De Elektriciteitswet 1987
De sector elektriciteitsproduktie ondergaat momenteel een ingrijpende reorganisatie. Aanleiding tot deze
operatic was het relatief hoge energieprijspeil sinds de tweede helft van de
jaren zeventig 1). Met name voor het
bedrijfsleven waren de tarieven duidelijk hoger dan in de ons omringende
landen 2). De concurrentiepositie van
sommige Nederlandse bedrijven was
hierdoor slecht. Om te vermijden dat
grootverbruikers van elektriciteit hun
activiteiten stoppen of naar het buitenland verplaatsen heeft het Ministerie
van Economische Zaken tijdelijke
maatregelen genomen om voor bepaalde groepen van grootverbruikers
de tarieven te verlagen tot een niveau
dat vergelijkbaar is met dat van de
buurlanden 3).
De Elektriciteitswet 1987 heeft tot
doel de elektriciteitsproducenten in
staat te stellen duurzaam goedkoop te
produceren. De belangrijkste aspecten van de Elektriciteitswet zijn:
– drastische schaalvergrating: het
aantal elektriciteitsproduktiebedrijven moet worden teruggebracht
van 15 tot 3 met elk een minimale
capaciteit van 3.500 MW;
– nivellering van de tarieven door een
systeem van kostenpooling en uniforme inkooptarieven voor de distributiebedrijven;
– kleinschalige opwekking door distributiebedrijven moet een zekere
mate van concurrentie waarborgen
ten opzichte van de produktiebedrijven;
– verzelfstandiging van de produktiebedrijven.
Het Ministerie van Economische Zaken verwacht dat deze maatregelen
zullen leiden tot een opmerkelijke verbetering van de efficiency in de elektriciteitsproduktie. In dit artikel wordt onderzocht of van de door de regering
voorgestelde organisatorische veranderingen redelijkerwijs kan worden
verwacht dat zij de elektriciteitsproduktiebedrijven prikkelen tot een doelmatiger ondernemingsbeleid.
Schaalvergroting
Vergeleken met de situatie in de
buurlanden is de organisatiestructuur
van de elektriciteitsproduktiebedrijven
in Nederland als kleinschalig en decentraal te karakteriseren. De vijftien
produktiebedrijven die voor het begin
van de reorganisatie in ons land waren
gevestigd, hadden een capaciteit van
tussen de 700 MW en de 2800 MW.
Daarentegen wordt in bij voorbeeld
Belgie 95% van de elektriciteit opgewekt door drie ondernemingen die elk
een capaciteit hebben van tussen de
1.600 MW en de 4.200 MW. Italie, Engeland en Frankrijk hebben elk een
staatsbedrijf met een capaciteit van
respectievelijk 50.000 MW, 55.000
MW en 65.000 MW. Ook in WestDuitsland is de elektriciteitsproduktie
als grootschalig te kenmerken: negen
produktiebedrijven met een capaciteit
van tussen de 3.000 MW en de 15.500
MW hebben een marktaandeel van
80% in deze sector. De Nederlandse
regering is van mening dat de elektriciteitsproduktie in ons land meer op nationaal niveau dient te geschieden. De
verwachting is dat door schaalvergroting de efficiency aanzienlijk kan worden verhoogd.
In een aantal empirische studies is
onderzocht in hoeverre in de elektriciteitsproduktie schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd 4). De onderzoeksresultaten maken duidelijk dat
schaalvoordelen alleen op het activiteitenniveau van de generator kunnen
worden vastgesteld. Deze schaalvoordelen zijn voor conventionele opwekkingseenheden echter uitgeput bij een
capaciteit van ca. 500 MW. Ondanks
de kleinschaligheid van de Nederlandse elektriciteitsproduktie was de omvang van de produktiebedrijven voor
de reorganisatie groot genoeg om deze schaalvoordelen ten voile te benutten. Uit empirisch onderzoek blijkt dat
de produktiebedrijven in de afgelopen
jaren hun capaciteit per generator in
voldoende mate hebben aangepast
om deze mogelijke schaalvoordelen
ook te kunnen realiseren. Van de regeringsmaatregelen is dus geen kostenbesparing te verwachten.
Nivellering
elektriciteitstarieven
Volgens de Elektriciteitswet 1987
mogen produktiebedrijven alleen energie leveren aan de NV SEP. De NV
1) Tweede Kamer der Staten Generaal, Memorie van toelichting Elektriciteitswet 1987,
Vergaderjaar 1985-1986,19591, nr. 3, biz. 12
e.v.
2) Door de dalende olie- en aardgasprijzen is
momenteel een tijdelijke verbetering van deze
situatie vast te stellen.
3) Bedoeld wordt hier de zogenaamde gigantenkorting. Zie hierover: Memorie van toelichting, biz. 13.
