteerd.
controle, bij voorbeeld bij grotere diensten zoals Rijkswaterstaat, de PTT, het Centraal Bureau voor de Statistiek en
de Rijksgebouwendienst;
– naast de DAD en FEZ, die binnen de organisatie van het
rijk op departementaal niveau controle-activiteiten uitvoeren, worden hiervoor ook particuliere accountants ingeschakeld. Dit gebeurt bij voorbeeld in de vorm van een
specifiek, op een door een departement verstrekte subsidie, gerichte verklaring door een externe accountant. Ook
kan een departement besluiten specifieke onderzoeken
door een particulier accountantskantoor te laten verrichten, bij voorbeeld in verband met gebrek aan capaciteit
van de DAD of in verband met vereiste specialistische
branche- of vaktechnische kennis. De omvang van deze
‘uitbesteding’ van de controle aan particuliere accountants verschilt per departement. In de rapportage van de
Interdepartementale Werkgroep Privatiseringsonderzoek
Accountantscontrole (IWPA) wordt een bedrag genoemd
van f. 55 mln. voor uitbesteding waarvan de kosten op directe of indirecte wijze ten laste van het departement komen. In capaciteit uitgedrukt betekent dit ca. 250 arbeidsjaren;
– de centrale Accountantsdienst (CAD) van het Ministerie
van Financien ressorteert onder het Directoraat van de
Rijksbegroting en heeft tot taak het vormgeven aan het algemene controlebeleid van het rijk en de organisatie en de
coordinate van de controle alsmede het toezicht op de administratie, de verslaglegging en de controle bij de departementen. De CAD beschikt daartoe over bureaus op de
departementen. Ook kan de dienst specifieke opdrachten
uitvoeren ten behoeve van andere ministeries. De CAD
voert de departementale accountantscontrole uit voor Algemene Zaken. De dienst omvat ca. 80 medewerkers;
– de Inspectie der Rijksfinancien (IRF) ressorteert evenals
de CAD onder het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting. De IRF heeft tot taak toetsing van de begrotingsvoorstellen van de verschillende vakministeries (begrotingsvoorbereiding) alsmede toezicht op de ontvangsten
en uitgaven tijdens de begrotingsuitvoering. IRF omvat in
totaal ca. 110 medewerkers. Behalve een aantal centrale
functies (bureaus beleidsvoorbereiding en beleidsanalyse) zijn deze medewerkers verdeeld over secties, ieder belast met het toezicht op het betrokken vakdepartement;
– een buiten de organisatie van het rijk staande controleinstantie is de Algemene Rekenkamer 5). De AR heeft tot
taak de controle op de rijksuitgaven en -ontvangsten
(rechtmatigheidscontrole) als ook op de ,,doelmatigheid
van beheer, organisatie en functionering van de Rijksdienst” 6). De constitutionele taak van de AR is bepaald in
de Grondwet en nader geregeld in de Comptabiliteitswet
1986. De AR is een onafhankelijk College van Staat, onafhankelijk van de regering maar ook onafhankelijk van het
parlement. Zij rapporteert aan de Koningin en aan de
Staten-Generaal. Elk der beide Kamers der Staten-Gene-
raal kan de AR verzoeken (niet opdragen!) om bepaalde
doelmatigheidsonderzoeken in te stellen. De AR kan derhalve onafhankelijk van regering en parlement haar
controle-activiteiten vaststellen. De AR heeft ca. 300 medewerkers in dienst, verdeeld over 7 afdelingen. Uitgezonderd een stafafdeling voor algemene (centrale) activiteiten
zijn de zes controle-afdelingen verdeeld in bureaus die
controle- en onderzoekswerkzaamheden uitvoeren bij de
departementen, bij departementale diensten en staatsbedrijven.
De ontwikkelingen in de afgelopen jaren hebben gevolgen
gehad voor de personeelscapaciteit van de verschillende
controle-instanties. Van de departementale controle-instanties is de capaciteit per saldo nagenoeg onveranderd gebleven. Wel heeft een verschuiving plaatsgevonden van de
FEZ-afdelingen naar de departementale accountantsdiensten door de installing van afzonderlijke accountantsdiensten
op een aantal departementen. In verband hiermee is ook de
capaciteit van de CAD verminderd (in 1986 14% lager in vergelijking met 1980). De twee andere buitendepartementale instant ies, te weten IRF en AR, hebben tussen 1980 en 1986
een capaciteitsuitbreiding gerealiseerd. Voor de IRF is dit
ruim 10%. Voor de AR is dit gemeten in werkelijke bezetting
ruim 20%.
