De externe controle van de rijksuitgaven

De externe controle van de
rijksuitgaven
De resultaten van de parlementaire
enquete naar het RSV-debacle hebben duidelijk gemaakt dat de politieke
besluitvorming chaotisch kan verlopen. In haar eindrapport schrijft de enquetecommissie bij voorbeeld dat de
minister van Economische Zaken een
beslissing moest nemen ,,op basis van
zeer imperfecte en tegenstrijdige
besluiten van de ministerraad”. En direct daarop schrijft zij over een conclusie van de minister van Financien:
,,Hoe deze tot die conclusie kon komen (…) is een raadsel” 1). Bovendien
is uit de verslagen van de Algemene
Rekenkamer herhaaldelijk gebleken
dat de administratieve organisatie en

de interne controle bij het rijk ernstige
tekortkomingenvertonen. DeCommissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer schreef hierover vorig jaar in
een uitzonderlijk harde brief aan de minister van Financien van mening te zijn
,,dat in het voortbestaan van de door
de Algemene Rekenkamer gesignaleerde ernstige tekortkomingen in de
administratieve organisatie en de interne controle van het Rijk niet langer
kan worden berust. Jarenlange toezeggingen van diverse ministers aan
1) Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,
17 817, nr. 16, biz. 278 – 279.

9.7Q

de Algemene Rekenkamer en aan de
Commissie voor de Rijksuitgaven om
tot verbetering te komen, zijn niet of
onvoldoende nagekomen. De bepalingen van de Comptabiliteitswet 1976
worden daardoor al jaren met voeten
getreden” 2). Kort daarop verscheen
het geruchtmakende rapport van de Algemene Rekenkamer over de besluitvorming en uitvoering van het Walrusproject, waarin de niet minder harde conclusie wordt getrokken dat ,,de
redenen die tot nu toe voor de kostenoverschrijding zijn aangevoerd (…) in
de ogen van de Rekenkamer niet toereikend” zijn 3).
Deze voorbeelden illustreren het
grote belang van een effectieve externe controle van de rijksuitgaven. Zonder die controle zouden de tekortkomingen in de administratieve organisatie en interne controle van het rijk
niet gemakkelijk of zelfs helemaal niet
bekend zijn geworden. In het Nederlandse staatsbestel fungeren twee instanties als externe controleurs: het
parlement en de Algemene Rekenkamer. Binnen het parlement heeft met
name de Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer op dit
punt een bijzondere verantwoordelijkheid. Maarde aloude vraag is: wie controleert de controleurs? Verheugend is
daarom dat de Tweede Kamer zich met
name naar aanleiding van de gedachtenwisseling over het rapport van de
RSV-enquetecommissie die vraag 66k
heeft gesteld. Dit heeft geresulteerd in
de installing van een bijzondere Kamercommissie om de organisatie en
de werkwijze van de Tweede Kamer te
onderzoeken. In haar verslag 4) doet
de commissie een aantal nuttige aanbevelingen, maar begaat zij ook een
merkwaardige misstap. Bovendien bevat het verslag enkele manco’s. In het
onderstaande zal ik dit nader toelichten, waarbij ik vooropstel dat het belang van een effectieve controle van de
rijksuitgaven een goede samenwerking vereist tussen de Algemene Rekenkamer en de Commissie voor de
Rijksuitgaven van de Tweede Kamer.
Op dit punt kunnen naar mijn mening
enkele verbeteringen worden aangebracht, die ik eveneens zal toelichten,
en waarbij ik met name zal ingaan op
het functioneren van de Commissie
voor de Rijksuitgaven.
De taak van deze commissie wordt
in lid 1 van artikel 44 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer als volgt omschreven: ,,De commissie heeft tot taak de Kamer voor te
lichten over de besteding van de gelden die zijn toegestaan in de wetten
waarbij de hoofdstukken van de begroting van het Rijk worden vastgesteld.
Het verslag van de Algemene Rekenkamer van haar werkzaamheden in het
afgelopen jaar wordt in handen van de
commissie gesteld. Ook andere door
de Algemene Rekenkamer of van regeringswege bij de Kamer ingezonden
stukken, die met de taak van de commissie verband houden, worden, tenzij
de Kamer anders besluit, in haar han280

den gesteld”. Bovendien bepaalt lid 2
van hetzelfde artikel: ,,Over een voorstel aan de Kamer, de Algemene Rekenkamer te verzoeken een doelmatigheidsonderzoek als bedoeld in artikel
74, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 1976 in te stellen, wordt niet beslist
dan na advies van de commissie” 5).
Uit deze taakomschrijving blijkt dat de
Commissie voor de Rijksuitgaven in
feite als parlementaire partner van de
Algemene Rekenkamer wordt beschouwd. De behandeling van de jaarverslagen en van andere (tussentijdse)
rapporten van de Algemene Rekenkamer vormen dan ook het voornaamste bestanddeel van het werk van
de commissie

