Het intellectueel tekort
PROF. DR. J. PEN*
Onderbesteding
Er heerst onderbesteding in Nederland. Sinds Keynes weten
wij, dat een onderbezette economic zich anders gedraagt dan
een economic waarin de vraag op een voldoende hoog peil ligt.
Bij onderbesteding zijn de aanbodelasticiteiten hoger. Consumptie, investeringen en overheidsbestedingen verdringen elkaar niet, maar dreigen elkaar naar beneden te trekken, als ze
aan hun lot worden overgelaten. De investeringen worden niet
zozeer geremd door de besparingen — er treedt een spaaroverschot op in de particuliere sector — maar door de afzet. De betalingsbalans neigt tot een overschot, terwijl de overheidsfinancie’n juist grote tekorten gaan vertonen. De ondernemingen
worden uitgehold, en dat proces versterkt de vicieuze cirkel van
inkomens en bestedingen. Al deze kenmerken zijn in de economische literatuur beschreven. De theorie van de onderbesteding
behoort tot het intellectuele erfgoed van de huidige generatie
van economen; zeg maar mensen tussen de dertig en de zeventigDe theorie van de onderbesteding is relevant voor het hele gebeuren, maar vooral voor de openbare financien. Het staat immers vast dat de overheid, via haar belastingen en haar bestedingen, de kringloop op strategische wijze kan bemvloeden. Het
staat veel minder vast welke politieke lessen daaruit moeten
worden getrokken, want het verband tussen theorie en politiek
is onzeker en troebel. Dat komt door de enorme hoeveelheid
doelstellingen die de overheid er op na houdt, en die onderling
strijdig zijn. Ik kom op deze stelling terug, omdat ik dit kabinet
wens te bekritiseren, niet wegens zijn beleid maar wegens zijn
gebrek aan inzicht. Zoveel is zeker dat de orthodoxe keynesianen, zoals Abba Lerner, de begrotingspolitiek volledig wilden
richten op het uitbannen van onderbesteding. En zulks niet alleen met het ene instrument van de overheidsuitgaven, zoals velen schijnen te geloven, maar ook met het andere instrument van
de belastingtarieven. Dit beet functional finance. Het vormt een
weliswaar eenzijdige beleidsoptie, maar toch een die niet over
het hoofd mag worden gezien. Latere keynesianen hebben genuanceerdere beleidsaanbevelingen gedaan, waarin echter het
element van kringloopstimulering niet ontbrak. Een recent
voorbeeld van deze synthese levert het werk van G. A. Kessler 1). Deze onlangs gepensioneerde directeur van De Nederlandsche Bank kan moeilijk worden beschreven als een orthodoxe keynesiaan, maar hij adviseert, in augustus 1983, tot een
stijging van de consumptie en de materiele overheidsbestedingen van zodanige aard, dat de groei van het produktiepotentieel
wordt gevolgd. Om het bedrijfsleven te heractiveren zijn ook andere maatregelen nodig, maar de bestedingen moeten groeien
met de capaciteit.
De Miljoenennota 1984
In de Miljoenennota 1984 wordt een beleid uitgezet dat hieraan tegengesteld is. De reden is duidelijk: het financieringstekort moet naar beneden. Ik wil deze beleidsdoelstelling niet aanvallen, want ik spreek hier niet als burger van Nederland. Ik kan
mij moeiteloos voorstellen dat ik een minister van Financien zou
adviseren tot precies dezelfde politiek die hij thans voert; dat advies zou dan een cynisch karakter dragen. Ik zou dan zeggen:
,,Nederland heeft de verzorgingsstaat laten verloederen, overal
wordt gefraudeerd en gestolen, een inkomenspolitiek is afgestuit op de onwil van betrokkenen, de pressiegroepen bestormen ons van alle kanten; laten wij daarom de financiele soliditeit
boven alles stellen, de gulden zo hoog mogelijk houden, het financieringstekort beperken — want dat is het enige plechtanker
waar we nog voor kunnen blijven liggen.” Maar nogmaals, het
gaat mij niet om het beleid van het kabinet-Lubbers.
