Kosten en baten van twee
vormen van
criminaliteitsbestrij ding
De stijging van de criminaliteit, het vervolgingsbeleid, het cellentekort en de onvoldoende
sterkte van de politie zijn onderwerpen waarover de media nooit uitgepraat raken, maar
waarover zij zelden iets gefundeerds te berde brengen. De economische wetenschap kan
helpen de discussie op een hoger plan te brengen, o.a. door kosten/batenanalyses op dit
gebied uit te voeren. In dit artikel wordt een kosten/batenanalyse gepresenteerd van twee
beleidsopties om de criminaliteit te bestrijden. De ene optie is het versterken van de
politie, welke beleidslijn ook in het regeerakkoord van het zittende kabinet voorkomt. De
andere is het minder vaak seponeren van strafzaken, dus het brengen van meer zaken voor
de rechter, wat een van de aanbevelingen is van de commissie-Roethof. De gunstigste
baten/kosten-verhouding wordt berekend voor het minder seponeren bij ruwheids- en
vermogensmisdrijven.
DRS. F.P. VAN TULDER*
Inleiding
Enkele maanden geleden publiceerde het Sociaal en
Cultureel Planbureau (SCP) een onderzoek naar relaties
tussen criminaliteit, ophelderingspercentages en politiesterkte 1). De bij dit onderzoek verkregen schattingsresultaten kunnen worden gebruikt om een globale indruk te
krijgen van de effecten van twee beleidsopties om de criminaliteit te bestrijden:
– het opvoeren van de politiesterkte; een benadering die
bij voorbeeld is gekozen in het regeerakkoord van het
kabinet-Lubbers 2);
– het verminderen van het aantal zogeheten beleidssepots, dat wil zeggen het minder vaak seponeren van
strafzaken door politie of openbaar ministerie. Dit is
een van de voorstellen die de commissie-Roethof doet
ter bestrijding van de kleine criminaliteit en die is overgenomen in het ‘criminaliteitsplan’ van het kabinetLubbers 3).
In dit artikel wordt een poging gedaan om de gevolgen
van beide beleidsopties voor de omvang van de criminaliteit kwantitatief te benaderen. In Nederland verricht onderzoek naar preventieve en afschrikkingseffecten van de
werkzaamheden van politie en justitie was tot nu toe
meestal gebaseerd op de evaluatie van bepaalde experimenten of beleidswijzigingen (wijziging werkwijze van een
bepaald politiekorps, invoering blaaspijpje) of op onderzoek onder bepaalde groepen ex-gevangenen 4). Probleem met dergelijk onderzoek op micro-niveau is, dat de
resultaten moeilijk generaliseerbaar zijn tot nationaal geldende verbanden.
Het SCP-onderzoek behelst een eerste Nederlandse
poging om de bedoelde probleemstelling op macro-niveau
te bezien. Deze benadering staat nog in de kinderschoenen en moet daarom tot op zekere hoogte als experimenteel worden beschouwd. Uitgangspunt van dit artikel is dat
ook globale schattingen, zoals hier worden gepresenteerd, het inzicht kunnen vergroten en bovendien de discussie over de (on)mogelijkheden van de gevolgde macrobenadering kunnen stimuleren. Omdat inzicht in de indivi-
172
duele gedragsrelaties achter de gevonden verbanden ontbreekt, moet onderzoek op macro-niveau eerder worden
gezien als complementair aan onderzoek op micro-niveau
dan als een substituut ervan 5).
In dit artikel wordt daarnaast geprobeerd om tot een gedeeltelijke afweging van kosten en baten van de twee genoemde vormen van criminaliteitsbestrijding te komen. Bij
de schatting van de kosten wordt expliciet rekening gehouden met de doorwerking van veranderingen in het strafrechtelijk proces. Zo zal een toename van de politiesterkte
niet alleen effect hebben op de werkzaamheden van de
politie zelf, maar ook op de werkzaamheden van justitiele
organen. Ook deze worden daarom in de beschouwing betrokken. De baten kunnen slechts zeer gedeeltelijk worden
gekwantificeerd. De pretentie is dan ook zeker niet om een
volledige kosten/batenanalyse te geven, maar slechts om
daarvoor enige bouwstenen te leveren 6).
In het kader van dit artikel is het niet mogelijk om de in
het SCP-onderzoek gebruikte methoden en alle gevonden
resultaten diepgaand te bespreken. Lezers die belang
stellen in de achtergronden worden verwezen naar SCPcahier nr. 45. Het verdient vermelding dat bij de schattingen van effecten van activiteiten van politie en justitie
steeds is gecorrigeerd voor de rol van een aantal achter* De auteur is werkzaam op de afdeling systeemanalyse van het Sociaal en Cultureel Planbureau te Rijswijk. Hij bedankt verschillende
college’s en P. Wesemann (Erasmus Universiteit Rotterdam) voor het
commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1) Frank van Tulder, Criminaliteit, pakkans en politie, Schattingen
met een macromodel, Sociaal en Cultureel Planbureau, SCP-cahier
nr. 45, Rijswijk, 1985.
2) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 555, nr. 7.
3) Samenleving en criminaliteit. Een beleidsplan voorde komendejaren, Tweede Kamer, 1984-1985, 18 995, nrs. 1 -2.
4) Zie bij voorbeeld: D.W. Steenhuis, D. van Ooijen en P.S. Noordzij,
Alcomobilisme. Effect van een nieuwe wetgeving op alcoholgebruik
bij verkeersdeelname, Gouda Quint, Arnhem, 1979; R. Bovensen P.J.
Prinsen, Extra politie-inzet en rijden onder invloed, WODC-rapport nr.
52, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1984; C. van der Werff, Recidivisme
en speciaal-preventief effect, Tijdschrift voor Criminologie, jg. 21, nr.
3, mei/juni 1979, biz. 97-110.
5) Zie voor een nadere beschouwing over voor- en nadelen van
micro- en macro-benaderingen Van Tulder, op.cit., § 2.5.
6) In het bijzonder voor de subcommissie kosten/batenanalyse van
de commissie kleine criminaliteit (commissie-Roethof).
grondfactoren van demografische, sociale en economische aard. Deze blijken bij de naoorlogse criminaliteitsontwikkelingen een belangrijke rol te hebben gespeeld. De
weergegeven effecten moeten dan ook niet worden gezien
als effecten in absolute zin, maar als effecten bovenop de
door een aantal maatschappelijke trends bepaalde criminaliteitsontwikkelingen. Voor dit artikel is een aantal extra
berekeningen uitgevoerd. Een korte verantwoording daarvan vindt plaats in de noten. Een uitgebreidere verantwoording is op aanvraag verkrijgbaar bij de auteur.
De indeling van dit artikel is als volgt. Eerst wordt kort ingegaan op het theoretisch kader van de gekozen benadering. Deze is voor een belangrijk deel gee’nt op de ‘economics of crime’, die de afgelopen 15 jaar in de Verenigde
Staten tot ontwikkeling is gekomen. Vervolgens worden
kosten en baten geschat in drie stappen:
– allereerst wordt een schatting gemaakt van het effect
van uitbreidingen van (de werkzaamheden van) het politieel of justitieel systeem op de criminaliteit;
– vervolgens worden de extra kosten, die gepaard gaan
met genoemde uitbreidingen becijferd;
– ten slotte worden de baten van een vermindering van
criminaliteit geschetst en enigszins gekwantificeerd,
waarna de afweging van kosten en baten plaatsvindt.