De samenwerking tussen
Commissie en Rekenkamer
Tot voor kort bleef de behandeling
van het Rekenkamerverslag door de
Commissie voor de Rijksuitgaven beperkt tot het stellen van een of twee
ronden schriftelijke vragen aan de betrokken bewindslieden, maar in 1985 is
besloten deze procedure te intensiveren door over het verslag 1984 van de
Algemene Rekenkamer een aantal uitgebreide commissievergaderingen en
enkele malen mondeling overleg te
houden. Het komt mij voor dat deze
procedure verder kan worden verbeterd door het vragen van het eventuele
commentaar van de Algemene Rekenkamer op de antwoorden van de bewindslieden op de schriftelijke vragen
tot vast onderdeel van de procedure te
maken.
De samenwerking tussen de Algemene Rekenkamer en de Commissie
voor de Rijksuitgaven is de laatste jaren weliswaar verbeterd, maar zou
door enkele procedurele veranderingen mijns inziens nog meer kunnen
worden verbeterd. In de eerste plaats
verdient het aanbeveling het overleg
tussen de Commissie voor de Rijksuitgaven en de Algemene Rekenkamer te
intensiveren. Tot dusver heeft dit overleg in beginsel halfjaarlijks plaats,
maar de veranderde werkwijze van de
Algemene Rekenkamer maakt frequenter en vooral meer informeel overleg wenselijk. De Rekenkamer bewaart haar onderzoeksresultaten tegenwoordig niet zonder meer voor publikatie in het jaarverslag, maar komt
meer en meer met tussentijdse rapportages over bepaalde onderzoeksprojecten zodra die gereed zijn. Ik acht dit
een positieve ontwikkeling, die meer
recht doet aan het karakter van de controle op de rijksuitgaven. Een jaarverslag wekt immers de indruk alsof de
controle vooral betrekking zou hebben
op de rijksuitgaven in het betreffende
jaar, hoewel dat onjuist is. In feite richt
de controle zich op uitgaafstromen die
zich over een reeks van jaren uitstrekken. De tussentijdse rapportages van
de Rekenkamer hebben overigens al

geleid tot frequenter overleg met de
Commissie voor de Rijksuitgaven,
maar vooral in de formele sfeer. Mijns
inziens zou meer informeel overleg
tussen de Commissie voor de Rijksuitgaven, met name via haar voorzitter,
en de Algemene Rekenkamer wederzijds het inzicht in elkaars wensen en
prioriteiten vergroten, terwijl dit tevens
meer duidelijkheid kan verschaffen
aan de Commissie voor de Rijksuitgaven over bepaalde achtergronden van
tussentijdse rapportages door de Algemene Rekenkamer.
Een tweede aanbeveling met betrekking tot het overleg tussen de Commissie voor de Rijksuitgaven en de Algemene Rekenkamer betreft de plaats
ervan. Tot dusver is het gebruikelijk
dat het halfjaarlijkse overleg beurtelings in het gebouw van de Tweede
Kamer en het gebouw van de Algemene Rekenkamer plaatsheeft. Ik zou ervoor willen pleiten dit overleg steeds in
het gebouw van de Algemene Rekenkamer te houden. De reden hiervoor is
een praktische: de ‘piepers’ van de leden van de Commissie voor de Rijksuitgaven werken daar niet, zodat zij
ook niet om de haverklap kunnen worden opgeroepen de bijeenkomst gedurende enige tijd te verlaten. Als het
overleg plaatsheeft aan het Binnenhof
gebeurt dit zo frequent dat de vergelijking met een duiventil zich opdringt.
Het is duidelijk dat het gepiep van de
oproepapparaatjes en met name het
hierdoor veroorzaakte in- en uitlopen
van commissieleden de rust en de
diepgang van het overleg met de Algemene Rekenkamer bepaald niet ten
goede komen.
De samenwerking tussen de Commissie voor de Rijksuitgaven en de
Algemene Rekenkamer moet echter
niet zo ver gaan dat de laatste wordt
betrokken bij de vaststelling van de begroting. De aanbeveling van de commissie-Dolman om de Commissie voor
de Rijksuitgaven een eindrapport over
het onderzoek van de begrotingswetsvoorstellen te laten opstellen, juich ik
toe 6). Onbegrijpelijk daarentegen
acht ik de aanbeveling dit eindrapport
vervolgens tot onderwerp van bespreking te maken tussen de Commissie
voor de Rijksuitgaven en de Algemene
Rekenkamer enerzijds en de minister
van Financien anderzijds. Dit is mijns

2) Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,
18918, nr. 38, biz. 2.
3) Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986,
19221, nr. 2, biz. 119.
4) Tweede Kamer, vergaderjaar 1985- 1986,
19336, nr. 2.