Wanneer zoveel verschillende instanties met een totale capaciteit van ca. 3.000 medewerkers betrokken zijn bij de financiele controle op het beheer van het rijk en er toch sprake
is van systematische tekortkomingen in beheer, administratieve organisatie en controle, is het nuttig de positie en betrokkenheid van iedere instantie binnen de totale conlrole-organisatie onder de loep te nemen.
Doelstellingen, systemen en
aangxijpingspunten
Hieronder wordt achtereenvolgens ingegaan op de relatie
tussen de verschillende controle-instanties enerzijds en anderzijds:
– de doelstellingen van de controle;
– het systeem dat onderwerp van controle is;
– het aangrijpingspunt van de controle.
Controledoelstellingen
Onder controleren wordt volstaan het door middel van toetsing onderzoeken of iets aan de te stellen eisen voldoet. In de
financiele controle van het rijk kan worden onderscheiden
controle gericht op 7):
– de betrouwbaarheid van het administratieve systeem en
de informatie daaruit en de rechtmatigheid van financiele
transacties (zijn ontvangsten, uitgaven, verplichtingen in
overeenstemming met regels en afspraken van begroting,
subsidieregeling, overeenkomsten?);
– de doelmatigheid: de mate waarin inzet van middelen
overeenkomt met de daaraan gestelde of te stellen eisen;
– de doeltreffendheid: de mate waarin gestelde of te stellen
doeleinden daadwerkelijk worden bereikt.
In label 1 wordt voor de verschillende in de organisatie van
de controle van het rijk betrokken instanties aangegeven in
welke mate zij op de onderscheiden controle doelstellingen
zijn gericht. Uit label 1 kan men concluderen:
– dat, behalve de particuliere accountants (die specifiek opdrachl van het minislerie krijgen), alle instanties hun aandacht richten op alle onderscheiden doelstellingen. Zij
doen dat wel in verschillende mate;
– dat binnen de totale controle de aandacht geconcentreerd
is op de betrouwbaarheid en rechtmatigheid;
– dat de centrale afdelingen FEZ, de IRF en de AR in (min of
meer) gelijke mate de drie doelstellingen bestrijken.
Controlesystemen
Bij systemen die onderwerp van controle kunnen zijn voor
de verschillende instanties, kunnen drie niveaus worden onderscheiden:
– het rijk in zijn totaliteit, als bovendepartementaal niveau
(aspecten van algemeen controlebeleid en controle-organisatie, toetsing aan algemeen financieel beleid);
– de departementen en hun afdelingen, diensten en bedrijven;
– derden waarmee een departement op enigerlei wijze een
financiele betrokkenheid heeft (bij voorbeeld een subsidieontvangende organisalie).
5) Zie voor een historische beschrijving, de positie, taak, werkwijze
en organisatie van de Algemene Rekenkamer, Th.A. Stevers, De Rekenkamer.
6) Artikel 74 lid 1 Comptabiliteitswet 1976: ,,De Algemene Rekenka-
mer wijdt aandacht aan de doelmatigheid van ‘s Rijks Beheer en van
de organisatie en functionering van ‘s Rijks dienst”.
7) F.H. Goudswaard maakt in Departementale keuzefunctie onderscheid tussen toezicht en controle. Voor een vergelijking van de positie van de verschillende controle-instanties binnen het totale
controlesysteem verdient onderscheiding naar doelstelling de
voorkeur.
Tabel 1. De mate waarin controledoelstellingen door de
verschillende controle-instanties worden bestreken
Controledoelstellingen
Controleinstanties
Departementale accountantsdiensten (DAD)
Particuliere accountants
Centrale afdelingen Financieeleconomische Zaken (FEZ)
Centrale Accountantsdienst (CAD)
Inspectie der Rijksfinancien (IRF)
Algemene Rekenkamer (AR)
Betrouwbaarheid en
rechtmatigheid
Doelmatigheid
Tabel 2. De mate waarin de onderscheiden systemen onderwerp van controle zijn voor de verschillende controleinstanties.
Doeltreffendheid
Controlesysteem
Rijk
Departement
Derden
Controleinstanties
•
–
t
Toelichting:
“” = intensieve relatie.
” •= enige relatie.
– = geen relaiie.
