De gulden financieringsregel:
een bruikbaar alternatief?
Sinds het structurele begrotingsbeleid in 1979 werd afgeschaft, is herhaaldelijk gepleit
voor het instellen van nieuwe begrotingsnormen. De discussie richt zich in hoofdzaak op
het vinden van een norm die zowel dwingt tot een verantwoorde uitgavenafweging als tot
een verstandig macro-economisch begrotingsbeleid. In dit artikel wordt onderzocht in
hoeverre de gulden financieringsregel aan deze dubbele eis voldoet. Uit een bespreking
van de voor- en nadelen van deze begrotingssystematiek blijkt dat de gulden
financieringsregel in zijn meest gebruikelijke vorm goed scoort op het gebied van
allocatie, maar daarentegen op het macro-economische vlak minder sterke kanten heeft.
Met enkele aanvullende regels ter voorkoming van procyclische effecten en het uit de
hand lopen van het uitgaventotaal zou de gulden financieringsregel evenwel een goede
kandidaat-begrotingsnorm zijn.
DRS. H.J. WOLTJER*
De Commissie Economische Deskundigen (CED) van de
Sociaal-Economische Raad bepleit in het rapport Tekorten
en schuld van de collectieve sector de terugkeer naar een
structurele normering van de rijksbegroting. De CED noemt
in dit kader een tweetal alternatieven. Behalve aan het in de
jaren zestig en zeventig gevoerde structurele begrotingsbeleid denkt de Commissie ook aan een structurele variant
van de gulden financieringsregel. Dit laatste impliceert een
eerherstel van het vroeger gehanteerde onderscheid tussen gewone dienst en kapitaaldienst. De gewone dienst
dient daarbij structureel, dat wil zeggen over de conjunctuurcyclus heen, in evenwicht te zijn. Voor kapitaaluitgaven
mag worden geleend. De CED gaat slechts summier op deze variant in.
De gulden financieringsregel in zijn oorspronkelijke vorm
houdt in dat de gewone dienst jaarlijks in evenwicht dient te
zijn. Deze regel lag in de periode 1927-1956 ten grondslag
aan de rijksbegroting. Men hoeft echter niet in de rijksarchieven te duiken om de systematiek van een gewone
dienst en kapitaaldienst te bestuderen. Nog heden te dage
wordt deze indeling toegepast in ons omringende landen,
zij het dat in veel gevallen, evenals voor het rijk in de periode
1956-1977, dit uitsluitend boekhoudkundige betekenis
heeft en er geen beleidsmatige implicaties ten aanzien van
het overheidstekort uit voortvloeien.
Dichter bij huis wordt de gulden financieringsregel tot voile tevredenheid sinds jaar en dag gehanteerd bij alle Nederlandse provincies en gemeenten. In dit artikel zal worden
getracht het inzicht in de working van deze norm te vergroten door een korte beschrijving te geven van de begrotingsinrichting bij gemeenten. Vervolgens worden de sterke en
zwakke kanten van dit begrotingsstelsel belicht en wordt
bezien hoe dit stelsel zou uitpakken bij toepassing door het
rijk. Op basis daarvan worden de contouren geschetst van
een structurele variant bij de rijksbegroting, waarbij behalve
de normering van het tekort ook de normering van de uitgaven ter sprake komt.
De begrotingsinrichting bij gemeenten
De gemeenten nemen rond 70% van de overheidsin48
vesteringen voor hun rekening. Deze kunnen sterke fluctuates in het uitgavenpatroon teweegbrengen, zeker bij kleinere gemeenten. Van oudsher bestaat daarom de behoefte
de lasten die uit de kapitaaluitgaven voortvloeien gelijkmatiger op de begroting tot uitdrukking te brengen. De begrotingsinrichting bij gemeenten heeft dan ook ten doel, te bewerkstelligen dat een zo goed mogelijk beeld wordt verkregen van de op de afzonderlijke jaren drukkende lasten.
Daarnaast wordt getracht inzicht te verwerven in de kosten
verbonden aan diverse overheidsactiviteiten (kostendragers). Dit vergt evenals bij bedrijven een verbijzondering
van de uitgaven naar tijd en plaats.
Vergroting van het inzicht in de kosten maakt een betere
afweging mogelijk tussen de verschillende activiteiten. Dit
wordt nog bevorderd doordat in de (nieuwe) comptabiliteitsvoorschriften wordt voorgeschreven dat, waar mogelijk, in
de toelichting op de begroting gegevens worden verstrekt
over de prestaties in het kader van de desbetreffende taak,
zoals de oppervlakte aan te onderhouden groenvoorzieningen, het aantal afgegeven vergunningen e.d. De begrotingsinrichting bij gemeenten haakt daarmee in op het streven
om via prestatiebegrotingen de beheersbaarheid van de
collectieve uitgaven te vergroten.
Evenals bij bedrijven worden bij gemeenten de exploitatiesfeer en de vermogenssfeer gescheiden. Daartoe wordt
de begroting onderverdeeld in een gewone dienst en een
kapitaaldienst. Op de kapitaaldienst worden uitgaven geboekt die op een aantal jaren betrekking hebben, bij voorbeeld omdat ze verscheidene jaren meegaan, zoals gebouwen en andere duurzame goederen. Via een stelsel van afschrijvingen wordt ieder jaar een deel van deze kapitaaluitgaven ten laste van de gewone dienst gebracht. Deze afschrijvingen zijn op te vatten als de waardevermindering uit
hoofde van het gebruik in het desbetreffende dienstjaar.
