Bezuinigen tot welke prijs?
DRS. N. SMIT-KROES*
Bezuinigen op de infrastructuur
Als politiek leider van een departement dat als investeringsdepartement de laatste jaren voorop heeft gelopen bij bezuinigingsoperaties, spreekt het vanzelf dat het onderwerp ,,Bezuinigen tot welke prijs?” een onderwerp is dat mij in hoge mate aanspreekt. De cijfers liegen er dan ook niet om. Zo daalde het aandeel van mijn Ministerie in de rijksbegroting van 9% in 1974
naar7,3% in 1984enneemtvolgensderecentemeerjarencijfers
nogverderaftot6,2% in 1988,terwijldietijdbovendiengemarkeerd werd door sterk oplopende tekorten van het openbaar
vervoer en een groeiende onderhoudslast van de bestaande infrastructuur. De resultante van dit alles was, zoals een ieder wel
weet, een forse dating van de investeringsuitgaven. Deze ontwikkeling beperkt zich overigens niet tot de rijksoverheid, ook
bij provincies en gemeenten daalden de investeringsuitgaven
aanzienlijk.
Dit proces heeft niet alleen gevolgen voor de grond-, weg- en
waterbouw en de bouwnijverheid, die hier rechtstreeks van afhankelijk zijn, maar vooral ook voor de potenties van onze economie. Immers, zowel infrastructurele werken ten behoeve van
het verkeer en vervoer als grote civiel-technische werken zoals
bij voorbeeld inpolderingen hebben ontegenzeggelijk een bijdrage geleverd aan de economische ontwikkeling en doen dat,
vanwege hun lange technisch-economische levensduur nog
steeds. Infrastructuur van hoge kwaliteit is van levensbelang
voor onze economie, en mag in een fase van herstel geen knelpunt voor de economische ontwikkeling vormen. Sterker nog,
infrastructuur dient er voor te zorgen dat de sterke punten van
onze economie behouden blijven en zo mogelijk zelfs versterkt
worden. Het is een instrument bij de door dit kabinet gewenste
versterking van de marktsector, zoals dit ook in het regeerakkoord wordt onderstreept.
Niettemin zijn omvangrijke bezuinigingen op de investeringsdepartementen noodzakelijk gebleken. Deze bezuinigingen zijn
terug te voeren op twee hoofdelementen. De eerste is de
structuur van de overheidsbudgetten. De afgelopen jaren gaven
een sterke stijging van de inkomensoverdrachten te zien. Mede
gegeven de zorgelijke toestand van’s rijks financien en de noodzaak het overheidstekort terug te brengen leidde dit er onvermijdelijk toe dat de produktieve uitgaven van de overheid werden
weggedrukt. Een oplossing op korte termijn is er nauwelijks omdat de overdrachtsuitgaven een wettelijke basis hebben en de investeringsartikelen derhalve een gemakkelijke proof voor bezuinigingsronden vormden.
De tweede belangrijke ontwikkeling is het teruglopen van de
economie, die te zamen met onder meer andere inzichten in de
ruimtelijke ontwikkeling en een lagere bevolkingsgroei, resulteert in een vraag naar infrastructuur die achterblijft bij de verwachtingen van weleer, zoals bij voorbeeld de verschillen in het
Rijkswegenplan 1968 en 1983 tonen. Hierdoor heeft ten onrechte de mening postgevat dat het investeringsniveau ook in
neerwaartse zin kon worden bijgesteld. Dat dit een misvatting is
getuigen de dagelijks terugkomende file-berichten op de radio.
Gegeven het voorgaande is het echter wel de realiteit dat het niveau van de overheidsinvesteringen in infrastructurele voorzieningen van de jaren zestig en begin zeventig niet meer zal worden bereikt.
De feitelijke mogelijkheden tot herstel van de produktieve
overheidsinvesteringen in de vervoersinfrastructuur zijn dan
ook uitermate beperkt. Dit laatste betekent voor mijn Ministerie
dat het met de beschikbare middelen zo zuinig mogelijk moet
914
omspringen. We moeten roeien met de riemen die we hebben.