4) Voor een overzicht zie bij voorbeeld: R.W.
Kiinneke, De optimale bedrijfsgrootte van Nederlandse nutsbedrijven: efficiencyverhoging
door schaalvergroting?, Enschede, 1987, te
verschijnen. Zie ook: G.J. van Helden en J.
Muysken, De omslag van schaalvoordelen in
schaalnadelen bij de Nederlandse elektriciteitsopwekking, ESB, 1981, biz. 1220-1223.
SEP betaalt voor alle kosten een vergoeding aan de produktiebedrijven en
verkoopt de elektriciteit vervolgens tegen een landelijk basistarief aan de
distributiebedrijven. De distributiebedrijven berekenen deze inkoopprijs
plus een toeslag voor de kosten van de
distributie door aan de eindverbruiker.
Deze kosten kunnen per regio verschillen, afhankelijk van de aard van het
voorzieningsgebied en de kwaliteiten
van het bedrijfsmanagement. De regering wil deze distributiekostentoeslag
beperken door maximumtarieven in te
stellen.
Deze beide maatregelen leiden tot
een nivellering van de elektriciteitstarieven.
Kostenpooling
Het nog nader te bepalen systeem
van pooling van de produktiekosten
moet een efficiency-bevorderend effect hebben 5). Niet alleen een doelmatige bedrijfsvoering, maar b.v. ook het
bouwen van goedkope centrales moet
worden beloond. Hiertoe moeten er financiele prikkels komen. Het is overgelaten aan de NV SEP en de produktiebedrijven om deze prikkels een concrete invulling te geven. Wel is goedkeuring nodig van de minister van
Economische Zaken.
De uitwerking van het systeem van
financiele prikkels levert een aantal
principiele problemen op. In de eerste
plaats is het de vraag wie bepaalt welke activiteiten beloond moeten worden. In het boven beschreven systeem
zijn de produktiebedrijven zelf nauw
betrokken bij de beslissing, welke van
hun activiteiten beloond dienen te worden en hoe groot de beloningen moeten zijn. Dit is een bijzondere constructie, want in andere sectoren waar de
aanbieders met elkaar concurreren,
beslissen de onafhankelijke consumenten door middel van hun koopgedrag welke activiteiten een beloning
waard zijn. Wanneer de aanbieders
zelf de sancties mogen voorstellen is
het de vraag of de maatregelen werkelijk de efficiency zullen bevorderen.
In de tweede plaats geldt als probleem dat wanneer eenmaal is besloten bepaalde activiteiten financieel te
belonen, dit besluit niet zonder meer
kan worden teruggedraaid, ook als
blijkt dat de beoogde effecten uitblijven.
In de derde plaats kunnen individuele activiteiten van bedrijven, die zouden kunnen leiden tot efficiency-verhoging worden belemmerd, als deze
niet als zodanig worden erkend in een
systeem van kostenpooling. Als voorbeeld kan hier worden gewezen op
maatregelen van energiebesparing in
plaats van nieuwbouw van opwekkingseenheden.
Ten slotte wordt het financiele risico
van beslissingen over de stimulering
van bepaalde activiteiten niet gedragen door de produktiebedrijven maar
doorde eindverbruikers in de vorm van
verhoogde energieprijzen. De produktiebedrijven kunnen namelijk een be-
roep doen op overeenkomsten waarin
bepaalde kostenvergoedingen in het
vooruitzicht worden gesteld voor bepaalde activiteiten, ook al blijven de
beoogde resultaten uit. De energieverbruikers hebben geen mogelijkheid
om zelf te reageren op te hoge produktiekosten bij sommige producenten.
Samenvattend kan worden geconcludeerd, dat de mogelijkheden om
een systeem van pooling van produktiekosten een efficiency-bevorderend
karakter te geven uiterst beperkt zijn.
warmte/krachtkoppeling – schat de
regering, dat in het jaar 2000 ca. 1000
MW windenergie beschikbaar komt en
ca. 300 MW vermogen uit kleinschalige warmte/krachtkoppeling 10). Hiermee kan dan rond 3% van het verbruik
worden opgewekt. Het wordt duidelijk,
dat de distributiebedrijven in hoge mate afhankelijk blijven van de leveringen
van de produktiebedrijven, ongeacht
de mogelijkheid tot decentrale opwekking.
Maximumtarieven
De regering wil voor de verkoop van
elektriciteit aan de eindverbruikers
maximumtarieven vaststellen 6). Distributiebedrijven, die kunnen aantonen
dat zij als gevolg van bijzondere omstandigheden geen kostendekking
kunnen realiseren bij handhaving van
het maximumtarief, kunnen een vrijstelling verkrijgen.