De sluitende begroting
De gewone dienst dient in beginsel te sluiten. Voor de lopende uitgaven is leningfinanciering – afgezien van kasgeldleningen ter overbrugging van het niet synchroon lopen
van uitgaven en ontvangsten – niet toegestaan. Gedepu’ De auteur is werkzaam bij de Studiedienst van de Nederlandsche Bank. Hij
heeft dit artikel op persoonlijke titel geschreven.
teerde Staten zien er op toe dat de jaarlijks in te dienen begroting aan deze eis voldoet. Eventuele tekorten mogen
echter worden gecompenseerd met overschotten uit voorgaande jaren. In dat geval wordt er in de begroting bij de inkomsten een beschikking opgevoerd over in het verleden
opgebouwde reserves. Formeel is er dan sprake van een
sluitende begroting.
Door voor verschillende uitgaven een lager bedrag te ramen dan in feite zal worden uitgegeven kan de eis van een
sluitende begroting materieel worden ontlopen 1). Een dergelijk beleid wreekt zich echter in de latere jaren als bij de
opstelling van de rekening (deze moet voor 1 november van
het jaar volgend op het dienstjaar zijn opgesteld) dit tekort
zichtbaar wordt. Gemeenten zijn namelijk verplicht een ongedekt tekort, dat wil zeggen een tekort waartegenover
geen reserves uit voorgaande jaren staan, binnen twee jaar
te compenseren. In de begroting wordt dit bereikt door op
de gewone dienst een post ‘afschrijving tekorten voorgaande dienstjaren’ op te nemen.
Kapitaaluitgaven en afschrijvingen
De gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften, waarin de
splitsing van de begroting in een gewone dienst en een kapitaaldienst wordt voorgeschreven, geven niet aan welke
uitgaven op de kapitaaldienst dienen te worden geplaatst.
De afbakening van de kapitaaluitgaven wordt overgelaten
aan de bestuurspraktijk en kan van gemeente tot gemeente
verschillen 2). Evenals in het bedrijfsleven zullen kleinere
gemeeten eerder tot activering (boeken op de kapitaaldienst) overgaan dan grotere gemeenten. De grootte en de
financiele positie van gemeenten spelen bij de afbakening
dan ook een zekere rol. Voor regelmatig voorkomende gevallen is echter een in de praktijk gegroeide en algemeen
gevolgde gedragslijn van belang. Gedeputeerde Staten
houden toezicht op de indeling van de uitgaven en waken
over de continui’teit bij de gekozen afbakening. Besluiten
die daarmee in strijd komen kunnen worden vernietigd.
In de gemeentelijke praktijk omvatten de kapitaaluitgaven niet alleen de aankoop van (duurzame) roerende en onroerende goederen, maar ook bijdragen a fonds perdu aan
derden voor het doen van investeringen, zoals de bijdragen
in de stichtingskosten van scholen voor het bijzonder onderwijs. In sommige gevallen worden ook exploitatiekosten
zoals rente e.d. ten laste van de kapitaaldienst gebracht. Dit
geldt voor rente en andere kosten in verband met het bouwrijp maken van grand. Verwacht wordt dat deze kosten te
zijner tijd in de verkoopprijs kunnen worden doorberekend
3).
De gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften geven
evenmin regels ten aanzien van de te hanteren afschrijvingsmethodiek. In de praktijk is de lineaire afschrijving op
basis van de historische aanschafprijs het meest gangbaar.
Door te optimistische verwachtingen inzake de levensduur
van objecten bestaat de mogelijkheid een project gunstiger
te doen lijken dan het in werkelijkheid is. Hierdoor kan hel
afwegingsproces worden beinvloed. In wezen schuift men
hierdoor lasten naar de toekomst, omdat na het verstrijken
van de levensduur nog wel jaarlijks rente en afschrijving ten
laste van de gewone dienst moeten worden gebracht, waar
geen nutsprestaties meer tegenover staan. Ook door de
keuze van het afschrijvingsstelsel kan de lastenverdeling
worden be’fnvloed. Met name afschrijving op annu’iteitenbasis leidt in vergelijking met andere stelsels tot relatief lage
lasten in de eerste jaren na de aanschaf. Toezicht van Gedeputeerde Staten voorkomt echter het te lichtzinnig omspringen met de afschrijvingen. De afschrijvingen vormen
te zamen met de eventuele overschotten op de gewone
dienst als het ware de interne financieringsbronnen voor de
kapitaaluitgaven.
De begrenzing van de omvang der kapitaaluitgaven
Een gemeente kan haar kapitaaluitgaven c.q. investeringen in een bepaald jaar niet onbeperkt opvoeren. In de literatuur wordt gewezen op een viertal beperkingen. Ten
eerste dient er ruimte te zijn op de gewone dienst om de additionele kapitaallasten (rente plus afschrijving) te kunnen
financieren. Dit zal geen problemen opleveren als de kapi-
taaluitgaven zelf inkomsten genereren, bij voorbeeld in de
vorm van rente of dividend bij investeringen in nutsbedrijven.