Een intensieve relatie van controle-instantie X met conlroledoelslelling A betekent dat
de instantie X binnen haar totale betrokkenheid relatief het accent legt op doelstelling
A vergeleken met andere doelstellingen.
Departementale accountantdiensten (DAD)
Particuliere accountants
Centrale afdelingen Financieeleconomische Zaken (FEZ)
Centrale Accountantsdienst (CAD)
Inspectie der Rijksfinancien (IRF)
Algemene Rekenkamer (AR)
t
–
Toelichting: zie tabel 1.
riseerd mag worden als ‘penny-wise en pound-foolish’ dan
met de typering ‘value for money’. Een ander wordt extra
gevoed door de onvermijdelijke strijd om competenties
In tabel 2 wordt voor de verschillende controle-instanties
aangegeven in welke mate zij de onderscheiden systemen tot
onderwerp van nun controle rekenen. Uit tabel 2 blijkt dat:
– het departementale systeem onderwerp van controle is
voor alle instanties;
– IRF en de AR alle drie de niveaus in hun controle of toezicht bestrijken.
waar zoveel instanties zich op eenzelfde vlak bewegen;
de controle-instanties vertonen een duidelijke tendens tot
despecialisatie. Zij richten hun activiteiten op alle controledoelstellingen over een zo breed mogelijk terrein. Dit geldt
het sterkst voor IRF, maar ook voor de Centrale FEZafdelingen en de AR. De departementale accountantsdiensten lijken zich hierin nog bescheiden op te stellen. Uit
het eerdergenoemde rapport van de IWPA blijkt echter dat
ook de accountantsdiensten de neiging hebben hun ta-
Aangrijpingspunten van controle
kenpakket uit te breiden. Opmerkelijk is dat de adviseren-
Als aangrijpingspunt van controle kunnen de volgende fasen van het beleidproces worden onderscheiden:
– de beleidsvoorbereiding onder andere via opstelling van
begroting (en planning);
– de uitvoering van het beleid;
– de evaluatie van het beleid mede op grond van de gegevens van de uitvoeringsfase.
de (niet-ambtelijke) leden van de werkgroep de attestfunctie – dit is de controle gericht op het afgeven van een
accountantsverklaring – als primaire functie van de departementale accountant zien, terwijl de ambtelijke leden
de attestfunctie zien als onderdeel van een bredere functie, waarin ook het gevoerde beheer wordt getoetst. De
neiging alles te willen omvatten kan al gauw leiden tot afbraak van kwaliteit op specialistische onderdelen en tot
verder willen springen dan de polsstok lang is. Wat het
laatste betreft zou het bij voorbeeld in de rede liggen dat
zolang accountantsverklaringen bij de rekeningen van de
meeste departementen nog ontbreken of onvolledig zijn,
alle aandacht gericht wordt op de attestfunctie;
de AR is niet betrokken bij de beleidsvoorbereiding. Het
aangrijpingspunt van de AR controle ligt bij de gedane uitgaven (en ontvangsten). Door (outer gericht te zijn op deze
repressieve controle bewaart de AR zijn onafhankelijkheid, maar roept tegelijkertijd het beeld op van: ‘achteraf is
het gemakkelijk praten’. Bovendien is het nut van de controle op doelmatigheid en doeltreffendheid groter naarmate de controle bevindingen (in feite beleids- en bedrijfs-
In tabel 3 wordt aangegeven welke fase van het beleidsproces voor de verschillende instanties aangrijpingspunt voor
controle vormen.
Uit tabel 3 blijkt:
– een concentratie van controle en toezicht op de uitvoeringsfase;
– een sterke betrokkenheid bij alle fasen van zowel de FEZafdelingen als IRF;
– het niet direct betrokken zijn van de AR bij de beleidsvoorbereiding, doordat het aangrijpingspunt van de ARcontrole ligt bij (in feite zelfs na) de uitvoering.