Waar het mij om gaat is dit: de regering wil een politiek van
bestedingsbeperking voeren in een depressie. Dat vereist toch
op zijn minst enige toelichting. Men zou willen weten, wat dit
voor de bedrijven betekent. AI was het maar om te laten uitkomen dat zo’n beleid is ontworpen door mensen die economic
hebben gestudeerd. De effecten van een dergelijk deflatoir beleid op het bedrijfsleven zouden uitgerekend kunnen worden en
wie weet vallen ze mee. Maar ik vrees van niet. Want het is niet
onwaarschijnlijk dat het beleid de rentabiliteit eerder verkleint
dan vergroot. De vermindering van de materiele overheidsbestedingen, het ontslag van ambtenaren, en vooral de belastingverhogingen op de ,,gewone mensen” (in de orde van grootte
van drie miljard, waartegenover de ondernemingen een fiscale
tegemoetkoming krijgen die veel kleiner is) zullen kringloopeffecten oproepen. Deze zullen juist die ondernemingen treffen
die onder of vlak bij hun break-even point zitten. Men moet zijn
hart vasthouden voor de Bijenkorf.
De Miljoenennota 1984 doet alsof deze vicieuze cirkels niet
bestaan. De consumptie wordt als te hoog omschreven, maar
daarbij wordt alleen gelet op de hoge belastingen, die nodig zijn
om de consumptie van ambtenaren, trendvolgers en uitkeringstrekkers te financieren. Dat houdt dus een pleidooi in voor belastingverlaging, hetgeen op gespannen voet staat met de belastingverhogingen die worden aangekondigd. De consumptie zelf
kan men in een onderbestedingssituatie moeilijk ,,te hoog” achten — als ze daalt, drukt ze immers de investeringen naar beneden. Over deze samenhang zwijgt de Miljoenennota 1984. Niet
alleen dat daarmee het gedrag van de struisvogel wordt nagevolgd, maar het intellectuele erfgoed van een generatie van
economen wordt verworpen. Dat is iets wat de wetenschap niet
over haar kant mag laten gaan. Sterker: men krijgt de indruk dat
de informatie wordt gemanipuleerd, en dat is een vermoeden
dat in een democratische maatschappij zwaar weegt.
De Macro Economische Verkenning 1984
Want wenden wij ons thans tot de Macro Economische Verkenning 1984, afkomstig van het bureau waarin een indrukwekkend deel van het economisch intellect van Nederland is geconcentreerd. Wie dit stuk naleest ontdekt merkwaardige dingen.
De onderbesteding speelt geen rol in de diagnose. Het woord
komt er slechts een maal in voor, helemaal aan het slot, waar op
bladzijde 107 een kleine toegift wordt geboden omtrent de
,,monetaire ontwikkelingen”. Deze „ weerspiegelen de onderbesteding die de nationale economie al geruime tijd kenmerkt”.
Het staat er, maar de betekenis van dit fenomeen is toch wel iets
groter dan dat het de ,,monetaire ontwikkelingen” be’invloedt.
Het be’invloedt de winsten van het bedrijfsleven, de investeringen (want wie investeert er nu in een bedrijf met een overcapaciteit?), het reele inkomen (want de daling van de reele inkomens
wordt ten dele veroorzaakt door een tekort aan vraag) en bovenal de werkloosheid. Hierover lezen wij in de MEV niets.
Dit laatste nu is opmerkelijk. Tot de taak van het CPB behoort
toch in de eerste plaats het geven van heldere informatie. Als de
onderbesteding een strategische factor is in het huidige Nederland hadden wij dat graag willen horen. En als het CPB mocht
vinden dat er wel onderbesteding heerst, maar dat deze factor
een ondergeschikte rol speelt te midden van andere, zoals trage
exporten, een verouderde industriele structuur, ,,knelpunten”,
te hoge lonen, te zwaar drukkende belastingen en sociale pre-
* Hoogleraar staathuishoudkunde en leer der openbare financien aan de
Rijksuniversiteit te Groningen. Met de andere leden van de vakgroep is
niet tevoren over deze tekst gesproken.
1) G. A. Kessler, Voorwaarden voor economisch herstel; de zorg voor
economische kringloop en economische structuur, Amsterdam, 1983.
,
mies, welnu, dan hadden wij toch wel graag een diagnose gezien
van de beperkte betekenis van het afzettekort. Een dergelijke
diagnose wordt niet geboden.