Het artikel wordt samengevat in de slotparagraaf.
Het theoretische kader
Becker vestigde in 1968 met zijn artikel,,Crime and punishment, an economic approach” de aandacht op de mogelijkheden van een economische benadering van criminaliteit en van het potitieel en justitieel systeem, gebaseerd op de volgende twee uitgangspunten 7).
Het is enerzijds mogelijk om het gedrag van wetsovertreders te beschrijven in formele micro-economische termen. Een (potentiele) delinquent kan worden beschreven
als iemand die een afweging maakt tussen kosten en baten van een eventueel misdrijf, die daarbij de risico’s schat
en die naar maximale bevrediging van zijn ‘behoeften’
streeft. Tot de kosten behoren niet alleen de uitvoeringskosten van het misdrijf, maar ook de geschatte risico’s die
de (potentiele) delinquent loopt om gepakt en bestraft te
worden.
Anderzijds kan ook de interactie tussen (potentiele) delinquenten en het politieel en justitieel systeem in economische termen worden beschreven. De overheid dient bij
het beleid te streven naar het zo klein mogelijk maken van
het door de maatschappij als gevolg van criminaliteit geleden maatschappelijk verlies. De volgens deze benadering
van belang zijnde causale en in principe kwantificeerbare
verbanden kunnen worden weergegeven in een schema;
de relaties zijn genummerd om latere verwijzingen te vergemakkelijken (zie figuur 1).
Figuur 1. Het basisschema van de ‘economics of crime’
Exogene (maatschappelijke)
factoren
Gedrag (potentiele) 1
^ ^
daders
|
” “”
Maatschappel jke
kosten
Gedrag (potentiele)
slachtoffers
* l
( .
11
Omvang en soort
criminaliteit
13
J
1
6
————I
8
12
1
10
»”
ESB 12-2-1986
it
J
4
5
Kosten en omvang
apparaat
politie/justitie
Het gedrag van (potentiele) daders en slachtoffers is de
optelsom van individuele voorkeuren, die onder andere
zullen samenhangen met een aantal maatschappelijke
omstandigheden (relaties 1 en 2). Het criminaliteitsniveau
komt tot stand via een wisselwerking tussen het gedrag
van (potentiele) daders en – voor zover het misdrijven met
slachtoffers betreft – slachtoffers (relatie 3). Daarbij wordt
het gedrag van de (potentiele) slachtoffers mede bepaald
door nun perceptie van het risico slachtoffer te worden; deze perceptie zal mede afhangen van het criminaliteitsniveau (relatie 4). Verder speelt bij het gedrag van de daders
de (verwachte) pakkans en strafmaat wellicht een rol.
Deze zullen onder andere bepaald worden door de maatschappelijke gerealiseerde pakkans en strafmaat (relatie 5
en 6).
Het politieel en justitieel systeem oefent invloed uit op
die pakkans en de strafmaat en omgekeerd: hoe hoger de
pakkans of strafmaat bij gegeven criminaliteit, hoe hoger
de vereiste inzet van middelen is (relatie 7 en 8). Tevens
zal, bij een gelijkblijvende inzet van politiele en justitiele
middelen, een stijgende criminaliteit – via een grotere belasting van het apparaat – kunnen leiden tot een dalende
pakkans (relatie 9). Politie en justitie oefenen ook een directe invloed uit op criminaliteit door preventieve activiteiten (zoals surveillance, maar ook activiteiten van de reclassering gericht op resocialisatie) en – voor zover criminaliteit gemeten wordt via registratie van politie-, dan wel
justitie-autoriteiten – doordewijze van registeren (relatie
10).
De omvang en samenstelling van de criminaliteit bepalen de maatschappelijke kosten die het gevolg zijn van criminaliteit (relatie 11). Te zamen met de kosten van het apparaat van justitie en politie vormen deze de argumenten
van de maatschappelijke verliesfunctie (relatie 12). De omvang van de criminaliteit kan – via de rol van deze variabele in de maatschappelijke verliesfunctie – invloed uitoefenen op de besluitvorming rond de aan de politie of justitie
toe te wijzen middelen (relatie 13). Ter illustratie: Van Dijk
schat de totale maatschappelijke kosten van criminaliteit
– dusinclusief de kosten van politie en justitie – op basis
van gegevens voor recente jaren uit diverse bronnen, zeer
globaal op f. 15 mrd., dat is 4 a 5% van het nationale inkomen 8).
Gegeven bovengeschetste verbanden tussen de kosten
en omvang van het politie- en justitieapparaat, de omvang
en soort criminaliteit, de pakkans (of het percentage misdrijven dat voor de rechtbank wordt gebracht), de hoogte
van de straf en de door criminaliteit geleden maatschappelijke schade, is het in theorie mogelijk via het minimaliseren van de maatschappelijke verliesfunctie een optimale
omvang van het politie- en justitieapparaat vast te stellen.
Daartoe moeten dan uiteraard de geschetste verbanden
empirisch kunnen worden ingevuld. Bij dit alles zal het duidelijk zijn dat de gehanteerde variabelen en de daartussen
geschetste relaties meer dimensies kennen, dat wil zeggen verschillend kunnen zijn voor verschillende typen misdrijven, verschillende groepen personen enz. Het in het
SCP-onderzoek gehanteerde macro-model is onder andere gebaseerd op een aantal van de in figuur 1 geschetste
verbanden.
Bij de bovengeschetste benadering ligt veel nadruk op
de relatieve invloed van verhogingen van pakkans en straf
op de criminaliteit. Een hogere pakkans en straf kunnen
wellicht worden bereikt via de inzet van meer politie en
justitie; daarbij is een verhoging van de straf relatief eenvoudiger te realiseren en – ceteris paribus – goedkoper
dan een verhoging van de pakkans. In het eerste geval
moet immers alleen de capaciteit van de instanties die zich
met strafrechttoepassing bezighouden worden vergroot.
In het tweede geval krijgen daarnaast ook politie en
rechtspraak meer te doen. Het verschil tussen de kosten
7) Bij voorbeeld gepubliceerd in G.S. Becker en W.M. Landes, Essays in the economics of crime and punishment, National Bureau of
Economic Research, New York, 1974.
8) Zie J.J.M. van Dijk, Financieel-economische aspecten van misdaad en misdaadbestrijding, ESB, 19/26 december 1984, biz.
1248-1252.
173
van beide maatregelen is het grootst wanneer de straf de
vorm van een geldboete heeft. Mocht dus blijken dat een
verhoging van de straf relatief ten minste evenveel effect
heeft als een verhoging van de pakkans, dan ligt – vanuit
dit perspectief – eerstgenoemde maatregel meer voor de
hand. Er kan worden aangetoond dat de vraag of pakkans
dan wel straf de grootste afschrikkende invloed heeft, is te
herleiden tot de vraag of een (potentiele) delinquent zich risicomijdend dan wel risicozoekend gedraagt 9).