Efficiency-prikkels kunnen in een
dergelijk systeem alleen worden verwacht voor bedrijven, die net kostendekkend kunnen werken bij toepassing van het maximaal toegestane tarief 7). Het blijft echter ook voor deze
bedrijven de vraag in hoeverre kostendekking in overeenstemming is met efficiency. Alle andere bedrijven zijn weliswaar vrijgelaten in hun beslissing
over een lagere tariefstelling, er is echter geen prikkel aanwezig waardoor de
distributiebedrijven gestimuleerd worden alleen tegen kostendekkende tarieven elektriciteit te verkopen. Zolang
een distributiebedrijf het maximumtarief nietoverschrijdt, kan de bedrijfsleiding beweren efficient te werken, ook
al zouden lagere tarieven bij een betere bedrijfsvoering mogelijk zijn. Een
maximumtarief kan juist een uitnodiging zijn om hogere tarieven dan noodzakelijk te handhaven, want door middel van maximumtarieven wordt wettelijk een maatstaf voor efficiency gecreeerd, die niets te maken heeft met
het werkelijke bedrijfsspecifieke kostenminimum.
Verzelfstandiging
Energieopwekking door
distributiebedrijven
De regering wil de elektriciteitsproduktiebedrijven op een afstand van de
overheid laten functioneren 11). Voor
het verwezenlijken van deze doelstelling acht ik de rechtsvorm van de
naamloze vennootschap om de volgende redenen bij uitstek geschikt 12):
– een nv heeft de status van een onafhankelijke privaatrechtelijke rechtspersoon;
– een nv heeft het recht zelfstandig
beleid te voeren;
– een nv is financieel zelfstandig;
– de eenmaal verkregen status als nv
kan niet zonder meer worden gewijzigd;
– de bedrijven zijn minder gevoelig
voor politieke verandering.
De problemen liggen echter in de
concrete inhoudelijke invulling van het
beleid. Belangrijk is met name de mate
van de financiele en bestuurlijke zelfstandigheid van de nv. Als bedrijfseconomische overwegingen een hogere
prioriteit moeten krijgen, dan moeten
ook voldoende financiele middelen ter
beschikking worden gesteld en bovendien meer bevoegdheden aan het ondernemingsbestuur worden toegekend. Alleen hierdoor is een zekere
ontvlechting mogelijk van de vennootschap en het openbaar bestuur. De democratische controle komt hierdoor
niet noodzakelijk in het geding.
In de discussie over verzelfstandiging neemt mijns inziens het probleem
van de financiele afhankelijkheid van
de lagere overheden van de inkomsten
van de nutsbedrijven een centrale
plaats in. Terecht wijzen met name de
gemeenten erop dat zij zonder de middelen uit het nutsbedrijf hun begroting
niet sluitend kunnen maken. In de
laatste jaren zijn de gemeenten sterk
getroffen door het bezuinigingsbeleid
De distributiebedrijven worden door
de Elektriciteitswet 1987 in staat
gesteld om zelf kleinschalig energie op
te wekken 8). Zonder toestemming van
de NV SEP mogen zij opwekkingseenheden installeren met een totale capaciteit van maximaal 25 MW per locatie. 5) Memorie van toelichting, biz. 44.
De regering verwacht, dat hiervan een 6) Zie hierover hoofdstuk 5 van het wetszekere concurrentieprikkel uitgaat op voorstel. Voorgiganten zijn bijzondere regelinde grootschalige elektriciteitsproduk- gen van toepassing.
tie 9). Deze verwachting is echter on- 7) Dit kan zowel het maximumtarief zijn als
gegrond. Het potentieel voor klein- een hoger tarief, dat op basis van een individuschalige energieopwekking door de ele vrijstelling mag worden toegepast.
distributiebedrijven is te klein om de 8) Artikel 36 van de Elektriciteitswet.
positie van de grote energieproducen- 9) Memorie van toelichting, biz. 21.
10) Idem, biz. 16.
ten serieus te kunnen bedreigen. Uit- 11) Idem, biz. 23.
gaande van de twee belangrijkste mo- 12) R.W. Kunneke, Verzelfstandiging van gegelijkheden voor kleinschalige ener- meentelijke nutsbedrijven, Openbare Uitgagieopwekking – windenergie en ven, 1986, biz. 218-228.
van de rijksoverheid. Het is daarom ongewenst dat de winstuitkeringen hun
zonder enige vorm van compensatie
worden ontnomen.
Samenvattend kan worden gesteld,
dat door verzelfstandiging van openbare nutsbedrijven de efficiency in deze sector kan worden bevorderd mils
de bedrijven over voldoende financiele
middelen kunnen beschikken en door
voldoende autonome beleidsruimte
een zekere afstand t.o.v de overheid
wordt gewaarborgd.