Dat is buitengewoon jammer, want de relatieve zwaarte van
de oorzaken van de depressie is omstreden. Er bestaan zelfs
waarnemers, zoals E. J. Bomhoff, die het bestaan van een sub-
stantiele onderbesteding ontkennen. Ook Martin Feldstein,
voorzitter van de Council ofEconomic Advisersheeft dit standpunt voor de VS ingenomen. Naar hun mening bestaan er geen
echte overcapaciteiten in de bedrijven. De ongebruikte machines en de werkloze arbeiders zijn bij de huidige stand van lonen,
sociale premies en prijzen onbruikbaar en ze zullen dat ook blijven als de bestedingen over de hele linie toenemen. Dit standpunt lijkt mij moeilijk houdbaar in het licht van het feit dat de
consumptie en de investeringen (zowel de particuliere als de publieke) nu al een paar jaar dalen en het is ook slecht te rijmen met
wat men uit de bedrijven hoort — maar men kan deze visie niet
op logische gronden uitsluiten. Het kan namelijk zijn dat de
overcapaciteit is afgebrokkeld — machines in de schroot, arbeiders hun vak verleerd, gebouwen half ingestort, organisaties
teloor gegaan. Er is empirisch onderzoek nodig om uit te maken
hoe groot de bruikbare overcapaciteit is. Daarvoor hebben we
nu juist het Planbureau. Het vermoeden rijst, dat zulk onderzoek daar ook wel is gedaan — de conjunctuurtestvan het CBS is
er tenslotte ook nog — maar men merkt er in de MEV1984 niets
van.
Verborgen signalen
voor de winkels en de ambachten moet opkomen, die hetzelfdc
beweert. Dan weer is het de minister van Financien, die op 13
September 1983 voor een internationaal gezelschap uitlegt dat
het nageslacht de last draagt van de staatsschuld, omdat dat nageslacht de rente moet betalen 2). Nu ontvangt het nageslacht
die rente net zo goed als dat het de hogere belastingen moet betalen, maar dat wordt er niet bijgezegd. En dan de minister van
Economische Zaken, die (interview met de Volkskrantvan 23
juni 1983) meent dat een economische groei van een procent
,,opgaat” aan de additionele rentebetalingen van de overheid als
deze ook een procent van het nationale inkomen bedragen. Dit
is een zonde tegen de logica. Want de groei gaat ,,op” doordat de
mensen de extra goederen consumeren of doordat de bedrijven
ze investeren. Zo gaat dat altijd met produkten. De rentebetaling door de overheid verschuift de geld- en goederenstromen
tussen de verschillende economische groepen, maar maakt niets
,,op”. Deze verschuiving kan talrijke effecten teweegbrengen
die wellicht ongunstig zijn voor de produktie, en daardoor het
toekomstig inkomen beschadigen, maar dat ,,opgaan” is een
term die nodeloze angst oproept. Angst, op irrationele gronden.
Mijn kritiek op de informatieverstrekking door de regering
kan ook zo worden geformuleerd dat zij beleidsalternatieven
probeert weg te drukken. Dat is begrijpelijk, in een tijd dat de
pressiegroepen machtig zijn. Maar een eenzijdige voorstelling
van zaken stuit, in een vrij land, op natuurlijke grenzen. Op de
woensdag na de derde dinsdag bleek dat het CPB een beleidsplan van de FNV had doorgerekend, en dat de resultaten daarvan vrijelijk naar buiten komen. Dit plan bevat o.a. een aantal
stimuleringsmaatregelen en een gelijke behandeling van inko-
Voor zover de MEV een diagnose geeft van de onderbestedingssituatie gebeurt dit op een subtiele wijze. Ik vermeldde al,
dat het woord pas opduikt aan het slot, om precies te zijn op de
menstrekkers in de particuliere en de collectieve sector. De modeluitkomsten zijn in veel opzichten gunstiger dan die van de
voorlaatste bladzijde (biz. 107) als het niet langer over de bedrijven gaat maar over de monetaire situatie. Maar op andere plaat-
ringen, veel hogere particuliere investeringen, een lagere belas-
sen in de MEV worden kleine signalen gegeven. Zo wordt op
staan een hogere premiedruk en een hoger financieringstekort
tegenover. Het CPB heeft, met toestemming van de minister van
EZ, de computer laten werken en de ,,output” aan de FNV ter
bladzijde 66 bericht, dat de consumptieve bestedingen dalen,
niet alleen omdat de inkomens dalen, maar ook omdat de consumptiequote daalt sinds 1980. De besparingen stijgen nu dan
ook. Dat is puur Keynes, en hoewel die verwijzing ontbreekt,
geeft de tekst ons toch een subtiele hint. Er staat: de propensity
to consume is aan de lage kant. De lezer, die weet in welk verband deze Engelse term ooit in de theoretische literatuur is op-
gedoken, en met welk doel, hoort een belletje rinkelen. De
schrijvers van de MEV hebben ons te verstaan gegeven dat ze
wel weten hoe het zit, maar hun standpunt wordt ons doorgegeven in de vorrn van een bedekte opmerking. De MEV als samiz-
dat.