Beckers model roept een aantal vragen op. Want volgens de redenering van Beckers zou het – gegeven de
door potentiele delinquenten ingeschatte risico’s en gegeven een bepaalde pakkans – maatschappelijk gezien altijd lonen om boetes zo hoog mogelijk te maken. En
gesteld dat we het met boetes niet afkunnen, waarom dan
niet de doodstraf verkiezen boven geldverslindende gevangenisstraffen? Duidelijk is dat in onze rechtspraktijk
ook andere dan economische overwegingen een rol spelen. De economische gedachtengang richt de aandacht
uitsluitend op de preventieve en dan overwegend op de
algemeen-preventieve effecten van opsporing en bestraffing op het gedrag van (potentiele) daders. Ook in het SCPonderzoek was het uitgangspunt dat opsporing en de wijze
van bestraffing mogelijkerwijs een (algemeen-)preventieve werking kunnen hebben op de criminaliteit. Dit betekent
uiteraard niet dat dit de enige factoren zouden zijn met invloed op de criminaliteit 10).
Een aantal elementen uit figuur 1 wordt in de volgende
paragrafen concreet voor de Nederlandse situatie uitgewerkt.
Effecten op de criminaliteit
De eerste maatregel – hetopvoerenvandepolitiesterkte – kan in principe langs drie wegen invloed hebben op
de criminaliteit:
– via een preventieve werking van bij voorbeeld meer politiesurveillance kan een vermindering van de criminaliteit worden bereikt;
– wanneer inzet van meer mankracht (bij voorbeeld bij de
recherche) leidt tot hogere ophelderingspercentages
11) en daarvan een preventieve werking uitgaat, kan
eveneens een vermindering van de criminaliteit worden bereikt;
– meer mankracht kan via een registratie-effect leiden tot
een verhoging van de geregistreerde criminaliteit. Dit
hoeft geen consequenties te hebben voor de ‘werkelijke’ criminaliteit. Bij een analyse van cijfers uit politiestatistieken moet echter wel degelijk met dit mogelijke effect rekening worden gehouden.
Het effect van de tweede maatregel – een verlaging van
het aantal sepots, of wel van het sepotpercentage – is
rechtlijniger. Met name kan hiervan een preventieve werking uitgaan op de criminaliteit. Het besluit van het openbaar ministerie zaken te seponeren kan berusten op ‘gebrek aan bewijs’, op een door de dader getoonde bereidheid zich onder behandeling te stellen, of op ‘beleidsgronden’, bij voorbeeld vanwege een grote achterstand in de
verwerking. In 1983 behoorde meer dan tweederde deel
van de sepots tot laatstgenoemde categorie 12). Wanneer
in dit artikel wordt gesproken over verlaging van het aantal
sepots moet uiteraard aan deze laatste categorie worden
gedacht.
De effecten van beide maatregelen op de criminaliteit
kunnen geschat worden op basis van de uitkomsten van
het SCP-onderzoek. Bij de invulling van de eerste maatregel zal een onderscheid worden gemaakt tussen uitbreiding van de politiesterkte zonder meer – recherche en
surveillance groeien evenredig mee – en een specifieke
uitbreiding van de recherche binnen het politieapparaat.
Beide soorten uitbreidingen kunnen uiteraard verschillende consequenties hebben voor de criminaliteit. De tweede
maatregel – een verlaging van het aantal sepots – wordt
174
hier vertaald in een verhoging van het aantal schuldigverklaringen ten opzichte van het aantal ophelderingen.
Daarbij wordt onderscheid gemaakt in de vervolging van
drie typen misdrijven. Voor een uitvoerige motivering van
deze schattingen en een bespreking van optredende
schattingsproblemen wordt verwezen naar het SCPonderzoek. Ten opzicht van dat onderzoek was nog een
aantal aanvullende veronderstellingen nodig 13).
In label 1 worden de geschatte directe effecten van een
aantal variabelen op de criminaliteit weergegeven. Daarbij
wordt naast de effecten van opvoering van de politiesterkte in het algemeen en de recherchesterkte in het bijzonder
en het percentage schuldigverklaringen ook ingegaan op
het preventief effect van het ophelderingspercentage. Zoals op de laatste regel weergegeven, wordt dit percentage
op zijn beurt weer bei’nvloed door de politiesterkte, die dus
langs deze weg – naast het directe preventieve effect van
surveillances enz. – ook indirect langs deze weg invloed
op de criminaliteit kan uitoefenen.
De eerste regel in tabel 1 betreft de vermogensmisdrijven; deze groep misdrijven omvat met name diefstallen en
inbraken en maakte in 1983 77% van het totaal aantal door
de politie geregistreerde misdrijven uit. De op de tweede
regel gegeven effecten betreffen een belangrijke subgroep van de vermogensmisdrijven: de diefstallen via
braak. In 1983 maakten deze ruim een derde van het totaal
aantal vermogensmisdrijven uit. De ruwheidsmisdrijven,
die op de derde regel zijn weergegeven, bestaan bijna uitsluitend uit vernielingen; artikel 26 misdrijven tegen de
Wegenverkeerswet (WVW; vierde regel) betreffen het rijden onder invloed. De beschouwde typen misdrijven tezamen maakten in 1983 90% van het totaal uit 14).
De in tabel 1 vermelde schattingsresultaten kunnen worden opgevat als elasticiteiten. Dat wil dus zeggen dat de
getallen aangeven, wat het procentuele effect is van een
stijging van 1 % van de beschouwde variabele op de criminaliteit of het ophelderingspercentage. Bij de interpretatie
van de resultaten moet in het oog worden gehouden dat
het steeds globale indicaties (soms slechts ‘educated
guesses’) betreft.
Volgens de in kolom 1 gegeven schattingen, die grotendeeld gebaseerd zijn op tijdreeksanalyses voor Nederland
over de periode 1949- 1982, heeft de politiesterkte een
preventieve invloed gehad op het aantal vermogensmisdrijven: een verhoging van de politiesterkte met 1% had
naar schatting een drukkend effect van 1,7% op het aantal
vermogensmisdrijven. Het preventieve effect op de andere soorten misdrijven was aanzienlijk minder: een verhoging van de politiesterkte met 1% leidde – via het afschrikkende effect van meer politiecontroles – naar
9) Zie Van Tulder, op.cit., biz. 36 e.v.
10) Zie in dat verband H. Effers, J.C. Vrooman, D.J. Messing en H.J.
van de Braak. Belastingweerstand: houding versus gedrag, ESB, 23
januari 1985, biz. 90-94.
11) Hoewel ‘ophelderingspercentage’ en ‘pakkans’ – met name
door het niet in de statistiek verschijnende deel van de misdrijven geen synoniemen zijn, kunnen procentuele mutaties in het ophelderingspercentage – ceteris paribus – wel worden beschouwd als benadering voor de procentuele mutatie in de pakkans.
12) Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Criminaliteit en strafrechtpleging 1982- 1983, Staatsuitgeverij ‘s-Gravenhage, 1984, biz. 22.
13) Zo wordt op basis van Van Tulder, op.cit., biz. 84, verondersteld
dat een verhoging van de politiesterkte met 1 % leidt tot een toename
in het aantal geregistreerde ruwheids- en vermogensmisdrijven met
0,4%. Deze veronderstelling is nodig om de stap te maken van veranderingen in de door de politie geregistreerde criminlaiteit (onder invloed van het opvoeren van de politiesterkte) naar veranderingen in
de werkelijke criminaliteit. Verder zijn de afschrikkingseffecten van
hogere registratiepercentages bij de WVW-misdrijven en overtredingen gebaseerd op de afschrikkingseffecten van hogere ophelderingspercentages bij diefstallen door middel van braak. Zie voor toelichting de bij de auteur te verkrijgen uitgebreide verantwoording.