Een bezuinigingsstrategie is daarbij een ,,conditio sine qua
non”. Uitgangspunt is daarbij dat de maatschappelijke taken zo
goed mogelijk dienen te worden vervuld. Dit betekent dat het
bezuinigingsbeleid niet eenzijdig mag worden afgewenteld op
een bepaalde sector, maar ook moeten wij ervoor zorgen dat het
infrastructuurbeleid een optimale ondersteuning biedt aan het
herstel van de marktsector. Als eenmaal een verkeerde weg is
ingeslagen, kost het tijd om weer op het rechte spoor te komen.
Verkeerde zuinigheid heeft een hoge prijs.
Verkeer en vervoer
Bij de bespreking van de gevolgen van de bezuinigingen wil ik
een onderscheid maken tussen infrastructurele voorzieningen
ten behoeve van verkeer en vervoer en de grote civiel-technische werken die uitgevoerd zijn en voor een deel nog worden
uitgevoerd. Wat de eerste groep betreft geldt dat in een land
waar het niveau van de aangelegde infrastructuur zo hoog is als
in Nederland er met de instandhouding van het bestaande grote
belangen zijn gemoeid, zowel financieel als economise!!. Dit
blijkt onder meer uit een Amerikaanse studie waarin de kosten
van herstel van het Amerikaanse wegennet als gevolg van achterstallig onderhoud op miljarden dollars worden becijferd, nog
afgezien van de schade die de economie hierdoor ondervindt.
Bij mijn beleid geef ik dan ook de hoogste prioriteit aan een voldoend niveau van onderhoud.
Daarnaast doen zich evenwel in de bestaande infrastructuur
nog belangrijke knelpunten voor, die een oplossing op korte termijn noodzakelijk maken. Hiertoe is een scherpe prioriteitstelling noodzakelijk waarbij de maatschappelijke rentabiliteit een
belangrijk criterium is. Voor de infrastructuurplanning is in het
MeerjarenprogrammaPersonenvervoer 1984-1988, dat recent
als onderdeel van de Memorie van Toelichting is verschenen,
een afwegingssysteem gebruikt waarin ik aan bereikbaarheid,
veiligheid en woon- en leefmilieu de grootste waarde heb toegekend. Wat de hoofdwegen betreft gaat het voornamelijk om:
— de knelpunten, die zich door het ontbreken van noodzakelijke schakels manifesteren in overbelasting en ernstige onveiligheid;
— de knelpunten die zich voordoen als gevolg van het ontbreken van adequate verbindingen naar woon- en werkgelegenheidsconcentraties, waarvoor in het nationale ruimtelijke
beleid een belangrijke groeitaak is weggelegd;
— de knelpunten in delen van het hoofdwegennet die van bijzonder groot belang zijn voor het personen- en zakelijk verkeer en met name het goederenverkeer naar grote produktiecentra;
— de knelpunten die zich voordoen, daar waar het doorgaande
verkeer door bebouwde kommen wordt geleid waardoor het
woon- en leefmilieu ernstig wordt aangetast.
Daarnaast is de aanleg van verkeersinfrastructuur in de z.g.
voorwaardenscheppende sfeer ten behoeve van de regionaaleconomische ontwikkeling door recente afspraken voldoende
gewaarborgd.
* Minister van Verkeer en Waterstaat. Dit artikel is gebaseerd op een
rede die uitgesproken is door de secretaris-generaal van het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat ir. P. C. de Man.
Binnenscheepvaart kent alleen op de verbinding RotterdamRuhrgebied in de toekomst enige problemen. Het gaat met na-
Voorts kan de doelmatigheid binnen een gedecentraliseerde
redenen — van de vierde baan bij Schiphol en de aanleg van een
Oost-West-baan bij vliegveld Beek, waarnaar onlangs een
rijksdienst als Rijkswaterstaat worden bevorderd door voldoende delegatie van bevoegdheden en eenvoudige procedures. Een
voorbeeld daarvan is een taakstellend budget voor het jaarlijks
onderhoud.