Een tweede beperking vormt de toegang tot de kapitaalmarkt. Het rijk kan om reden van economisch-politieke aard
het kapitaalmarktberoep van gemeenten beperken. In het
verleden is het rijk hiertoe ook herhaaldelijk overgegaan.
Ook kan worden gewezen op de situatie op de arbeidsmarkt. Het onbeperkt opvoeren van de investeringen kan
afstuiten op gebrek aan mankracht, bij voorbeeld bouwvakkers, om deze projecten te realiseren. Ten slotte vormen de
vaak lange voorbereidingstijd (technische uitwerking) en de
tijd die nodig is voor de besluitvorming een belemmering
voor een plotselinge, sterke toeneming van de kapitaaluitgaven.
Evaluatie van de regel bij gemeenten
De voordelen
De voordelen van de gulden financieringsregel liggen
vooral in het micro-economische vlak van de afwegingsfunctie. Daarnaast is er het voordeel van het zelfcorrigerende ‘rentelasteneffect’ en een grotere begrotingsdiscipline.
Betere afweging. Bij de gulden financieringsregel is een
betere allocatie van middelen mogelijk, omdat niet langer
de kasuitgaven maar de kosten van de diverse activiteiten
centraal staan. De vertekening van het uitgavenpatroon ten
gevolge van de niet-periodieke aanschaf van duurzame
goederen wordt in belangrijke mate weggenomen. Door de
splitsing in een gewone dienst en een kapitaaldienst worden de lopende uitgaven en de kapitaaluitgaven anders dan
bij het rijk niet langer op een noemer gebracht. Vanuit de afwegingsfunctie bezien heeft dit duidelijk voordelen omdat
de relatief omvangrijke kapitaaluitgaven, die over een groot
aantal jaren nutsprestaties afwerpen, niet meer rechtstreeks dienen te worden afgewogen tegen uitgaven die
slechts betrekking hebben op het lopende jaar. Het profijt
van de kapitaaluitgaven in het lopende jaar vormt slechts
een klein gedeelte van het totale profijt dat het desbetreffende kapitaalgoed gedurende zijn totale levensduur zal afwerpen. De nutsprestatie in het lopende jaar staat daardoor in
geen verhouding tot de aanschafwaarde. Bij een ongedeelde begroting is het dan ook aantrekkelijk de bezuinigingen
te zoeken in de sfeer van de investeringsuitgaven. Bezuinigingen in deze sfeer leveren relatief veel op zonder dat dit
direct consequenties behoeft te hebben voor het voorzieningenniveau. Slecht op langere termijn wreekt zich een
dergelijk gedrag als vervanging onontkoombaar is.
Soms kunnen ook dan bij een ongedeelde begroting in
een aantal gevallen de dreigende budgettaire problemen
worden omzeild door over te gaan op huren of leasen. In dat
geval behoeven als het ware alleen de kosten van de nutsprestaties in het lopende jaar in de begroting te worden opgevoerd. Dit is begrotingstechnisch zelfs nog aantrekkelijk,
ook al zouden de kosten van huren of leasen zuiver bedrijfseconomisch benaderd een veelvoud van de jaarlijkse
kosten bij eigen aanschaf bedragen. Bij een splitsing in een
gewone dienst en een kapitaaldienst speelt deze onzuivere
afweging niet. Niet de aanschafprijs wordt in de afweging
betrokken maar de daaruit voortvloeiende kapitaalkosten
(rente plus afschrijving). De keuze tussen huren of leasen
1) Dit wordt enigszins tegengegaan door gemeenten te verplichten een post
‘onvoorzien’ op de gewone dienst op te voeren. De minimumomvang hiervan
wordt veelal door Gedeputeerde Staten bepaald. Ook kunnen Gedeputeerde
Staten verhogingen van bepaalde uitgavenposten voorschrijven.
2) In de literatuur over de gemeentefinancien trefl men een drietal criteria
aan die elkaar ten dele overlappen, te weten:
– het periodiciteitscriterium (kapitaaluitgaven zijn uitgaven die niet elk jaar
terugkomen);
–
het vermogenscriterium (kapitaaluitgaven beinvloeden niet de omvang
maar slechts de samenstelling van het gemeentelijke vermogen);
–
het criterium van toekomstige nutsprestaties (kapitaaluitgaven gaan een
aantal jaren mee).
3) Opbrengsten uit verkoop van (on)roerend goed worden op de kapitaaldienst verantwoord. Dit geldt ook ten aanzien van bijdragen van het rijk in de
financiering van kapitaaluitgaven.
enerzijds en eigen aanschaf anderzijds wordt dan slechts
op puur bedrijfseconomische gronden genomen en wordt
niet be’invloed door begrotingstechnische overwegingen 4).
Ook in de sfeer van de kredietverlening door de overheid
onstaan bij een splitsing in een gewone dienst en een kapitaaldienst minder problemen dan bij een ongedeelde begroting. Recentelijk wordt de rijksbegroting sterk vertekend
door de vervroegde aflossingen van woningwetleningen.
Deze aflossingen verruimen tijdelijk de financiele armslag
en kunnen zonder nadere afspraken de noodzaak tot structurele aanpassingen ondermijnen. Bij de gemeenten daarentegen leiden aflossingen van leningen door derden niet
tot grotere bestedingsmogelijkheden in de lopende sfeer.