14) Voor andere typen misdrijven zijn geen schattingen vermeld, omdat of wel de schattingsresultaten onbevredigend waren (misdrijven
tegen leven en persoon, overige WVW-misdrijven), of wel geen schattingen zijn uitgevoerd. In het laatste geval betreft het misdrijven die
sterk bei’nvloed zijn door maatschappelijke ontwikkelingen en opvattingen, met alle gevolgen van dien voor de politieregistratie (misdrijven tegen openbare orde en gezag, seksuele misdrijven).
schatting tot 0,8% minder gevallen van ‘rijden onder invloed’ en 0,4% minder ruwheidsmisdrijven; bij de overtredingen is het effect relatief het kleinst: 1% meer politie
doet het aantal overtredingen naar schatting met 0,3% afnemen. Opvoering van de recherchesterkte heeft geen
rechtstreeks effect op de criminaliteit, maar is indirect via de invloed op het ophelderingspercentage – van belang. Immers, naar schatting leidt een verhoging van het
ophelderingspercentage (dus het aantal ophelderingen)
met1% – via afschrikkingseffecten – tot een vermindering van de ruwheidsmisdrijven met 0,8% en de vermogensmisdrijven met 0,4% (zie derde kolom). Een verhoging van de recherchesterkte met 1 % doet het aantal ophelderingen en daarmee het ophelderingspercentage
naar schatting met 0,4% toenemen. Op het eerste gezicht
mag het dan vreemd lijken dat een verhoging van de totale
politiesterkte met 1% (met daarbinnen een gelijkblijvend
aandeel van de recherche) geen significant effect op het
ophelderingspercentage zou hebben. Oorzaak hiervan is
dat een uitbreiding van het politieapparaat ook leidt tot een
verhoging van het aantal geregistreerde misdrijven. Dit
betekent dat een gelijktijdig optredende verhoging van het
aantal opgehelderde misdrijven toch niet leidt tot een verhoging van het ophelderingspercentage 15).
Bij de hier weergegeven schattingsresultaten mag niet
onvermeld blijven dat het simultane karakter van de betrokken relaties – de criminaliteit bemvloedt het ophelderingspercentage, maar omgekeerd bemvloedt het ophelderingspercentage de criminaliteit – de schattingen bemoeilijkt 16).
Het geschatte preventieve effect bij de vermogensmisdrijven is – in verhouding tot het effect bij de ruwheidsmisdrijven – erg hoog te noemen. Toch is het gevonden verband zeer sterk en kan het een aantal statistische toetsen
doorstaan. Mogelijk geldt het preventieve effect vooral
voor de wat ernstiger vormen van vermogenscriminaliteit.
Zo wordt in een doorsnedeanalyse van cijfers over vermogenscriminaliteit uit slachtofferenquetes een veel minder
sterk preventief effect gevonden. Tevens moet worden bedacht dat de schatting betrekking heeft op een periode,
waarin het aantal vermogensmisdrijven zeer sterk groeide. Het WODC neigt, op basis van eigen en buitenlands
onderzoek, tot de conclusie dat politiele misdaadbestrijding wel kan bijdragen tot een geringere stijging van de
misdaad, maar niet tot een vermindering ervan 17). Bij de
interpretatie van de verdere schattingen moet hiermee rekening worden gehouden.
Tabel 1. Schattingen van het rechtstreekse effect van een
aantal variabelen op de criminaliteit en ophelderingspercentages, in procenten a)
Heen^\1% verhoging
effect
^~~\^^
van
in % op
^~\^^
Criminaliteit
Vermogensmisdrijven
(w.v. diefstallen via braak
Ruwheidsmisdrijven
Misdrijven artikel 26WVW
Overtredingen
Ophelderingspercentage
Politiesterkte
Recherchesterkte
Ophelderingspercentage
Schuldigverklaringspercentage
-1,7
-1,8
0
0
0
-0,4
-0,3
-0,3
-0,3)
-0,8
-0,2
-0,3
-0,4
-0,8
-0,3
–
0
0
0,4 b)
*
•
wat de directe kosten zijn van een opvoering van de politiesterkte. Er moet bovendien rekening worden gehouden
met de doorwerking in de rest van het justitieel apparaat.
Wanneer de uitbreiding bij voorbeeld leidt tot een groter
aantal geconstateerde gevallen van rijden onder invloed
en een hoger ophelderingspercentage, leidt dit tot een extra toestroom van zaken naar het Openbaar Ministerie en
– bij constant sepotbeleid – tot een groter aantal aan de
rechter voorgelegde zaken en – bij een constant bestraffingsbeleid – tot een groter aantal ten uitvoer te leggen
gevangenisstraffen.
De tweede maatregel is het verlagen van het aantal sepots. De kosten van een dergelijke maatregel betreffen allereerst de toenemende werkdruk voor het rechtelijk apparaat: het Openbaar Ministerie moet meer mankracht
besteden aan het voorbrengen van zaken en de rechter
krijgt te maken met extra rechtszaken. Afhankelijk van de
rechtelijke uitspraak kan tevens sprake zijn van een verdere belasting van het apparaat via de noodzaak meer straffen ten uitvoer te brengen. Tabel 2 geeft een indruk van de
werkdruk die bovengenoemde typen misdrijven en overtredingen voor politie en justitie met zich meebrengen.
Het aantal behandelde misdrijven neemt in de opeenvolgende stadia van het strafrechtelijk systeem voortdurend af. Uit het afnemende aandeel van de vermogensmisdrijven (bij de politieregistratie nog 77%, bij de schuldigverklaringen nog slechts 33%) valt op te maken dat deze
misdrijven vaker dan gemiddeld onopgehelderd blijven en
worden geseponeerd. Wordt iemand echter schuldig verklaard aan dit misdrijf, dan krijgt hij hierbij wel relatief vaak
gevangenisstraf: 48% van de uitgesproken gevangenisstraffen betreft dit type misdrijf. Ook verder zijn er duidelijke verschillen in het beslag dat de onderscheiden typen
misdrijven op politie en justitie leggen. Terwijl het aandeel
van de gevallen van rijden onder invloed in het totaal van
door de politie geconstateerde misdrijven gering is (4%),
nemen deze misdrijven bij de strafrechtelijke vervolging
een veel belangrijker plaats in. Dit is het gevolg van een
ophelderingspercentage van – per definitie – 100% en
de prioriteit die door het Openbaar Ministerie wordt gegeven aan de vervolging van dit type misdrijf. Bij het aantal
uitgesproken gevangenisstraffen is het belang van dit type
misdrijf weer geringer; verhoudingsgewijs vaak wordt een
boete of andere straf opgelegd. Zo stond 38% van de door
de arrondissementsrechter opgelegde (ten minste ten
dele) onvoorwaardelijke boetes in verband met dit type
misdrijven. De ruwheidsmisdrijven (overwegend vernielingen) worden in de loop van het strafrechtelijk proces kwantitatief minder belangrijk; dit type misdrijf wordt – samen
met de vermogensmisdrijven – relatief vaak geseponeerd
18). Dit is een van de zaken die de commissie-Roethof wil
veranderen. Ook bij dit type misdrijf zijn boeten en alternatieve straffen (zoals dienstverlening) relatief belangrijk.