5) Deze bepaling is opgenomen naar aanleiding van een merkwaardig voorval. In 1980

aanvaardde de Tweede Kamer namelijk het
voorstel Janssen (Tweede Kamer, zitting
1979-1980, 14969, nr. 48), waarin de Algemene Rekenkamer werd verzocht een bepaald doelmatigheidsonderzoek te verrichten.

Achteraf bleek de Rekenkamer echter helemaal niet bevoegd te zijn tot het verrichten van
het gevraagde onderzoek.
6) Zie voetnoot 4, biz. 29.

inziens een ernstige vergissing. Op dit
punt lijkt de commissie-Dolman niet
van de RSV-geschiedenis te hebben
geleerd. Zij maakt zich schuldig aan
dezelfde tout die de Tweede Kamer
eerder heeft gemaakt, door geen onderscheid te maken tussen de vaststelting van het beleid en de controle daarop. In mijn opvatting mag de Algemene
Rekenkamer op generlei wijze bij de
vaststelling van het beleid en van de
begroting worden betrokken, omdat
anders ten minste de schijn kan worden gewekt dat zij achteraf niet in volledige onafhankelijkheid de uitvoering
van de begroting kan controleren en
beoordelen. Mijns inziens staat of valt
de geloofwaardigheid van achteraf
door de Algemene Rekenkamer gevelde oordelen over de begrotingsuitvoering met de afwezigheid van iedere betrokkenheid van haar bij de begrotingsvoorbereiding en -vaststelling.

De Kamercommissies___
De controlerende taak van de Tweede Kamer kan in het gedrang komen
door de neiging tot meeregeren en
door specifieke belangenbehartiging.
Hierbij spelen de vaste commissies
van de Tweede Kamer een belangrijke
rol. Als er op een bepaald deelterrein
sprake is van grote eensgezindheid,
heeft de voor dit deelgebied ingestelde
Kamercommissie grote invloed. Na
een mondeling overleg van deze commissie met de betrokken minister(s)
en/of staatssecretaris(sen) volgt dan
immers dikwijls geen plenair debat
meer, zodat de Kamer als geheel er
niet meer aan te pas komt. In zulke gevallen kunnen deze commissies als
een pressiegroep ten opzichte van de
gehele Kamer werken 7).
Dit probleem zou kunnen worden opgelost door een maximum te stellen
aan de zittingsduur van de leden van
de Kamercommissies. Dit heeft een
snellere doorstroming tot gevolg,
waardoor Kamerleden wellicht minder
snel geneigd zullen zijn zich met bepaalde deelbelangen te identificeren.

lijkse publikatie van prestatiegegevens
steeds meer een bijprodukt zal worden
van intern gerichte bedrijfsvoeringsprocessen, waarbij ,,het niet bij voorbaat (is) uitgesloten dat zich situaties
zullen voordoen waarin de externe publikatie de intern gerichte functie zou
kunnen schaden. De zin van externe
publikatie (…) zou dan ter discussie komen” 10). Hoewel in dit proefballonnetje duidelijk het dreigement ligt opgesloten de prestatiebegroting in de
toekomst niet meerte publiceren, reageerde de Tweede Kamer hier niet op.
Het zou mijns inziens een goede zaak
zijn als de Tweede Kamer voortaan
meer aandacht zou schenken aan de
prestatiebegrotingen. Nu de commissie-Dolman dit uitdrukkelijk een belangrijke begrotingskwestie heeft genoemd 11), is er enige hoop dat dit inderdaad zal gebeuren.
Dit vereist wel dat de Tweede Kamer
een andere houding gaat innemen dan
zij tot dusver heeft gedaan. Als zij geen
consequenties verbindt aan de informatie die zij ter beschikking krijgt,
komt er van haar controlerende taak
weinig terecht. Een sterk voorbeeld betrof de informatie die was vervat in het
wetsontwerp tot verhoging van de verplichtingenraming bij artikel 84 van de
begroting voor Onderwijs en Wetenschappen voor 1978 12). Blijkens de
Memorie van Toelichting was deze verhoging nodig, omdat bij het opstellen
van de rijksrekening was gebleken dat
een hogere verplichting was aangegaan dan waarvoor machtiging was
verleend. Het wetsontwerp werd dan
ook pas in december 1981 ingediend:
bijna drie jaar na afloop van het betreffende
begrotingsjaar.
Hoewel
mijns inziens moeilijk valt te ontkennen
dat deze informatie erop wees dat het
parlementaire budgetrecht in dit geval
tot een puur formeel recht werd gereduceerd, gaf het betreffende wetsontwerp de Vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen geen aanleiding tot het maken van opmerkingen
13). Voor de verantwoordelijke ministers is zo’n houding van de Tweede
Kamer bepaald geen stimulans tot het
verbeteren van de informatievoorziening en het respecteren van het parlementaire budgetrecht.