Omgekeerd leggen de verstrekte kredieten op zichzelf genomen geen beslag op de lopende dienst, zodat in tijden
van budgettaire spanningen niet, zoals bij het rijk, de behoefte bestaat deze buiten de begroting om te financieren.
Groter besef voor het rentelastenvraagstuk. Een bijbehorend effect van de verbijzondering van uitgaven naar activiteiten is dat het rentevraagstuk een probleem vormt voor alle betrokken bestuurders en niet alleen voor de wethouder
van Financien. De consequenties van een renteverhoging
dienen binnen de afzonderlijke (deel)begrotingen te worden
opgevangen, hetzij door verlaging van de overige uitgaven
(verdringingseffect), hetzij door vermindering van de investeringsactiviteiten. In het laatste geval leidt dit zelfcorrigerende ‘rentelasteneffect’ tot een marktconforme afremming van de investeringsactiviteiten. Lenen heeft zijn prijs
en die prijs wordt door de gehele begroting heen gevoeld.
Grotere begrotingsdiscipline. Door de eis van een sluitende gewone dienst wordt althans voor lopende uitgaven de
vluchtweg naar leningfinanciering afgesneden. Hierdoor
ontstaat duidelijkheid over het financiele kader waarbinnen
de besluitvorming over de collectieve uitgaven en ontvangsten zich dient af te spelen. Een uitgavenverhoging
brengt daardoor uitdrukkelijk offers mee in de vorm van
lastenverzwaringen. Dit laatste versterkt de begrotingsdiscipline. Ook de eis dat overschrijdingen, voor zover hier
geen overschotten in het verleden tegenover staan, in latere jaren alsnog moeten worden gecompenseerd heeft een
gunstig effect op de begrotingsdiscipline. Een stringent begrotingsbeleid is daardoor als het ware impliciet in deze begrotingsinrichting verankerd.
Bezwaren
De bezwaren richtten zich in het algemeen tegen de procyclische werking van deze begrotingsinrichting, de manipulatiemogelijkheden om via verschuivingen tussen de gewone dienst en de kapitaaldienst de begroting sluitend te
maken en de ingewikkelde administratie bij een stelsel van
lasten en baten.
De procyclische werking en het acceleratiebeginsel. Het
bekendste bezwaar tegen de gulden financieringsregel
richt zich op de procyclische werking van de eis van een
sluitende gewone dienst. In een tijd van laagconjunctuur
nemen de ontvangsten af en lopen de uitgaven op. Door de
eis van een jaarlijks sluitende begroting wordt de overheid
gedwongen de tering naan de nering te zetten en drastisch
te bezuinigen op de lopende uitgaven of over te gaan tot
verhoging van de inkomsten. Dit procyclische effect van
een gewone dienst wordt nog versterkt indien bezuinigingen vooral worden gezocht in de sfeer van de kapitaallasten. Om de kapitaallasten met een gulden te verminderen dient er echter voor een veelvoud op de kapitaaluitgaven te worden besnoeid 5). In een hoogconjunctuur zou een
geringe ruimte op de gewone dienst daarentegen aanleiding kunnen zijn voor een explosie van de gemeentelijke
kapitaaluitgaven. Deze flilctuaties in de sfeer van de investeringsuitgaven, die voortvloeien uit het veronderstelde
sluitpostkarakter van de kapitaallasten, worden wel aangeduid als het acceleratie-effect. Een dergelijk effect is vooral
denkbaar indien, zoals bij gemeenten, de mogelijkheden
om de inkomsten te verhogen beperkt zijn en indien door inflexibiliteit bezuinigingen op andere uitgaven moeilijk realiseerbaar zijn.
Na de tweede wereldoorlog is het procyclische effect van
de gemeentebegrotingen van ondergeschikte betekenis
geweest. De gemeenten ondervonden slechts in beperkte
mate de gevolgen van belastinguitval, omdat het overgrote
deel van de lopende ontvangsten afkomstig was van het rijk
en het rijk trachtte te voorkomen dat conjuncture^ schommelingen doorwerken in de afdrachten aan de lagere overheid. Bij de specifieke uitkeringen werd dit bereikt door uit
te gaan van een structureel uitgavenverloop in het kader
van het structured begrotingbeleid. Bij de algemene uitkeringen werd getracht via het Gemeentefonds de conjuncturele schommelingen te neutraliseren. Hierdoor werd de procyclische werking van een sluitende gewone dienst beperkt
en daarmee tevens een mogelijk sterk fluctuerend verloop
van de kapitaaluitgaven voorkomen. Overigens is het opmerkelijk dat de fluctuates bij deze uitgavencategorie ook
na de afschaffing van het structurele begrotingsbeleid bij
het rijk en bij de omvangrijke bezuinigingen op de overheidsfinancien niet sterk toenamen. De noodzakelijke bezuinigingen zijn, anders dan in de jaren vijftig werd gevreesd, blijkbaar niet bij voorrang in de sfeer van de kapitaaluitgaven gezocht 6). Wel is in de laatste decennia sprake van een structureel dalende tendens bij deze uitgavencategorie. Hieraan liggen vermoedelijk verzadigingsverschijnselen en complementariteit met de (structureel afnemende) investeringen in de bedrijven- en de woningbouwsector ten grondslag.