Hoeveel personeel en middelen moest er nu worden ingezet om de in label 2 in beeld gebrachte stromen op gang
te houden? We beperken ons hierbij tot de uitgaven die in
1983 gemoeid waren met het politie- en justitieapparaat,
voor zover dit direct te maken had met criminaliteit (misdrijven plus overtredingen) via preventie, opsporing en
vervolging. De kinderbescherming, die op dit punt slechts
indirect – via de uitvoering van tuchthuisstraffen – van
belang is, is buiten beschouwing gebleven; de toerekening bij de politie, de rechtspraak en de rechtshulp mag
a) – betekent: geen significant effect gevonden.
0 betekent: op theoretische gronden geen direct effect te verwachten.
‘ betekent: niet van toepassing of niet te schatten.
Schattingen grotendeeld gebaseerd op tijdreeksanalyses over de periode
1949-1982.
b) Geschat via doorsnedeanalyse.
Bron: SCP, Criminaliteit, pakkans en politie, Rijswijk 1985, hoofdstuk 5 en 6, aangevuld
met eigen berekeningen.
15) Carr-Hill en Stern vonden lets dergelijks voor Engeland en Wales.
Zie Van Tulder, op.cit., biz. 99.
16) Zie voor een uitgebreide beschrijving van de problemen Van Tulder, op.cit, biz. 72 e.v.
Kosten
Een eerste te overwegen maatregel is het opvoeren van
de politiesterkte. Daarbij is niet alleen de vraag relevant
ESB 12-2-1986
17) C. Fijnaut, E.G.M.Nuijten-EdelbroekenJ.L.P. Spickenheuer, Politiele misdaadbestr/jding, WODC-rapport nr. 56, Staatsuitgeverij,
Den Haag, 1985, biz. 3.
18) Naast het stellen van prioriteiten kunnen hierbij kenmerken of het
verleden van de dader een rol spelen: bij vernielingen zal het vaker
gaan orrvjongeren die voor het eerst een misdrijf begaan.
175
label 2. Rechtsgang van misdrijven en overtredingen in 1983, x 1000
Geregistreerd
door politie a)
Schuldigverklaringen
rechter b)
Opgehelderde
misdrijven a)
Gevangenisstraffen
(onvoorw.)
abs.
in%
abs.
in%
abs.
77
137
38
60
55
18
6
15
24
26
7
3
23
27
33
9
4
29
34
8
29
9
4
10
46
Ruwheidsmisdrijven
Misdrijven artikel 26 WVW
Overige
752
280
89
38
94
Totaal misdrijven
973
100
249
100
78
100
16
Type misdrijf
Vermogensmisdrijven
(w.v. difstal d.m.v. braak
Overtredingen
3038
14
3038
abs.
in%
in%
48
17)
2
14
36
3
0
2
6
100
c)
a) Gemeente- en rijkspolitie, De door de Koninklijke Marechaussee geregistreerde misdrijven (ca. 13.000) en overtredingen (ca. 38.000) zijn buiten beschouwing gebleven.
b) In gewone, onherroepelijk afgedane strafzaken.
c) De politie handelde bijna 1,5 mln. overtredingen zelf af via een transactie; hetOpenbaar Ministeriehandelde ruim 800.000 overtredingen af (waarvan ruim 150.000 via sepots), terwijl
de kantonrechter bijna 390.000 zaken afdeed.
Bron: CBS, Maandstatistiek van politie, justitie en brandweer, Den Haag, april 1984. CBS, Criminaliteit en strafrechtpleging 1982- 1983, Den Haag, 1984.
slechts als een indicatie worden gezien 19). Alleen het gevangeniswezen, de reclassering en TBR-inrichtingen kunnen volledig aan criminaliteit worden toegerekend.
Naar schatting werden in 1983 ruim 26.000 arbeidsjaren
in de kwartaire sector aan (preventie, registratie, vervolging e.d. van) criminaliteit besteed, terwijl de hiermee gemoeide overheidsuitgaven rond f. 2,1 mrd. bedroegen.
Ruim de helft daarvan, ruim f. 1,3 mrd., betrof de inzet van
de politie; rechtspraak en rechtshulp vergden een kleine
f. 0,3 mrd., terwijl gevangeniswezen en reclassering ruim
f. 0,4 mrd. aan middelen vergden 20). De inning van boeten in verband met overtredingen en misdrijven brengt uileraardookeniggeldinhetpubliekelaatjeterug. In 1983inde de politie f. 65 mln. via transacties in verband met overtredingen, terwijl via de arrondissementsrechter f. 34 mln.
aan (geheel of gedeeltelijk onvoorwaardelijke) boeten
werd opgelegd in verband met misdrijven. In totaal ‘verdienden’ de jutitiele instanties dus circa f. 100 mln. terug
wegens misdrijven en overtredingen 21).
Op basis van de gepresenteerde resultaten kan nu heel globaal – in kaart worden gebracht wat de kosten en
effecten zijn van meer politie dan wel minder sepots. Daarbij is steeds uitgegaan van de ceteris-paribusclausule:
aangenomen wordt dat alle andere readies van het strafrechtelijk systeem (in termen van percentage schuldigverklaringen, percentage gevangenisstraffen enz.) constant
blijven. Tevens is aangenomen dat de marginale kosten
gelijk zijn aan de gemiddelde kosten, zoals die voor 1983
golden. Dit betekent bij voorbeeld dat de kosten van een
verhoging van de politiesterkte met 1% gelijk zijn gesteld
aan 1 °/o van de in 1983 aan het politieapparaat bestede bedragen. Bij de weergave van de extra kosten is gesaldeerd
voor de opbrengst van de extra te innen boetes.
Een verhoging van de politiesterkte heeft volgens label
1 een drukkend effect op het aantal gepleegde misdrijven.
Een duidelijke invloed op het ophelderingspercentage is
er niet. Wel is dit het geval als alleen een uitbreiding van de
recherche plaatsvindt. Afgezien is hier overigens van het
aangeven van mogelijke effecten van een grotere politiesterkte op andere gebieden dan criminaljteit. Aangezien
wordt uitgegaan van ceteris-paribusvoorwaarden is verondersteld dat het werk van de politie op gebieden als dienstverlening en verkeer eveneens kan toenemen.
Een verlaging van het aantal sepots leidt tot een verhoging van de werklast voor Openbaar Ministerie (er moeten
meer zaken worden voorbereid) en rechter en – bij gelijkblijvend bestraffingspercentage – tot een groter beroep
op het gevangeniswezen en de reclassering.
In label 3 worden de effecten van beide maalregelen geschat. Daarbij worden de extra koslen voor hel polilie- en
juslitieapparaat gezet naast de effeclen in termen van het
percentage misdrijven dat naar schatting via hel prevenlie- of afschrikkingseffecl wordl voorkomen. Bij dil alles
dienl de situalie in 1983 als uitgangspunt.
176
label 3. Geschate kosten en effecten van verschillende
beleidsopties a)
Extra kosten
politie
in mln. gld.
1 % meer politie
1 % meer recherche
Extra kosten
justitie
in mln. gld.