Conclusies
Bovenstaande analyse is geen resultaat van uitvoerig onderzoek, maar gebaseerd op de taakbeschrijvingen voor de
verschillende controle-instanties en kennis op grond van persoonlijke ervaring. Desondanks is een aantal conclusies onontkoombaar:
– er is sprake van overorganisatie van de financiele controle
van het rijk, met name ten aanzien van de controle op betrouwbaarheid en rechtmatigheid van de uitvoering op departementaal niveau. Een dergelijke overorganisatie
brengt met zich mee onduidelijkheid van verantwoordelijkheden tussen de primaire beleidsverantwoordelijkheden
en de verschillende controle-instanties alsmede tussen de
verschillende controle-instanties onderling. Dit leidt ertoe
dat de administratieve organisatie en controle van het rijk
systematisch tekortkomingen vertoont. Tevens leidt de
concentratie van zoveel instanties op de toetsing van
rechtmatigheid en betrouwbaarheid van de uitvoering tot
een inzet van capaciteit op een wijze die eerder gekarakte448
Tabel 3. De mate waarin de onderscheiden fasen van het
beleidsproces aangrijpingspunt voor controle zijn voor de
verschillende controle-instanties
Fasen beleidsproces
Voorbereiding
Uitvoering
Evaluatie
Controleinstanties
Departementale accountantsdiensten (DAD)
Particuliere accountants
Centrale afdelingen Financieeleconomische Zaken (FEZ)
Centrale accountantsdienst (CAD)
Inspectie der Rijksfinancien (IRF)
Algemene Rekenkamer (AR)
Toelichting: zie tabel 1.
•
evaluatie) direct in de fase van de beleidsvoorbereiding
worden benut;
verbetering van de financiele controle van het rijk is mogelijk door een betere verdeling en afstemming van taken
binnen de controle-organisaties. Overigens dient daarbij
ook de rol van het parlement te worden betrokken die immers de financiele controle mag rekenen tot haar toetsende en autoriserende taak ten aanzien van het totale
regeringsbeleid. In plaats van het zoeken van oplossingen
in de richting van uitbreiding van het aantal controleurs is
een herschikking van taken en activiteiten binnen de
reeds aanwezige controleurs de meest aangewezen weg.
De op te dragen taakstelling dient daarbij beperkt te worden tot die taak die ook effectief door de betrokken instantie – gezien haar positie en haar mogelijkheden – uitvoerbaar is.
Snggesties
___
Mede op grond van bovenstaande beschouwing is een aantal suggesties mogelijk voor een andere, mijns inziens doelmatiger organisatie van de financiele controle bij het rijk.
1. Het primaat van de controle op betrouwbaarheid en
rechtmatigheid bij een verzelfstandigde accountantsdienst.
De betrouwbaarheids- en rechtmatigheidstoetsing dient in de
eerste plaats te gebeuren aan de bron van de administratieve
en sociaal-organisatorische aspecten. Gezien de individuele
verantwoordelijkheid van iedere minister tegenover het parlement dient deze toetsing eerst binnen het departement plaats
te vinden.
Als element van beheer van het departementaal produktieproces is dit een verantwoordelijkheid van de departementsleiding in casu de secretaris-generaal (SG). Deze kan
daarbij een beroep doen op de centrale afdeling FEZ en de
andere onderdelen van de zogeheten interne driehoek (de
stafafdelingen, organisatie en personeel). Onder leiding van
de SG dient een programme voor doelmatigheidsontwikkeling en -toetsing te worden vastgesteld en er dient een vaste
overlegstructuur te zijn, van waaruit regelmatig aan de minister wordt gerapporteerd.
Naast deze interne bestuurlijke toetsing op doelmatigheid
dient ten behoeve van het parlement en de samenleving een
onafhankelijke controle op het al dan niet doelmatig handelen
van de regering en de individueel verantwoordelijke minister
plaats te vinden zoals dat nu een taak is voor de AR. Gezien
de voorgestelde verminderde aandacht van de AR voor de
(gedetailleerde) controle op betrouwbaarheid en rechtmatigheid kan de aandacht van de AR op de doelmatigheidstoetsing worden geconcentreerd.
De toetsing op doelmatigheid is daarmee intern en extern
(buiten het departement) voldoende gegarandeerd. Voor de
minister van Financier! i.e. de IRF betekent dit dat diens taak
met name gericht dient te zijn op de toetsing van departementaal financieel beleid (i.e. de begrotingen) aan het algemeen financieel beleid (i.e. het totale kader voor de rijksbegroting) en
beperkt moet zijn tot de fase van de begrotingsvoorbereiding.