Financierbaarheid. De perikelen rond het kapitaalmarktberoep in de jaren vijftig hebben geleerd dat de kapitaaluitgaven van de gemeenten niet onder alle omstandigheden
probleemloos zijn te financieren. Het onbeperkt toelaten
van de gemeenten zou in tijden van spanningen op de kapitaalmarkt een sterk renteverhogend effect kunnen hebben.
Hoewel dit laatste ook bij gemeenten mogelijk leidt tot een
vermindering van de kapitaaluitgaven, is het de vraag of dit
(markt)mechanisme daartoe wel sterk genoeg is en of niet
vooral de particuliere sector gedwongen wordt zich aan te
passen door een vermindering van de investeringen.
Om een dergelijke ‘crowding out’ te voorkomen kan de
regering besluiten het kapitaalmarktberoep van gemeenten
aan een maximum te binden en over te gaan tot rantsoenering. De beperking van het kapitaalmarktberoep van gemeenten heeft niet geleid tot een omvangrijke reductie van
het uitgavenniveau in de jaren waarin een dergelijke beperking gold. Daarop was het beleid ook niet gericht. Het beleid
ten aanzien van de gemeentelijke kapitaaluitgaven is vooral
defensief van aard, in die zin dat wordt voorkomen dat het
tekort aan kapitaalmarktmiddelen verder zal toenemen en
de kapitaalmarktrente extra wordt opgedreven; een offensief beleid, gericht op het wegnemen van een structurele
onevenwichtigheid tussen besparingen en investeringen,
wordt via de gemeentelijke begroting niet nagestreefd. Met
name aan het eind van de jaren vijftig en aan het begin van
de jaren zestig is, om negatieve repercussies bij de gemeentelijke kapitaaluitgaven uit hoofde van beperkingen
van het gemeentelijke kapitaalmarktberoep te voorkomen,
het aandeel van het rijk in de financiering van deze uitgaven
aanzienlijk vergroot. Vrijwel de gehele financiering van de
woningwetbouw werd overgeheveld naar de rijksbegroting.
4) Momenteel lijkt leasing om bedrijfseconomische redenen meer in zwang
te komen bij de lagere overheid ten gevolge van de recentelijk geschapen
mogelijkheid om indirect via de lessor te kunnen profiteren van WIR-premies.
Bij het rijk daarentegen wordt de huidige voorkeur voor leasing van gebouwen
via het ABP boven financiering van nieuwbouw via de begroting vrijwel uitsluitend ingegeven door begrotingstechnische overwegingen.
5) Bij lineaire afschrijvingen en de huidige rentevoet bedraagt de factor, uitgaande van een gemiddelde levensduur van de kapitaalgoederen van 25
jaar, ca. 8 a 10. Stevers noemt in dit verband een factor van 20 a 30. Van der
Land houdt het op een factor 18. In beide gevallen wordt vermoedelijk uitgegaan van afschrijvingen op annu’fteitenbasis bij een lage rentevoet. Zie Th.
Stevers. ,,De financiele verhouding tussen het rijk en de gemeenten”, in:
Opstellen voor openbare financien, deel I, Amsterdam, 1966 en B. van der
Land, Het financieringsgedrag der gemeenten, Alphen aan den Rijn, 1961.
6) Van der Land is van mening dat het acceleratie-effect voor de oorlog wel
merkbaar was. Ondenkbaar is dat niet, gezien de grotere gevoeligheid van
gemeenten voor belastinguitval en de sterke stijging van de gemeentelijke uitgaven in verband met werkloosheid destijds. Niet geheel duidelijk is in hoeverre inhaaleffecten na de eerste wereldoorlog en complementariteit tussen
de gemeentelijke kapitaaluitgaven en de particuliere investeringen mede debet waren aan de sterke fluctuates bij de kapitaaluitgaven in de periode tussen de twee wereldoorlogen.
Manipulate. De gulden financieringsregel biedt een aantal manipulatiemogelijkheden om ogenschijnlijk aan de
norm van een sluitende begroting te voldoen, terwijl dit feitelijk niet het geval is. De belangrijkste daarvan is het boeken van lopende uitgaven op de kapitaaldienst, terwijl ook
door wij’ziging van de afschrijvingen of door het hanteren
van onrealistische schattingen van de levensduur op oneigenlijke wijze ruimte op de gewone dienst kan worden gecreeerd. In de praktijk heeft dit echter niet tot excessen geleid, als men althans afgaat op de ontwikkeling van het financieringssaldo. Het toezicht op de begroting door Gedeputeerde Staten heeft vrijwel zeker hierbij een belangrijke
rol gespeeld.