+ 30,3
-3,6 (I)
+ 3,1 (III)
-0,2 (IV)
Preventief effect
op criminaliteit
in%
-1,7
(I)
-0,4
-0,8
-0,3
-0,2
-0,3
(II)
(III)
(IV)
(I)
(II)
(I)
+ 3,0
+ 0,7
0,0
+ 2,0
-0,3
ruwheidsmisdrijven
0,0
+ 0,1
-0.2 (II)
1 % meer
Schuldigverklaringen
art. 26 WVW-misdrijven
0,0
+ 0,8
-0,3 (III)
1% meer
Schuldigverklaringen
vermogensmisdrijven
1% meer
Schuldigverklaringen
a) I: vermogensmisdrijven, II: ruwheidsmisdrijven. III: misdrijven tegen artikel 26 WVW,
IV: overtredingen. Schattingen gelden onder ceteris-paribus-voorwaarde.
Een uitbreiding van het tolale polilieapparaal mel 1%
brengl de meeste kosten mel zich mee: rond f. 30 mln.
Door het veronderstelde preventie effecl daall hel beslag
op de justitiele voorzieningen met bijna f. 4 mln. door minder vermogensmisdrijven. Daar staat een toeneming van
de werkzaamheden legenover op hel gebied van
WVW-misdrijven. De extra geconstaleerde overtredingen
leveren per saldo – door een toename van gei’nde boeten
– nog een plus op. Het verhogen van alleen de rechercheslerkte mel 1% kosl aanzienlijk minder: ruim f. 3 mln.,
maar heefl geringere effeclen. Hel veronderstelde effect
op de belangrijke groep vermogensmisdrijven is immers
aanzienlijk kleiner. Met het verlagen van het aantal sepots
19) Bestaande gegevens en vooral bij de politie de vage scheiding
tussen verschillende taken maakt een exacte toerekening onmogelijk.
Zie voor de details van de toerekening: Sociaal en Cultureel Planbureau, Trendrapport kwartaire sector 1983- 1990, SCP-cahier nr. 43,
Rijswijk, 1984, biz. 24 e.v. en technische bijlagen.
20) Bij de berekeningen worden de TBR-inrichtingen verder buiten
beschouwing gelaten; de populatie van deze inrichtingen heeft een
zeer specifiek karakter en is in het algemeen ter beschikking gesteld
wegens het begaan van ernstige misdrijven van in dit artikel niet in beschouwing genomen type (seksuele misdrijven en misdrijven tegen
leven en persoon). Zie bij voorbeeld T.R. Drost en J.Ph. Eggink, De
deliquente psychopaat uit de jaren zeventig, Delikten Delinkwent, jg.
15, 1985, nr. 5, biz. 428-445.
21) Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Maandstatistiek van politie, justitie en brandweer, 1985, nr. 4 en van dezelfde instantie: Criminaliteit en strafrechtpleging 1982- 1983, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1984, biz. 71. Over de boeten, opgelegd door kantongerechten,
ontbraken soortgelijke gegevens. De rechtelijke instanties innen
overigens ook griffierechten voor civiele zaken.
En eel ingegooid, de eel ingegooid?
(fotoANP)
zijn geringere bedragen gemoeid. Wanneer het schuldigverklaringspercentage bij alle drie typen misdrijven met
1 % wordt verhoogd, kost dit ongeveer evenveel als een rechercheuitbreiding (ca. f. 3 mln.), maar de effecten lijken
wat groter.
Een particle kosten/batenanalyse
Het voorgaande gaf een beeld van de kosten en effecten
van twee mogelijke overheidsmaatregelen op het gebied
van criminaliteitsbestrijding. Daarbij werden aan de batenkant slechts de effecten in termen van voorkoming van
misdrijven en overtredingen weergegeven. Een volledige
kosten/batenanalyse vereist echter ook een integrale
waardering in geld aan de batenzijde. Naar zo’n volledige
waardering wordt in deze paragraaf niet gestreefd. Wel
worden enige overwegingen gegeven die bij een in wezen
politieke waardering van de geschetste effecten van belang kunnen zijn.
Om de in de vorige paragraaf geschetste effecten op het
aantal misdrijven en overtredingen in termen van ‘baten’
te waarderen, is het noodzakelijk een beeld te krijgen van
de maatschappelijke kosten van criminaliteit, naast de
kosten van het politie- en justitieapparaat. Bij de kosten
van de criminaliteit voor de maatschappij moet worden gedacht aan de aan criminaliteit dan wel bestrijding en preventie daarvan opgeofferde middelen, die alternatief hadden kunnen worden aangewend. Tevens kunnen mogelijke ongewenste effecten op de welvaartsverdeling en immateriele aspecten hier van belang zijn. Te denken valt
aan:
a. de effecten van criminaliteit via schade en vermogensoverheveling op het nationaal vermogensbezit en de
verdeling daarvan;
b. de kosten die potentiele slachtoffers maken om misdrijven te voorkomen;
c. negatieve externe effecten van criminaliteit.
ESB 12-2-1986
Ad a. Bij vernielingen en verkeersongevallen is sprake
van een verlies aan maatschappelijk vermogen ter waarde
van de geleden schade. Bij vermogensmisdrijven is daarentegen sprake van een overheveling van vermogen van
slachtoffer naar dader en eventueel heler en tweedehandskoper (of van de verzekeringsmaatschappij van het
slachtoffer naar dader/heler/koper). Overigens moet worden bedacht dat ook bij inbraken en diefstallen sprake kan
zijn van directe maatschappelijke schade (vernieling
fietsslot, ruiten enz.). Tevens is er in ieder geval sprake
van maatschappelijk verlies als het gestolen goed voor het
slachtoffer meer waarde heeft dan voor de dader (erfgoederen bij voorbeeld).
Op basis van cijfers uit de CBS-slachtofferenquete onder personen kan worden geschat welke bedragen in 1983
gemoeid waren met vermogensmisdrijven en ruwheidsmisdrijven waarvan particulieren slachtoffer waren.
Deze schatting komt neer op een kleine f. 1,3 mrd., waarbij
een kleine f. 600 mln. diefstal van de auto, uit de auto of inbraak betrof. Bij vernielingen en beschadigingen ging het
om een waarde van circa f. 270 mln. Daarnaast kunnen
ook bedrijven en de overheid slachtoffer worden van
diefstal, inbraken en vernielingen. Volgens een enquete
bij de detailhandel werd in 1983 een kleine f. 20 mln. aan
winkeldiefstallen ontdekt. Hiermee wordt overigens
slechts een deel van diefstal uit winkels waargenomen 22).
Volgens een schatting van Van Dijk bedraagt de vermogenscriminaliteit bij bedrijven circa f. 0,7 mrd. 23). Op
grond van deze cijfers schatten we de schadepost bij
slachtoffers van vermogenscriminaliteit in 1983 op f. 2
mrd. Bij de interpretatie van dit bedrag moet worden bedacht dat in veel gevallen de gedupeerde tegen de geleden schade verzekerd was. In 1983 werd aan particulieren
en bedrijven te zamen circa f. 1 mrd. uitgekeerd wegens
inbraken. Het WODC schat de totale schade door vernielingen aan eigendommen bij rijksoverheid, gemeentelijke
overheden, vervoerbedrijven en woningbouwcorporaties
opf. 150 mln. 24). Te zamen met de bovenvermelde schade van vernielingen bij particulieren levert dit een totale
schadepost als gevolg van vandalisme van f. 420 mln.
Ten slotte de schadepost door misdrijven tegen artikel
26 van de WVW. Bij circa 9% van verkeersongevallen met
persoonlijk letsel wordt alcoholgebruik geconstateerd 25).