Ten slotte kan flexibiliteit bij de planvorming er toe bijdragen
dat sneller kan worden ingespeeld op maatschappelijke ontwikkelingen. Aan al deze zaken wordt binnen mijn Ministerie hard
gewerkt. Daarenboven kan door vereenvoudiging van procedures — deregulering — de besluitvorming en projectuitvoering
diepgaande studie is afgerond en die een belangrijke impuls aan
sneller tot stand komen, hetgeen eveneens tot kostenverlaging
me om de zesbaks-duwvaart, waarvoor enkele honderden miljoenen gei’nvesteerd zouden moeten worden. Ten einde een verantwoorde afweging tussen voor- en nadelen mogelijk te maken
zijn hiervoor proeven opgezet. Pas na evaluatie van deze proeven zal verdere besluitvorming plaatsvinden.
Bij de luchtvaart speelt thans de draaiing—om milieukundige
de bedrijvigheid in die regio kan geven. De realiseringskans van
kan leiden. Voorts is de invoering van een zekere vorm van het
deze projecten zal ook hier afhangen van een zorgvuldige afweging tussen het beslag op de overheidsmiddelen en de te verwachten revenuen. De ,,cost” mag ook hier niet al te ver voor de
profijtbeginsel binnen de rijksoverheid te overwegen. Dan zou-
,,baet” uitgaan.
De conclusie uit het voorgaande is dat beheer en onderhoud
de hoogste prioriteit hebben. Daarnaast zijn er nog vele infrastructurele knelpunten die opgelost dienen te worden.
Waterstaatknndige projecten
den immers andere departementen kunnen meebetalen aan de
eisen die zij aan V en W-projecten stellen, bij voorbeeld ten aanzien van de landschappelijke inpassing.
Het vrijmaken van financiele middelen kan ook bereikt worden door meer fundamenteel in het functioneren van de overheid in te grijpen. Ik doel hierbij op een ruimere toepassing van
het profijtbeginsel en het in sterke mate doorvoeren van privatisering.
Het profijtbeginsel gaat ervan uit dat degenen die profiteren
De grote civiel-technische werken, vooral op waterbouwkundig gebied, hebben een ander karakter. Het gaat hier om eenma-
van overheidsdiensten daar ook voor dienen te betalen. De Tarievennota openbaar vervoerdie ik enige tijd geleden heb uitge-
lige projecten die veelal een relatief grote initiele investering
bracht, heeft duidelijk gemaakt dat zonder een stijging van de ta-
vergen. De voorbeelden zijn overbekend.
Aan deze werken zijn, naast de bedoelde effecten zoals veiligheid en landaanwinning, veelal positieve neveneffecten toe te
schrij ven. Ik doel hierbij op de opbouw van ,,know how” die Nederland in de gehele wereld een grote faam heeft bezorgd — iets
waarvan we zoveel mogelijk moeten profiteren — en de bijdrage
rieven in het openbaar vervoer, het handhaven van de voorzieningen een onmogelijke zaak dreigt te worden.
Ook voor het aanleggen en onderhouden van weginfrastructuur zijn extra offers van de gebruikers gevraagd, zoals
recent de stijging van de motorrijtuigenbelasting.
Privatisering kan op twee manieren gestalte krijgen. Ten eerste kan gedacht worden aan het afstoten van bepaalde taken
naar de private sector. Recent zijn in deze plannen voor het
die dergelijke werken hebben geleverd aan de werkgelegenheid
en het stimuleren van de economie. Met name de commissie-
Wagner heeft de aandacht gevestigd op het belang van dergelijke impulsen voor onze economie.