Belemmering van het inzicht in de begroting en de ingewikkelde administratie. Door het ten dele arbitraire karakter
van de toerekening van indirecte kosten en de verrekening
van kosten tussen de diverse diensten kan aan de overzichtelijkheid van de begroting afbreuk worden gedaan. Het
autorisatie-aspect – het beoordelen van de begroting en
het geven van toestemming tot het doen van uitgaven kan daardoor in de knel raken. Ook voor het inzicht in de invloed van de begroting op de nationale bestedingen – met
name voor het totaal van gemeenten van belang – is het
stelsel van lasten en baten minder geschikt. Wel kan de gewenste informatie op relatief eenvoudige wijze aan de administratie worden ontleend en gemeenten zijn verplicht, een
dergelijke opstelling te maken en als bijlage bij de in te dienen begroting te publiceren. Bij een stelsel van lasten en
baten is de methode van dubbel- of bedrijfsboekhouden het
meest dienstbaar en deze methode is sinds de invoering
van de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften ook voor de gemeenten verplicht gesteld. Een dergelijke boekhouding is
echter aanzienlijk gecompliceerder en bewerkelijker dan
een enkel- of kasboekhouding zoals die bij het rijk wordt
gehanteerd.
Toepassing bij het rijk
Zou overwogen worden de gulden financieringsregel ook
aan de rijksbegroting ten grondslag te leggen, dan zijn de
voor- en nadelen, zoals hiervoor bij de bespreking van de
begrotingsinrichting bij de lagere overheid naar voren kwamen, ook van toepassing op de centrale overheid. In het navolgende wordt de aandacht gericht op de knelpunten en
bezien hoe deze eventueel kunnen worden ondervangen.
Invoering van het stelsel van lasten en baten
Omzetten van de huidige kasadministratie bij het rijk in
een stelsel van lasten en baten vergt een zeer omvangrijke
inspanning. Voor de toepassing van de gulden financieringsregel is dit echter strikt genomen niet noodzakelijk, al
verliest het daarmee in de micro-economische sfeer wel
een aantal van zijn aantrekkelijke kanten 7). De verbijzondering van kapitaallasten zou evenals in de periode
1946-1977 summier naar begrotingshoofdstukken kunnen
plaatsvinden en niet per se naar ko’stendragers. In dat geval
is het zeer wel met de huidige administratie te combineren.
Het voorkomen van manipulaties
De ervaringen is onder meer de jaren dertig hebben geleerd dat het voor het rijk zeer moeilijk is, de verleiding te
weerstaan om door manipulaties de budgettaire problemen
optisch te verkleinen. Stilzwijgend werd destijds het criterium voor leningfinanciering opgerekt. Het niet omschrijven
van het begrip kapitaaluitgaven in de Comptabiliteitswet
1927 en het ontbreken van toezicht maakten het inslaan
van deze sluipweg relatief eenvoudig.
Ondermijning van de begrotingsdiscipline door manipulaties kan dan ook worden voorkomen door vooraf goed omlijnde afspraken op te stellen, deze eventueel wettelijk te
verankeren en de naleving van deze afspraken te laten toetsen door een onafhankelijke instelling. Hierbij zou kunnen
worden gedacht aan de Algemene Rekenkamer. Deze instelling zou, evenals Gedeputeerde Staten ten aanzien van
gemeenten, de bevoegdheid moeten hebben een niet met
52
de bestaande gedragslijn strokende begrotingsopstelling
van een departement te corrigeren.
Bij het maken van afspraken gaat het meer om het aangeven van de hoofdlijnen dan om een gedetailleerde opsomming van goederen en diensten die voor activering in
aanmerking komen. Het lijkt wenselijk zich, evenals in de
Bondsrepubliek Duitsland het geval is, te beperken tot de
eigen investeringen in vaste activa (gebouwen, grondwateren wegenbouwkundige werken, vervoermiddelen e.d.), kapitaaloverdrachten aan de lagere overheid in verband met
dergelijke investeringen en de kredietverlening (voornamelijk woningwetleningen en kredieten aan (staats) bedrijven).
Bevordering van structureel evenwicht
De CED is uitvoerig ingegaan op de vraag of het rijk het
financieringstekort moet afstemmen op de spaarsaldi in andere binnenlandse sectoren om op die wijze evenwicht tussen de nationale middelen en bestedingen te forceren.
Beantwoording van deze vraag is sterk afhankelijk van de
visie op de werking van de marktmechanismen.
Bij perfect werkende markten – een veronderstelling die
ten grondslag ligt aan de neoklassieke aanbodtheorieen zal een eventueel spaaroverschot in de particuliere sector
vanzelf verdwijnen. Tegen een tekort van de overheid
bestaat onder deze omstandigheden – binnen zekere
grenzen – geen bezwaar, ook al heeft het geen functie ten
aanzien van het bewerkstelligen van structureel evenwicht.
Door de werking van het marktmechanisme wordt dit tekort
als het ware soepel ingepast in de economie. Wel dreigt,
naarmate de spaarquote in de particuliere sector lager is,
eerder het gevaar van verdringing van de particuliere investeringen en daarmee aantasting van de groeipotentie.
Toepassing van de gulden financieringsregel stuit momenteel, gezien de omvang van de particuliere besparingen,
vanuit de aanbodtheorie bezien in ons land niet op problemen.
In de keynesiaanse visie van niet perfect werkende markten verdwijnt het spaaroverschot in de particuliere sector
niet vanzelf. Van de overheid wordt in dit geval een actief
budgettair optreden verwacht. De omvang van het structurele financieringstekort is daarbij overigens niet uniek gedetermineerd, maar hangt mede af van de inzet van andere instrumenten die van invloed zijn op de besparingen en de investeringen, zoals het loonbeleid en de belastingpolitiek.