Conclusies
De centrale doelstelling van het
wetsvoorstel Elektriciteitswet 1987 is
,,het scheppen van mogelijkheden om
het beleid, dat is gericht op een betrouwbare en doelmatige landelijke
elektriciteitsvoorziening tegen zo laag
mogelijke kosten, te effectueren en de
organisatiestructuur van de elektriciteitssector daarop af te stemmen” 13).
In dit betoog werd met name het tweede aspect centraal gesteld, namelijk de
verwachte doelmatigheid van de nieuwe organisatiestructuur van de elektriciteitssector. Er is een aantal cruciale
tekortkomingen vastgesteld:
– de aanwezigheid van schaalvoordelen wordt als belangrijke reden
genoemd voor een beperking van
het aantal produktiebedrijven tot
drie. Uit econometrisch onderzoek
blijkt echter dat deze voordelen zo
beperkt zijn dat ze ook in de oorspronkelijke structuur kunnen worden gerealiseerd. Een verdere concentratie van de elektriciteitsproduktie leidt niet zonder meer tot dalende kosten;
– een nivellering van de elektriciteitstarieven, zoals gepland doorde
regering, staat haaks op de beoogde verbetering van de efficiency,
omdat het onmogelijk lijkt in een
dergelijk systeem prikkels gericht
op verhoging van de efficiency in te
bouwen;
– in het kader van de hier besproken
reorganisatieplannen kunnen concurrentieprikkels niet worden gecreeerd door de distributiebedrijven de mogelijkheid te geven tot
kleinschalige energieopwekking.
Het streven van de regering om te
komen tot een verdere verzelfstandiging van de nutsbedrijven is een stap
in de goede richting om tot een verhoogde efficiency te komen. De bedrijven moeten niet alleen een grotere
bestuurlijke autonomie krijgen maar
ook in financieel opzicht onafhankelijker worden van de overheid.
Om te kunnen komen tot sterke
efficiency-prikkels moeten elementen
van concurrentie in de elektriciteitsproduktie sterker worden geaccentueerd.
Er zou moeten worden nagedacht over
de organisatorische voorwaarden
waaronder een gedecentraliseerd
systeem van partieel concurrerende
456
elektriciteitsproduktiebedrijven tot gewenste resultaten zou kunnen leiden.
Mogelijke aandachtspunten zijn:
– een energy-broker systeem. Hierbij
kunnen de elektriciteitsproduktiebedrijven op basis van uurprijzen
onderling energie verhandelen;
– distributiebedrijven en grootverbruikers moeten in staat worden
gesteld om zelfstandig leveringscontracten af te sluiten met elektriciteitsproducenten van hun keuze,
onafhankelijk van de thans aanwezige gebiedsmonopolies;
– stimulering van de prijsconcurrentie i.p.v. nivellering van de tarieven;
– verdere verzelfstandiging van de
nutsbedrijven bij voorbeeld door de
emissie van een beperkt aandelenpakket voor particuliere beleggers.
Technisch is een sterkere concurrentie in de nutssector mogelijk en economisch zou dit wellicht gunstige
resultaten opleveren. Alleen de politieke haalbaarheid laat nog te wensen
over.
Rolf Kfinneke
De auteur is als universitair decent verbonden
aan de Faculteit Bestuurskunde van de Universiteit Twente. Hij dankt prof. dr. P.B.
Boorsma en drs. W.T.M. Bokkes voor hun
commentaar op een eerdere versie van het
artikel.
13) Memorie van toelichting, biz. 5.
Technologiebeleid
Op 26 mei 1987 wordt aan de Erasmus Universiteit Rotterdam een internationaal colloquium gehouden over
de aanbevelingen van de Adviescommissie Technologiebeleid (Commissie-Dekker). Achtgerenommeerde buitenlandse onderzoekers (OECD-examiners) zullen hun licht op de conclusies van de Commissie-Dekker laten
schijnen. Aansluitend discussie en
diner.
Inlichtingen: GRASP (Group for
Research in Strategic Behaviour
and Industrial Policy), J. Groenewegen/H. Schenk, F2-22, postbus 1738,
3000 DR Rotterdam, tel: 010-4082005.
Boeken kort
J. Smink en M.K. Vredegoor (red.):
Kwaliteit een topzorg. Stenfert
Kroese, Leiden/Antwerpen, 1986,
72 biz., f. 20,50.
Deze bundel bevat acht artikelen
waarin door verschillende auteurs en
vanuit verschillende invalshoeken de
kwaliteitsbeleving en de mogelijke
aanpak van kwaliteitsverbetering worden toegelicht. Er wordt geconstateerd
dat het management van kwaliteit niet
los kan worden gezien van de kwaliteit
van het management.