Het toezicht op de uitvoering van beleid en begroting door
de vakdepartementen ook nadat de begroting door de wetgever is vastgesteld, zoals dat nu door IRF wordt uitgeoefend,
dient te vervallen. Dit toezicht leidt tot vervaging van verant-
vastlegging. Naast deze verificatie of interne controle bij FEZafdelingen (centraal of decentraal) dient een accountantscontrole plaats te vinden. Deze moet zich primair op de attestfunctie rich ten, met daarnaast een adviesfunctie ten aanzien
van de administratieve organisatie. De accountantscontrole is
niet specifiek des overheids. Privatisering van de uitvoering
van de overheidsaccountantsfunctie ligt daarom voor de
hand. De verantwoordelijkheid voor deze controle blijft die
van de betreffende minister.
In het onderzoek van Rijnconsult dat is uitgevoerd in het kader van de eerdergenoemde IWPA, komt de onderzochte verzelfstandiging van een algemene accountantsdienst (omvattende alle DAD’s en een deel van CAD) naar voren als de variant die de beste garanties biedt voor een doelmatiger controle
en de variant die uit oogpunt van positieve privatiseringseffecten de voorkeur verdient. De reden dat verzelfstandiging door
Rijnconsult noch door de werkgroep als het aantrekkelijkste
alternatief is aanbevolen, is gelegen in de grote mate van verandering die deze variant ten opzichte van de huidige situatie
en voor de bestaande medewerkers zou betekenen. Mede
daarom wordt getwijfeld aan de haalbaarheid. Mijns inziens
breuk aan de individuele verantwoordelijkheid van de betrokken vakminister. Bij de eerdergenoemde ‘affaires’ alsmede in
de discussies rond de administratieve organisatie en controle
van vakdepartementen is deze vervaging van verantwoordelijkheid met het bekende risico van afschuiven wel gebleken.
3. Het primaat van de doeltreffendheidscontrole bij parlement en samenleving gesteund door AR en instellingen op
macro-niveau. Doeltreffendheidscontrole is het toetsen of beoogde doelstellingen en effecten van beleid ook daadwerke-
mag de grote mate van verandering nimmer een argument
lijk gerealiseerd worden. Effecten van het overheidsbeleid
zijn om structureel van een, overigens meest geprefereerde
opzet af te zien. Bovendien valt te betwijfelen of de verzelfstandiging van de accountantsfunctie zoveel meer verandering betekent dan bij andere privaterings- en verzelfstandigingsprojecten.
Bij een verzelfstandigde AAD verleent iedere minister aan
deze AAD (en na een overgangstijd ook aan andere particuliere accountantsbureaus) opdracht tot uitvoering van de accountantscontrole op zijn departement. De zelfstandige AAD
kan opdrachten van anderen, met inbegrip van de marktsector, aannemen. Aan de motieven voor privatisering (budgettaire besparing, bestuurlijke afslanking en versterking
marktsector) 8) wordt door een dergelijke verzelfstandiging
optimaal gestalte gegeven.
Bij een organisatie van de interne en van de accountantscontrole zoals hierboven beschreven kan de AR volstaan met
de beoordeling van de kwaliteit van deze controle 9), zoals deze in opdracht van de minister door de (externe) accountant
wordt uitgevoerd.
2. Het primaat van de doelmatigheidscontrole bij de departementsleiding gesteund door de centrale af deling FEZ en extern getoetst door de AR. Doelmatigheidscontrole is het
toetsen of de inzet van middelen (geld, mensen, gebouwen,
materialen) voldoet aan daaraan gestelde of te stellen normen. Een dergelijke toetsing is een essentieel onderdeel van
raken afhankelijk van het beleidsterrein de gehele samenleving dan wel grote groepen daarvan. Ten behoeve van deze
samenleving is een onafhankelijke toetsing van het overheidsbeleid vereist. Dit is in de eerste plaats een taak voor het
parlement. Tevens is het van belang dat voor de verschillende
beleidsterreinen (onderwijs, binnenlands bestuur, volksgezondheid) de binnen die terreinen opererende maatschappelijke organisaties en groeperingen in de beleidstoetsing
het beheersproces of wel van het bestuur van een organisatie
en betreft niet alleen een financiele toets maar ook technisch-
woordelijkheden (inspecteurs van IRF hebben zitting in bestu-
ren of toezichthoudende organen van door departementen
gesteunde organisaties) en minder effectief functioneren van
de centrale afdeling FEZ. Het toezicht van IRF dat zelfs op
grond van artikel 28 lid 2 van de CW 1976 10) de vorm heeft
van voorafgaand toezicht en daarmede goedkeuring, doet af-
worden betrokken. Het toetsen en meten van beleidseffectivi-
teit is een zeer complexe zaak. Instellingen op macro-niveau
zoals het Centraal Planbureau, het Sociaal Cultureel Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek kunnen hierbij
een nuttige functie vervullen.