Samenvatting
De externe controle van de rijksuitgaven door de Tweede Kamer kan
mijns inziens worden verbeterd. Daartoe zou de samenwerking tussen de
Commissie voor de Rijksuitgaven en
de Algemene Rekenkamer moeten
worden gemtensiveerd en de informatievoorziening over de rijksuitgaven
moeten worden verbeterd. Dit laatste
houdt o.m. in een verdere ontwikkeling
van de prestatiebegroting. Hoewel de
Tweede Kamer tot dusver nauwelijks
belangstelling heeft getoond voor de
prestatiebegroting en ook overigens
nauwelijks consequenties heeft verbonden aan haar ter beschikking
staande informatie, zijn er tekenen dat
zij op dit punt een andere houding zal
gaan innemen.

M.P. van der Hoek
De auteur is werkzaam aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

7) Koopmans wees hier al op in zijn oratie:

,,De vaste commissies moeten worden beschouwd als samenklonteringen van pleiters
ten gunste van bepaalde belangen, die elkaar
niet bestrijden”. (L. Koopmans, Beheersing
vandeoverheidsuitgaven, Deventer 1973, biz.
5-6).
8) Vgl. D.J. Wolfson, De Miljoenennota 1986:
een spanningsveld tussen informatiebehoefte
en informatiehantering, ESB, 16oktober 1985,
biz. 1030-1036.
9) Vgl. P.B. Boorsma, Meerjarenramingen en
prestatiebegrotingen van het Rijk, Openbare
Uitgaven, 1981, nr. 1, biz. 3 – 25; J. Holland en
N.C.M. van Niekerk, Bedrijvige overheid, Den
Haag, 1985, o.a. biz. 92-95; J.A. Schild, De
ontwikkeling van de prestatiebegroting, Beleidsanalyse, 1985, nr. 1-2, biz. 20-26.
10) Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,
18 600, hoofdstuk XIII, nr. 3, biz. 37.
11) Zie voetnoot 4, biz. 25.
12) Tweede Kamer, zitting 1981-1982,
17222, nr. 2.

13) Tweede

Kamer,

zitting

1981-1982,

17222, nr. 5.

De informatievoorziening
Voor een juiste uitoefening van de
controlefunctie is de informatievoorziening van essentiele betekenis 8). De
prestatiebegroting kan hierbij een belangrijke rol spelen, maar de ontwikkeling van dit instrument verloopt betrekkelijk langzaam 9). Dit laatste kan
moeilijk los worden gezien van het feit
dat de Tweede Kamer tot dusver nauwelijks enige belangstelling voor de
prestatiebegroting heeft getoond. Zeer
duidelijk werd dit gedemonstreerd
toen in de Memorie van Toelichting op
de begroting van Economische Zaken
voor 1985 werd opgemerkt dat de jaar-

ESB 12-3-1986

Exportkredietgaranties
van de overheid
Kort geleden werd bekend dat vorig
jaar f. 909 mln. verlies is geleden op de
herverzekering van exportkredieten
door de staat, voornamelijk voor leveringen aan Argentinie (zie bij voorbeeld de Volkskrant, 4 februari 1986,
biz. 2). Daardoor is de kwestie van garantieverlening door de overheid als

economische activiteit opnieuw in discussie gekomen. Het is niet de eerste
keer dat deze garantieverlening ter discussie staat (zie bij voorbeeld NRCHandelsblad, 4 oktober 1984). Ook in
de Miljoenennota 1985 wordt uitgebreid ingegaan op het probleem van de
forse en vaak onvoorziene schades

281