Hoewel dit een ruwe schatting is, nemen we aan dat dan
ook 9% van de verkeersongevallen door alcoholgebruik in
het verkeer wordt veroorzaakt. Op basis van in het kader
van verzekeringen uitgekeerde bedragen voor motorvoertuigen schatten we de schade door verkeersongevallen
ruwweg op f. 1.500 mln., waarvan door alcoholgebruik
f. 135 mln. 26).
Van de effecten van criminaliteit op de inkomens- vermogensverdeling is op basis van huidige gegevens zeker
geen totaalbeeld te verkrijgen. Slachtofferenquetes geven
de indruk dat de slachtofferpercentages bij vermogensmisdrijven relatief het hoogst liggen in de laagste- en de
hoogste inkomensgroepen. Het schaarse empirische onderzoek naar kenmerken van daders geeft de indruk dat
lagere-inkomensgroepen zijn oververtegenwoordigd 27).
22) Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Maandstatistiek van politie, justitie en brandweer, 1984, nr. 6, biz. 10.
23) Zie voor de bedragen in deze alinea Van Dijk, op.cit.
24) Zie Interimrapport van de Commissie kleine criminaliteit
(Commissie-Roethof), Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1984, biz. 14.
25) Centraal Bureau voor de Statistiek, Statistisch Zakboek 1984,
biz. 218.
26) Het schadebedrag is ontleend aan CBS, Financiele gegevens
van schade-en levensverzekering 1981, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1984, biz. 20. Daarvan is afgetrokken het via de slachtofferenquete geschatte schadebedrag van autodiefstallen bij particulieren
(f. 93 mln. volgens Van Dijk, op.cit.); het resterende bedrag is naar beneden afgerond, omdat cijfers van autodiefstal bij niet-particulieren
ontbreken.
27) Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Slachtoffers van misdrijven, diverse jaren, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1982 t/m 1985,
voor de inkomensverdeling van slachtoffers. Op het gebied van daders is onderzoek verricht door Jongman en Junger-Tas, waaruit blijkt
dat werklozen en andere uitkeringsgerechtigden, en kinderen uit milieus met lagere sociaal-economische status bij daders zijn oververtegenwoordigd. Zie Van Tulder, op.cit., §3.3 voor een uitgebreidere
beschrijving.
177
Daar staat natuurlijk een cumulatie van vermogen bij grote
drugshandelaren tegenover.
Ad b. Bij de kosten van maatregelen ter voorkoming
van criminaliteit, valt te denken aan:
– de kosten van beveiligingsmaatregelen, zoals sloten,
het huren van kluizen, het inhuren van beveiligingsbeambten enz. Hierbij gaat het vooral om beveiliging
tegen vermogensmisdrijven. Van Dijk schat de omzet
van de beveiligingssector op circa f. 2 mrd. 28);
– de immateriele kosten die gemaakt worden doordat bij
voorbeeld een autoradio niet wordt aangeschaft, omdat deze ‘toch maar wordt gestolen’. Met andere woorden: er kan sprake zijn van ‘schaduwprijzen’ van goederen boven de marktprijs, omdat die goederen een
dankbaar object van dieven/inbrekers enz. vormen.
Hierover is ons geen onderzoek bekend.
Ad c. De negatieve externe effecten van criminaliteit
komen bij voorbeeld tot uiting in angstgevoelens en de invloed daarvan op gedrag (‘s-avonds niet meer durven uitgaan), de afnemende gebruikswaarde van collectieve
voorzieningen bij vernieling en diefstal (vernielde tramhuisjes, kapotte telefooncellen enz.). Andere voorbeelden
zijn het afnemend gebruiksnut van de openbare weg onder invloed van fout-parkeerders en door motoren veroorzaakte geluidshinder en verkeersongevallen door rijden
onder invloed dan wel rijden door het rode stoplicht. Dit
zijn externe effecten die de overheid poogt tegen te gaan
door het bestraffen van rijden onder invloed dan wel overtrading van verkeersregels. Meting van dit ‘zuiver collectieve aspect’ is bij verkeersongevallen nog wel mogelijk,
maar bij vele andere externe effecten echter zeer problematisch.
Uit het voorgaande is duidelijk dat het slechts zeer gedeeltelijk mogelijk is de baten van criminaliteitsbestrijding
op hun waarde te schatten. Toch zullen we daartoe een poging wagen. Daartoe vereenvoudigen we de zaak als
volgt:
– we verwaarlozen de zuiver collectieve aspecten;
– bij vernielingen nemen we de boven geschatte totale
schade (f. 420 mln.) als uitgangspunt;
– bij vermogensmisdrijven geven we twee varianten om
de gevolgen van een verschillende maatschappelijke
waardering van de door individuen geleden schade in
beeld te brengen. Bij de eerste variant wordt de maatschappelijke schade gelijkgesteld aan het totale betrokken bedrag onder het motto: ‘gestolen goed gedijt
niet’ (de GGGN-variant), dus in 1983 f. 2 mrd. Bij de
tweede variant wordt het vermogensverlies van het
slachtoffer slechts voor 25%, dus voor f. 500 mln. als
maatschappelijk verlies aangemerkt (de ‘proletarische
variant’). Deze 25% is een natte-vingerschatting van
de schade die wordt geleden door bij vermogensmisdrijven optredende vernielingen en de ontvreemding
van voor het slachtoffer onvervangbare goederen. De
overheveling van vermogen, die voor de resterende
75% van de waarde plaatsvindt, wordt in deze variant
positief noch negatief gewaardeerd;
– bij misdrijven tegen artikel 26 WVW en overtredingen
nemen we uitsluitend mogelijke effecten op het aantal
verkeersongevallen als uitgangspunt. Meer dan 90%
van de geconstateerde overtredingen heeft overigens
betrekking op het verkeer 29). Deze schattingen zijn
overigens zeer tentatief, omdat ons geen systematische analyses van de determinanten van het aantal
verkeersongevallen bekend zijn. Verder wordt verondersteld dat het aantal verkeersongevallen onder invloed van alcoholgebruik zich – ceteris paribus evenredig ontwikkelt aan het werkelijk aantal gevallen
van rijden onder invloed. Bij vergelijking met de gevolgen van invoering van het blaaspijpje in 1974 blijkt deze
veronderstelling goed houdbaar 30). Bij een schatting
van het effect van het aantal overtredingen op het aantal verkeersongevallen ontbreekt helaas een vergelijkbare plotselinge wijziging in het beleid ten aanzien van
overtredingen. Geconstateerd kan worden dat het aantal ongevallen (met letsel) vanaf 1970 gelijkmatig is ge-
178
daald 31). Het aantal geconstateerde overtredingen
vertoonde een top in 1978 en is daarna geleidelijk gedaald. Van een invloed op het aantal ongevallen is in ieder geval op het eerste gezicht niets te merken. Ervan
uitgaande dat andere trendmatige ontwikkelingen (zoals betere en meer gescheiden wegen, betere wegbebakening, signalering enz.) voor de geleidelijke daling
van het aantal ongevallen hebben gezorgd, wordt er
hier – bij gebrek aan andere gegevens – vanuit gegaan dat het aantal overtredingen geen noemenswaardige invloed heeft op het aantal verkeersongevallen;
– op het gebied van WVW-misdrijven is het eerder gegeven schadebedrag als gevolg van verkeersongevallen
waarbij alcohol werd geconstateerd, als uitgangspunt
genomen. Een eventuele vermindering van het aantal
doden en gewonden wordt in de voetnoten bij tabel 4
aangegeven. Er is geen poging gedaan om deze effecten eveneens in geld te waarderen.