Ook bij het beoordelen van dergelijke grote infrastructurele
loodswezen ontwikkeld. Op dit moment loopt binnen mijn
Ministerie een onderzoek ter zake. Een tweede vorm van privatisering is projectgebonden.
projecten staat het maatschappelijk rendement voorop. Wan-
In het kader van de voorbereiding van de regeringsbeslissing
neer de overheid, met gebruikmaking van de heden ten dage ge-
over de toekomst van het Markerwaardgebied is hier enige erva-
bruikelijke beleidsanalyse, tot de conclusie komt dat het betref-
ring mee opgedaan. Vanuit het bedrijfsleven en de bankwereld
fende project positief bijdraagt aan het welzijn, zou, als de budgettaire ruimte aanwezig is, in principe tot uitvoering moeten
is al grote belangstelling getoond voor de inpoldering van de
Markerwaard en naar ik heb vernomen zijn er ook signalen dat
worden overgegaan. Daarbij wordt uiteraard ook aandacht be-
het bedrijfsleven grote interesse toont voor bepaalde onderde-
steed aan werkgelegenheidseffecten, de doorwerking in de economie en de betalingsbalanseffecten.
Bij een inventarisatie van potentiele grote projecten blijkt er
nog steeds een aantal interessante mogelijkheden te zijn, zoals:
plan Lievense. De meeste projecten zijn momenteel in studie,
len van het plan Waterman. Hoewel er nog de nodige moeilijkheden kleven aan privatisering van een dergelijk relatief groot
project, mogen de signalen uit de private sector niet genegeerd
worden. Ik ben dan ook bijzonder benieuwd hoe de voorstellen
van het bedrijfsleven er straks uit zullen zien.
Ik ben mij er van bewust dat genoemde vormen van privatisering tot een herbezinning op de taak van de overheid leiden en ik
ben van mening dat wij een discussie hierover — ook binnen het
zodat een definitief oordeel pas later kan worden gegeven. Wat
kabinet — niet uit de weg moeten gaan.
de inpoldering van de Markerwaard, het plan Waterman (gedeeltelijke inpoldering van de kuststrook nabij Den Haag), het
Slufterplan, de Willemsspoorverbinding en de uitvoering van
het laatste project betreft zal een experimenteel windpark in
Friesland worden gevestigd en zullen nadere studies naar het
ontwerp van een spaarbekken worden uitgevoerd.
Financiele middelen vrijmaken
Slot
Concluderend meen ik te mogen stellen dat de mogelijkheden
tot herstel van de produktieve overheidsinvesteringen vanwege
de weinig rooskleurige toestand van de rijksfinancien uiterst be-
Ik heb in het voorgaande gezegd dat projecten die aan een
maatschappelijk rendementscriterium voldoen in principe uitgevoerd zouden moeten worden. Dat is gemakkelijk gezegd,
perkt zijn. Door verhoging van doelmatigheid, versobering,
flexibiliteit moet een zodanige efficiency-verbetering worden
bereikt dat desondanks een zo verantwoord mogelijk investe-
maar in de praktijk zorgt de budgettaire problematiek waar ons
ringsniveau wordt gehaald. De bezuinigingen mogen er niet toe
land al jaren mee worstelt, er voor dat het bovenstaande allang
geen vanzelfsprekendheid meer is. Hoe dan toch voldoende financiele middelen vrij te maken voor noodzakelijke investeringsprojecten? Ik zie hiervoor twee wegen.
leiden dat de consequenties daarvan eenzijdig op bepaalde sectoren worden afgewenteld, noch mogen zij er toe leiden dat bezuinigingen nu in de toekomst een onevenredig grote schade teweegbrengen. Voor investeringsprojecten is een scherpe priori-
In de eerste plaats door de reeds eerder gememoreerde bezui-
teitsstelling nodig. Dit alles vraagt kennis, kunde en creativiteit
nigingsstrategie. Hierbij bedoel ik niet alleen versobering, maar
zoveel mogelijk doen onder handhaving van de daarbij gewen-
van alien die daarbij betrokken zijn. Gegeven de budgettaire
krapte, dreigt het gevaar dat een aantal traditionele overheidstaken in het gedrang komt. In het vinden van een oplossing ligt een
enorme uitdaging voor het bedrijfsleven besloten.
ste kwaliteit. Dit houdt o.a. in kostenbewust ontwerpen en toepassing van nieuwe — soms innoverende — technieken.
N. Smit-Kroes
ook grotere doelmatigheid en flexibiliteit.
Met doelmatigheid bedoel ik met de beschikbare middelen
ESB 12-10-1983
915