De mogelijkheden voor effectiviteitscontrole door de centrale afdelingen FEZ en door IRF zijn heel wat beperkter dan
hun taakstelling doet vermoeden. Ook hier geldt dat niet verder kan worden gesprongen dan de polsstok reikt. Dit geldt in
ongeveer gelijke mate voor de AR. Wel kan de AR ten aanzien
8) Zie A.T.L.M. van de Ven, Privatisering, Bedrijfskunde, 1986.
9) Zieook J.W. de Pater en P.P. van Putten, De Rekenkamercontrole
in de toekomst, Openbare Uitgaven, 1986 nr. 6.
10) Artikel 28 lid 2 Comptabiliteitswet 1976: ,,Voorts kan hij (de Minister van Financien) ten behoeve van dit toezicht bepaalde artikelen
van uitgang aanwijzen ten laste waarvan geen verplichtingen mogen
worden aangegaan, voordat hij daarmede heeft ingestemd.”
van de maatschappelijke toetsing van de doeltreffendheid
van het overheidsbeleid een stimulerende en waar nodig initierende functie vervullen.
4. Afstemming tussen controle-instanties onderling en tus-
sen controls en bestuur. Controle is geen doel op zich zelf,
maar een instrument om te komen tot zorgvuldig (betrouwbaar en rechtmatig) en efficient en effectief handelen. Daarmee is controle een essentieel onderdeel van het beleids- en
besturingsproces. Afstemming tussen controle en bestuur is
daarbij vereist op verschillende niveaus. Daarnaast is voor
een optimaal doelmatige organisatie van de controle afstemming tussen de controle-instanties vereist. Deze afstemming
zou vorm kunnen krijgen door:
– installing van ‘audit-committees’ bij alle departementen
onder leiding van de secretaris-generaal waaraan zowel
de primaire beleidsverantwoordelijken als de controleinstanties (FEZ, AR en accountant) deelnemen. In deze
committe’s dienen zowel de controleprogramma’s (onderscheiden naar controledoelstellingen) alsook de -bevindingen behandeld te worden ten behoeve van een optimale programmering en een effectieve bijsturing naar aanleiding van de controle;
– een formalisering en versterking van de functie van het interdepartementaal overleg van hoofden FEZ met de
directeur-generaal van de rijksbegrottng (IOFEZ). De functie van het IOFEZ dient onder meer gericht te zijn op de afstemming binnen de rijksoverheid van de administratieve
organisatie en de doelmatigheidscontrole;
– installing van een audit-committee op parlementair niveau
waarin vertegenwoordigd zijn het parlement, de regering
(in ieder geval de minister van Financien) en de Algemene
Rekenkamer. In deze commissie wordt zowel het controleprogramma van de AR besproken, waarbij de commissie
een adviserende functie heeft (de AR blijft onafhankelijk in
de uiteindelijke vaststelling van haar controle-activiteiten).
Verder worden behandeld algemene controlebevindingen
van de Algemene Rekenkamer en het gebruik dat van controlebevindingen op departementaal niveau wordt gemaakt door de betrokken departementen. Daarbij dient
overwogen te worden dat de AR tevens om haar visie kan
worden gevraagd ten aanzien van de effectiviteit en efficiency van belangrijke beleidsvoornemens, zodat de bij de
AR opgebouwde kennis ook in de fase van beleidsvoorbereiding wordt benut.
5. Herorientering ten aanzien van het controle kader. Bij
een herschikking van controletaken en een verandering in de
taakstelling van de bestaande controle-instanties dient tevens een herorientering plaats te vinden ten aanzien van de
kaders waarbinnen deze taken worden uitgeoefend. Allereerst betreft dit de bestaande regelgeving met name van de
Comptabiliteitswet en daarop gebaseerde regels. Gedacht
kan worden aan:
– een aangepaste taakomschrijving van de controle-instanties met inbegrip van een herorientatie ten aanzien van de
onlangs van kracht geworden wetswijziging 11) waarin
wachten. De huidige CW1976 is vooralsnog blijven steken bij het min of meer vrijblijvende artikel 4 lid 4 13)
waarin de gegevens van een prestatiebegroting worden genoemd;
– uitspraken (uiteindelijk van het parlement) rond de vereiste intensiteit van de financiele controle bij het Rijk en de
reikwijdte van deze controle. Dit behelst uitspraken ten
aanzien van vragen zoals:
• is het voldoende wanneer de accountant met 90% zekerheid kan verklaren dat de rekening betrouwbaar en
rechtmatig is;
• dient de AR de bevoegdheid te hebben bij derden onderzoek te doen, ook wanneer zij slechts een incidentele financiele relatie met de overheid hebben (bij
voorbeeld een investeringssubsidie 14).