Bovendien wordt de omvang van het tekort daarbij naar boveri toe begrensd door de financierbaarheid (vertrouwensaspect) en de rentelasten. Gezien de toegestane bandbreedte en de omvang van de kapitaaluitgaven behoeft er
geen al te grote zorg te bestaan dat een op de gulden financieringsregel gebaseerde omvang van het tekort momenteel niet in de macro-economische verhoudingen past, zodat ook vanuit de keynesiaanse visie evenmin doorslaggevende bezwaren bestaan tegen dit begrotingsstelsel.
Mochten er in de toekomst bij voorbeeld als gevolg van
een daling van de particuliere besparingen – een mogelijk
nevenaspect van de vergrijzing – toch problemen rijzen,
dan zou het wenselijk kunnen zijn om, evenals bij gemeenten, ook het kapitaalmarktberoep van het rijk te kunnen beperken en bij de rijksbegroting te streven naar een overschot op de gewone dienst. Een dergelijke pragmatische
benadering treft men ook in de Duitse Bondsrepubliek aan.
In het navolgende zal op de begrotingsinrichting bij onze
oosterburen iets dieper worden ingegaan.
Het ondervangen van de procyclische werking.
Het bezwaar tegen de procyclische invloed van de gulden financieringsregel is bij het rijk van groter gewicht dan
bij de lagere overheid. Van het rijk wordt immers verwacht
7) Behalve aan de verbetering van de allocatie en een groter kostenbesef
valt hierbij te denken aan een groter inzicht in de aangegane verplichtingen
(dat ontbreekt momenteel). Ook voor projecten als privatisering en verbetering van de efficiency zou dit stelsel een belangrijk hulpmiddel kunnen zijn
omdat het voor bepaalde ondersteunende diensten een kostenvergelijking
met het bedrijfsleven mogelijk maakt. Voorts verbetert het autorisatie-aspect
bij langlopende projecten zoals de Oosterscheldewerken en de bouw van marineschepen; (dreigende) overschrijdingen van de toegestane bedragen bij
dergelijke projecten worden in dit stelsel expliciet zichtbaar gemaakt.
1
dat het naar vermogen tracht de conjuncturele fluctuates
zoveel mogelijk af te vlakken. Het procyclische effect kan bij
het rijk op twee manieren worden ondervangen:
– op een strikt formele wijze door invoering van een
ge’institutionaliseerd kader, zoals bij het structured begrotingbeleid uit de jaren zestig en zeventig;
– op een meer pragmatische wijze, waarbij de gang van
zaken rond de begroting in West-Duitsland model zou
kunnen staan.
Bij een meer formeel kader wordt op de gewone dienst
gestreefd naar evenwicht tussen de structurele ontvangsten en de structurele uitgaven. Bij de raming van de structurele ontvangsten wordt, evenals bij het structurele begrotingsbeleid, uitgegaan van een trendmatige groei van het
Rationale inkomen. De feitelijke ontvangsten kunnen als gevolg van conjuncturele fluctuaties afwijken van het structurele niveau. Dit verschil zou, om het inzicht in de structurele
ontwikkelingen op de gewone dienst niet te vertroebelen,
op een aparte rekening (de conjunctuurdienst) tot uiting
kunnen worden gebracht. Op die manier kan tevens op globale wijze inzicht worden verkregen of de structurele groeivoet niet te hoog is ingezet.
Strikt theoretisch zouden ook conjuncturele uitgavenprogramma’s op deze manier kunnen worden afgezonderd.
Gezien de ervaringen met werkgelegenheidsprogramma’s,
aanvullend beleid e.d. in de jaren zeventig verdient het echter geen aanbeveling deze uitgaven buiten het structurele
kader om te financieren. Veel van de tijdelijke maatregelen
van destijds bleken achteraf een structureel karakter te
hebben.
Bij een meer pragmatisch kader, zoals in de Bondsrepubliek wordt gehanteerd, fungeert het tekort op de kapitaaldienst als bovengrens voor het te lenen bedrag. Dit bedrag
mag alleen worden overschreden in geval van conjuncturele onevenwichtigheid. In de huidige praktijk wordt echter mede met het oog op de in de afgelopen jaren opgelopen
staatsschuldquote – gestreefd naar overschotten op de
gewone dienst om daaruit een deel van de kapitaaluitgaven
te kunnen financieren. Momenteel is het beleid erop gericht
het financieringstekort (21A°/o van het bnp in 1985) verderte
reduceren.
Conjuncturele fluctuaties rond het wenselijk geachte niveau zijn toegestaan, maar bij de bepaling van de omvang
laat men zich meer leiden door het ‘Fingerspitzengefuhl’
dan door een structureel financieel kader. De normering
van het tekort wordt daardoor veel minder een mechanische aangelegenheid dan bij de formele variant en biedt de
mogelijkheid, snel in te spelen op gewijzigde economische
omstandigheden, zoals een tegenvallende structurele groei
e.d.