Deze zelfde auteurs beschrijven dan het beleidspakket, door
de regering aangekondigd, en laten daarop het laconieke zinne-
tje volgen: ,,Waarbij de binnenlandse bestedingen over de gehele linie negatief beiinvloed zullen worden” (biz. 88). Maar na deze droge mededeling wordt kuis gezwegen over wat deze ,,invloeden” eigenlijk betekenen voor de ondernemingen die met
de depressie te kampen hebben. Zwijgen, kleine woordjes hier
MEV. Geen dalende consumptie, stijgende overheidsinveste-
tingdruk, een lagere inflatie, een lagere werkloosheid. Daar
beschikking gesteld. Dat is een dienstverlening aan de particuliere sector, en nog wel gratis. De tijd van Tinbergen ligt ver achter ons, dat het CPB op eigen kracht beleidsalternatieven publi-
ceerde. Ook de ,,spoorboekjes”, waarmee buitenstaanders de
effecten van een alternatief konden bereken, zijn verdwenen.
Maar het is een troost dat het Planbureau beschikbaarblijft voor
expertise ten bate van de burgers van Nederland.
Slot
Nogmaals, mijn kritiek betreft niet het beleid zelf. Ik onderschrijf het dilemma, dat dezelf de minister van Economische
Zaken in datzelfde interview helder formuleerde: als we niet
zo’n groot financieringstekort hadden konden we een koopkrachtinjectie geven die de werkgelegenheid vergrootte; als we
geen werkloosheid hadden konden we het financieringstekort
en daar, verborgen signalen, en de hoofdzaak blauw blauw laten
straf terugdringen. Dat is correct, met de toevoeging dat het financieringstekort opgestuwd wordt door de onderbesteding.
— dat wekt bij de opmerkzame lezer een lichte achterdocht.
Hoe de regering tussen twee kwaden kiest moet zij weten. Maar
Afwijkende meningen
neer te leggen. Zij mag geen Haagse subcultuur scheppen waar-
zij behoort de alternatieven en hun effecten duidelijk voor ons
Deze indruk, dat het Planbureau niet met maximale helderheid opschrijft wat wetenschappelijk verantwoord is, wordt versterkt als we ons herinneren dat in het afgelopen jaar telkens uitspraken zijn gedaan door bewindslieden, die strijdig zijn met de
MEV. Zo wordt een politick klimaat geschapen, waarin het een
overheidsorgaan als het CPB moeilijk valt afwijkende meningen
te laten horen. Nu eens was het de minister van Sociale Zaken,
die in het openbaar meedeelde dat de consumptie in Nederland
te hoog zou zijn — en dan niet met een beroep op de Nieuwe So-
berheid van Goudzwaard, maar met een verwijzing naar de investeringsmogelijkheden van de bedrijven. Een denkfout, die er
op berust dat de bestedingscategorieen met elkaar rivaliseren,
wat in de onderbestedingssituatie niet zo is. Dan is het de staatssecretaris van Economische Zaken, of all people de man die
ESB 5-10-1983
in woorden taboe zijn, algemeen geaccepteerde theorieen niet
meer besproken worden, de werkelijkheid wordt versluierd, irrationele angsten worden aangewakkerd en het Centraal Planbureau wordt gefrustreerd in zijn openhartigheid. De regering
mag en moet propaganda maken voor haar politieke keuze.
Maar als zij de informatie manipuleert zal zij de wetenschap tegenover zich vinden.
J.Pen
2) Men staat overigens versteld van het feit dat de Raad van State, in het
Rapport aan de Koningin van 12 September 1983, biz. 5, zonder blikken
of blozen de naieve lastentheorie aanhangt. De Raad adviseert de regering, in de Miljoenennota op te nemen dat door het financieringstekort
,,de lasten van het heden op nauwelijks verantwoorde wijze naar de toekomst worden verschoven”.
889