Tevens dient in deze herorientatie te worden betrokken de
afbakening van verantwoordelijkheden tussen de primair beleidsverantwoordelijke ambtenaren (veelal de directeurengeneraal van een departement en hun medewerkers) en de
controlerende instanties, alsmede de vereiste aandacht van
de departements top (zowel ambtelijk als politiek) voor toetsing en controle als essentieel onderdeel van het beleids- en
besturings proces. Ontwikkelingen zoals decentralisatie, zelfbeheer, contract-management hebben een invloed op bovengenoemde afbakening. De controle zal hierop moeten
inspelen.
Slot
De toenemende aandacht voor de administratieve organisatie en de financiele controle van het rijk is een verheugende
ontwikkeling. Deze ontwikkeling kan het beste benut worden
door een grondige analyse van de totale organisatie van de financiele controle van het rijk. Dit betekent een herbezinning
op de huidige organisatie van de verschillende controletaken
en een herorientatie ten aanzien van de kaders waarbinnen
deze taken worden uitgeoefend. Controle-instanties dienen
alleen taken te worden toegedeeld die zij ook werkelijk aankunnen. De hiervoor bepleite herschikking van functies daarmede voor een deel ook voor mensen is niet gering, maar kan
vanuit het totaal bezien op verantwoorde wijze door middel
van een duidelijk en gericht veranderingsproces gerealiseerd
worden. De analyse en herorientatie dienen gericht te zijn op
een doelmatiger inrichting van de controle op betrouwbaarheid en rechtmatigheid alsmede op het hanteren van de toetsing op doelmatigheid en doeltreffendheid als instrument van
beleid en bestuur.
J.W.M. van Leaven
voor ieder departement een afzonderlijke controle-afde-
ling wordt voorgeschreven en een beperktere en meer gerichte taakstelling voor de FEZ-afdelingen en voor de Minister van Financien (in concreto voor IRF);
– aanpassingen in het begrotingssysteem en bijbehorende
procedures die een betere beheersing van de begroting
mogelijk maken zoals 12):
• meerjarenramingen, gebaseerd op een consequente
toepassing van de systematiek van verplichtingen,
waarop ook de organisatie van de controle moet aansluiten (het aangrijpingspunt voor de AR controle wordt
nu gelegd bij de kasuitgaven);
• verbetering en versnelling van verantwoording en verslaglegging met inbegrip van de accountants verklaring
door wijziging van het systeem van suppletoire begro-
tingen;
• meer aandacht voor normstelling ten aanzien van
doelmatigheid en doeltreffendheid en daartoe meer
output-gerichte informatie. Controleren is immers toetsen van normen. Zonder duidelijke normen zijn ook
geen duidelijke uitspraken vanuit de controle te ver450
11) Wet van 31 oktober 1986, Staatsblad, 1986, 605.
12) Mede op basis van voorstellen van de Interdepartementale Werkgroep Herziening Comptabiliteitswet 1976 zijn inmiddels op het mi-
nisterie van Financien wetswijzigingen in voorbereiding en deels al
ingediend bij het parlement. Zie de brief van de minister van Financien
d.d. 4 februari 1986 aan de Tweede Kamer, 19 395. Zie ook de in voet-
noot 1 aang’ehaalde publikaties.
13) Artikel 4 lid 4 van de Comptabiliteitswet 1976: ,,Bij elk daarvoor in
aanmerking komend hoofdstuk van de begroting van uitgaven wordt
een bijlage gevoegd, waarin met betrekking tot de uitgaven, waarvoor
dit mogelijk en van belang is, gegevens worden verstrekt omtrent de
prestaties, die het resultaat zijn van de activiteiten, waarop die uitgave
betrekking hebben en omtrent de met die prestaties verband houdende middelen”.
14) Zie de verschillende opvattingen van regering en Algemene Rekenkamer ten aanzien van de wijziging van artikel 80 van de Comptabiliteitswet 1976 bij welk artikel de controle van de AR op derden wordt
geregeld.