De omvang van de collectieve sector
De gulden financieringsregel heeft als voordeel dat het
de begrotingsdiscipline versterkt. Een verhoging van de gewone uitgaven moet in dit kader verplicht worden afgewogen tegen een.belastingverhoging. Toch is hiermee nog
niet gegarandeerd dat aan de expansiedrift van de collectieve sector een eind is gekomen. Als politici bereid zijn, ten
gevolge van een ‘spending bias’, de lastendruk steeds verder op te voeren, kan de verdere uitbouw van de collectieve
sector ongehinderd voortgang vinden. Gelet op het reeds
zeer hoge niveau, de bestaande afwentelingstendenties en
het omvangrijke zwarte circuit wordt het verder opvoeren
van de collectieve-lastendruk in brede kring echter als contraproduktief ervaren. De expansiedrift van de collectieve
sector zal daarom aan banden moeten worden gelegd. Dit
kan op twee manieren, namelijk door de gulden financieringsregel te combineren met een ontvangstennorm of met
een uitgavennorm.
Op het eerste gezicht lijkt het voor de hand te liggen een
ontvangstennorm te hanteren, omdat het afwentelingsprobleem e.d. vooral is gelegen in de hoogte van de collectieve-lastendruk. Bij een dergelijke combinatie blijft echter
nog de mogelijkheid openstaan van een sterke expansie
van de kapitaaluitgaven. Bij een evenwichtige allocatie zoals bij gemeenten, waarbij alleen het nut van de kapitaaluitgaven wordt afgewogen tegen het nut van andere uitgaven, loopt dit niet zo’n vaart. Anders ligt dit bij het rijk, waar
behalve micro-economische overwegingen ook macro-aspecten zoals bestedingen en werkgelegenheid een rol spelen. Belangengroepen zullen trachten de kapitaaluitgaven
op het voor hen relevante terrein op te voeren. Tegendruk
zal gezien de aanvankelijk beperkte repercussies voor de
gewone dienst nauwelijks te verwachten zijn. Wordt echter
toegegeven aan de aandrang tot conjuncturele stimulering
via de kapitaaluitgaven, dan kunnen na verloop van tijd onhoudbare situaties optreden. Latere kabinetten kunnen dan
worden geconfronteerd met voortdurend stijgende kapitaallasten. Bezuinigingen in de sfeer van de kapitaaluitgaven
bieden daarvoor op korte termijn weinig soelaas, tenzij dat
zeer drastisch gebeurt. Teveel kappen kan echter een economische recessie ontketenen. Tariefsverhogingen zijn
evenmin toegestaan. De budgettaire omstandigheden voor
een nieuwe regeringsploeg zijn onder deze omstandigheden grondig bedorven. De kans is dan groot dat de normen
worden ontdoken of dat een of beide normen overboord
worden gezet.
Bij een combinatie van gulden financieringsregel en uitgavennorm is de beheersing van de collectieve sector wel
waterdicht, omdat de mogelijkheid om een actief bestedingsbeleid via de kapitaaluitgaven te voeren is geblokkeerd. Opvoering van de kapitaaluitgaven gaatdan volledig
ten laste van de gewone uitgaven.
Op het eerste gezicht lijkt een combinatie van gulden financieringsregel en uitgavennorm wat de allocatie betreft
hetzelfde resultaat op te leveren als een ongedeelde begroting. Dit is echter niet juist: de eigenlijke afweging blijft zich
afspelen op de gewone dienst en hierbij zijn alleen microeconomische overwegingen van belang. Zou men bij voorbeeld overgaan op leasing om op die wijze ruimte onder de
uitgavennorm te kweken, dan betekent dit nog niet dat de
gewone uitgaven vrijblijvend met het vrijvallende bedrag
kunnen worden verhoogd. Deze verhoging van de gewone
uitgaven dient gepaard te gaan met een verhoging van de
ontvangsten om evenwicht op de gewone dienst te handhaven. Dit laatste vormt een voldoende rem om een dergelijke
vorm van budgetvervalsing tegen te gaan.
Overigens zou men ook op andere gronden kunnen pleiten voor een uitgavennorm, omdat het probleem van de expansie van de collectieve sector zijn oorsprong vindt in de
moeilijk beheersbare uitgavenontwikkeling. Het aangeven
van een duidelijk kader waarbinnen de uitgaven dienen te
blijven dwingt tot meer aandacht voor de planning van overheidsuitgaven en het tijdig signaleren van ongewilde verdringingsprocessen of tegenvallers.
Besluit______________________
In het voorgaande is een beschrijving gegeven van de
gulden financieringsregel. De gulden financieringsregel
vindt zijn oorsprong in de micro-economische sfeer; de nadruk ligt op de afwegingsfunctie en het maakt een beter (bedrijfsmatig) beheer van de collectieve uitgaven mogelijk. Dit
sluit aan bij het streven naar een prestatiebegroting en
haakt daarmee in op meer moderne ontwikkelingen op het
gebied van de overheidsfinancien. Het vergroot ook het
kostenbesef en vormt een aanzet om te komen tot grotere
efficiency. Daarnaast versterkt het de begrotingsdiscipline
door de vluchtweg naar leningfinanciering af te sluiten. De
zwakheden liggen echter in het macro-economische vlak
van de stabilisatiefunctie. Wel kan de gulden financieringsregel via een aantal aanvullingen ook aan deze f unctie meer
dienstbaar worden gemaakt. Daarbij wordt echter in sommige situaties, meer dan bij het structurele begrotingsbeleid het geval is, vertrouwd op de working van de marktmechanismen.
Harm Jan Woltjer