Onder bovengenoemde stringente veronderstellingen
krijgen we nu het in tabel 4 gegeven beeld van de baten
van alternatieve maatregelen bij inzet van een extra bedrag van f. 100.000. Wat betreft de waardering van de
maatschappelijke schade van de vermogenscriminaliteit
worden de twee eerder genoemde varianten naast elkaar
gezet: de GGGN-variant en de P-variant. Gezien de onzekerheid over het niveau van de baten lijkt het zinvoller tabel 4 te interpreteren in relatieve termen (hoe verhouden
zich de verschillende maatregelen en hun effecten tot elkaar?) dan in absolute termen (levert de maatregel meer
baten op dan kosten?).
Tabel 4. Effecten van beleidsopties (in f. 100.000) bij twee
varianten (bij inzet van f 100.000 extra middelen)
Extra kosten
In geld gewaardeerde baten
GGGN-variant
Meer politie
Meer recherche
Minder sepots
vermogensmisdrijven
Minder sepots
ruwheidsmisdrijven
Minder sepots
art. 26 WVW-misdrijven
P-variant
1
1
1,2 a)
1.4
0.4 a)
1
3.0
0,8
0,6
1
6.5
6,5
1
0,5
0.5 b)
a) Daarnaast 2 doden en 39 gewonden minder bij inzet van f. 30 mln.
b) Daarnaast 1 dode en 19 gewonden minder bij inzet van f. 1 mln.
Bij de variant waarin het vermogensverlies van slachtoffers van vermogenscriminaliteit wordt gelijkgesteld aan de
maatschappelijke schade (de GGGN-variant), overtreffen
de baten bij alle maatregelen – behalve het verminderen
van het aantal sepots bij misdrijven tegen artikel 26 van de
WVW – de kosten. Er moet steeds rekening worden gehouden met aanzienlijke schattingsmarges. Gemiddeld
genomen kan worden gezegd dat de geschatte baten qua
orde van grootte aardig in de buurt van de kosten liggen.
Interessanter is dat de geschatte verhouding tussen baten
en kosten het gunstigst ligt bij een verlaging van het aantal
sepots bij vermogens- en ruwheidsmisdrijven. Met name
bij de ruwheidsmisdrijven wordt een zeer gunstige
kosten/batenverhouding gevonden (1:6,5). Deze sepotverlagingen lijken relatief meer op te brengen dan een ver28) Zie Van Dijk, op.cit., biz. 1250.
29) Zie Centraal Bureau voor de Statistiek, Maandstatistiek van politie, justitie en brandweer, 1985, nr. 5, biz. 33.
30) De invoering van het blaaspijpje eind 1974 betekende een abrupte wijziging van het opsporingssysteem. Het aantal geregistreerde gevallen van rijden onder invloed steeg van 12.000 in 1974 tot 21.000 in
1975, een stijging van 75%. Het aantal verkeersongevallen, waarbij
alcohol werd geconstateerd, daalde in dezelfde periode van 5.100 tot
3.450, d.w.z. met bijna 30%. In de berekeningen wordt de veronderstelling gemaakt dat een toename van het aantal geregistreerde
gevallen met 1% leidt tot 0,3% minder gevallen van rijden onder
invloed.
31) Zie Sociaal en Cultureel Planbureau, op.cit., 1984, biz. 26.
hoging van de politiesterkte in het algemeen of de recherchesterkte in het bijzonder.
Bij de P-variant zijn de maatschappelijke baten in een
aantal gevallen lager, omdat de vermindering van de met
vermogenscriminaliteit gemoeide bedragen slechts voor
25% meetelt. In dat geval levert een uitbreiding van de politie op het gebied van criminaliteit minder op dan zij kost.
Hierbij moet wel worden bedacht dat de effecten van politieuitbreiding op andere gebieden dan criminaliteit buiten
beschouwing zijn gebleven. Ook in deze variant lijkt een
verlaging van het aantal sepots bij de vermogens- en ruwheidsmisdrijven relatief de meeste baten op te leveren.
Tot slot nog twee opmerkingen. Uit tabel 1 bleek – en
dit is in overeenstemming met buitenlandse onderzoeksresulatten – dat een verhoging van het ophelderingspercentage relatief meer effect heeft op de criminaliteit dan
een verlaging van het sepotpercentage. Dat bij de voorgaande analyse vooral een verlaging van het sepotpercentage naar voren springt, wil uiteraard niet zeggen dat
maatregelen gericht op verhoging van het ophelderingspercentage niet zinvol zijn. Wel kan worden gesteld dat
niet zonder meer gedacht hoeft te worden aan inzet van
meer mankracht bij de politie. Andere manieren om het ophelderingspercentage te verhogen, zijn hier echter niet
onderzocht.
De hier geschetste methode lijkt in beginsel geschikt om
tot een betere onderbouwing van beleid te komen. Daarvoor is overigens meer onderzoek noodzakelijk, met name
naar de in tabel 1 geschetste relaties en de niet in beschouwing genomen maatschappelijke kosten van criminaliteit. Tevens zal meer aandacht moeten worden
besteed aan de relatie tussen gemiddelde en marginale
kosten van het politiele en justitiele systeem, die in dit artikel voor de eenvoud aan elkaar gelijk zijn gesteld.
Samenvatting
In dit artikel is een schets gegeven van de kosten en baten van het bestrijden van criminaliteit langs twee wegen:
– de inzet van meer politie; en
– een verlaging van het aantal sepots, met andere woorden het vaker tot vervolging overgaan.
De kosten van beide maatregelen betreffen de extra
kosten van het politieel en justitieel systeem. De baten betreffen de eruit voortvloeiende vermindering van de criminaliteit, onderscheiden naar viergroepen: vermogensmisdrijven (inbraken en diefstallen), ruwheidsmisdrijven (met
name vernielingen), rijden onder invloed en overtredingen. Tevens kan bij de laatste twee groepen een effect op
een aantal verkeersongevallen tot de baten worden gerekend.
Bij een poging de baten te kwantificeren zijn twee varianten gegeven, die uitsluitend verschillen in de waardering van de maatschappelijke schade door vermogenscriminaliteit. Aangezien het hierbij voor een groot deel een
vermogensoverheveling van slachtoffer naar dader betreft, is het de vraag in hoeverre de door slachtoffers geleden schade tot kosten voor de maatschappij als totaal
moet worden gerekend. Eenvoudiger ligt het bij de schade
door vernielingen en verkeersongevallen. Deze wordt volledig tot de maatschappelijke kosten gerekend. Bij beide
varianten blijkt een verlaging van het aantal sepots bij ruwheidsmisdrijven en vermogensmisdrijven een gunstiger
baten/kostenverhouding op te leveren dan een verhoging
van politie- of recherchesterkte of een verlaging van het
aantal sepots bij gevallen van rijden onder invloed.
De hier geschetste methode is in principe geschikt om
tot een betere beleidsonderbouwing te komen. Daartoe
zullen de gemaakte – vaak stringente – veronderstellingen wel via nader onderzoek op hun houdbaarheid moeten worden getoetst.
Frank van Tnlder
ESB 12-2-1986