Toets op taak
Privatisering, leuzenverwijdering en herstel
van de marktsector
DRS. P. HOFHUIS
Inleiding
Vroege bezoekers van de Haagse binnenstad zijn waarschijnlijk meer dan eens geconfronteerd met de verrassing van enkele
min of meer creatieve uitingen op een gevel, die een dag tevoren alleen nog maar
dienst deed als schutblad voor een departement of leegstaand pand. Degene die het
geduld kan opbrengen enige tijd de wacht
te betrekken bij zo’n anonieme creatie
loopt grote kans kennis te maken met een
(m.i.) nieuw fenomeen van ondernemingsgeest: de Mobiele Leuzenverwijderingsdienst. Enkele inwoners van de residentie
zijn kort geleden in dit ,,gat in de markt”
gesprongen en verwijderen op afroep snel
en vakkundig met de modernste middelen
de leuzen van iedere gevel.
Het eerste verband tussen leuzenverwijdering en privatisering is hiermee al gelegd.
Wat is immers het geval? Niet de schoonmaakdienst van het beschilderde departement reinigt de gevel, maar een particulier,
die zijn diensten aanbiedt onder de garantie dat het werk ,,door een specialist snel en
vakkundig wordt geklaard”. Het uitbesteden van dergelijke taken aan een derde kan
dus, onder het nodige voorbehoud, een
nieuwe ondernemer de kans geven een bijdrage te leveren aan een verwerkelijking
van de doelstelling van overheidsbeleid
ruimte te creeren voor het optreden van
particuliere organisaties. In dit artikel gaan
we na in hoeverre de motieven van privatiseringsbeleid zich verhouden tot die van
het beleid gericht op herstel van de marktsector. Daartoe zullen we in de volgende
paragraaf ingaan op de doelstellingen van
beide beleidsaspecten. Vervolgens wordt
getracht met behulp van een beschouwing
over de verschillen tussen motivaties voor
overheids- en particulier management een
onderbouwing te geven voor de stelling dat
het streven naar privatisering een bijdrage
zou kunnen leveren aan het beleid gericht
op herstel van de marktsector. Het artikel
besluit met een aanbeveling de twee beleidsaspecten op elkaar af te stemmen.
tweede ronde van deze operatic is in het
deelrapport Privatisering en profljtbeginsel 1) een onderscheid gemaakt in een viertal motieven voor privatisering:
a. ,,Het budgettaire motief, gericht op de
wens de overheidsuitgaven te beperken.
b. Het bestuurlijk motief, gericht op verbetering van de efficiency van het overheidsapparaat en de versterking van het
democratisch element in de politieke
besluitvorming.
c. Het innovatiemotief, met het doel om
de marktpositie van bepaalde sectoren
van de particuliere sector een grotere
ruimte te geven en daarmee kansen te
bieden voor ontwikkeling, innovatie en
export.
d. Het macro-economisch motief, gebaseerd op de verwachting dat een vergroting van de particuliere sector en dientengevolge een verkleining van de overheidssector, tot economisch herstel zal
leiden.”
In het heroverwegingsrapport wordt bij
de verdere uitwerking van de privatiseringsgedachte een belangrijk gewicht toegekend aan het budgettaire en het bestuurlijke motief. De ambtelijke werkgroepen
die in de verschillende departementen privatiseringsvarianten hebben onderzocht,
hebben bij hun werk als een belangrijk criterium gehanteerd ,,de mate waarin de variant leidt tot versterking van het allocatiemechanisme van de marktsector, tot uiting
komend in budgettaire en bestuurlijke gevolgen ” (cursivering PH) 2).
Op de resultaten van de tweede ronde
heroverwegingen is door het kabinet-Van
Agt III voortgeborduurd door de instelling
van een Interdepartementale Begeleidingscommissie Privatisering (IBP). De IBP
houdt zich vooral bezig met algemene aspecten van privatisering 3). Daarmee sluit
deze commissie direct aan bij de aanbevelingen uit het tweede rapport uit de heroverwegingen 4). In dat rapport wordt on1) Heroverwegingen collectieve uitgaven (Rijksbegroting), deelrapport 32, Privatisering, Twee-
Beleidsdoelstellingen
De discussie over privatisering van overheidstaken is sinds 1981 ondergebracht in
de door de regering in gang gezette operatic
Heroverweging collectieve uitgaven. In de
de Kamer, zitting 1981-1982, 16 625, nr. 4.
2) Idem, biz. 80.
3) Beschikking Instelling Interdepartementale
Begeleidingscommissie Privatisering, Nederlandsche Staatscourant, 5 november 1982, nr.
214.
4) Heroverwegingen collectieve uitgaven, op.
cit., biz. 97/98.
227
der ,,de algemene aspecten” van privatisering verstaan een grondige evaluatie van de
momenteel bereikte onderzoekresultaten,
waarbij de tot dusver ontwikkelde theorievorming wordt getoetst en uitgebouwd.
Daarbij dienen volgens het rapport zowel
macro- als micro-aspecten van privatisering (onder meer concrete rechtspositionele en organisatorische knelpunten) aan de
men van verzelfstandiging. waaronder privatisering. In dit artikel beperken we ons in
de beschouwingen dan ook tot die ,,randgebieden” van de publieke sector die zich
met technische beleidsuitvoering bezig
houden: dat wil zeggen tot die overheidsdiensten waarvan de voorzieningswijze geheel of gedeeltelijk aan de particuliere sector zou kunnen worden afgestoten of uitbesteed zonder in conflict te geraken met
doelstellingen van algemeen overheidsbeleid.
De Wetenschappelijke Raad voor het
orde te kpmen.
In het financieel en sociaal-economische
beleid van het kabinet-Lubbers staat onder
meer een versterking van de marktsector
centraal 5). Het kabinet stteeft in dit verband naar verruiming van de mogelijkheden voor het bedrijfsleven door het voeren
van economisch structuurbeleid, beper-
voor het uitbesteden van die overheidstaken aan de particuliere sector ten einde het
bedrijfsleven nieuwe stimulansen te geven.
king van de arbeidskosten en vermindering
De Raad merkt op dat een dergelijk beleid
van de bureaucratic. Het beleid is onder
meer gericht op versterking van de Nederlandse positie op de wereldmarkt, betere
benutting van ,,know how” en’het creeren
onder andere kan leiden tot het oprichten
van nieuwe bedrijven met een stuwende invloed op de positie van het Nederlandse
bedrijfsleven op de Internationale
Regeringsbeleid heeft in 1980 reeds gepleit
van ruimte voor een ,,nieuw elan” in de
markt 8). De door de minister van Econo-
particuliere sector 6). Deze beleidsdoelstellingen zijn tevens terug te vinden in de rapporten van de Adviescotnmissie inzake de
voortgang van het industriebeleid (commissie-Wagner), in de vorm van een tweesporenbeleid: enerzijds een beleid gericht
op het scheppen van gunstige voorwaarden
voor de ontwikkeling van de industrie en
van het bedrijfsleven in het algemeen
(voorwaardenscheppend beleid) en anderzijds een beleid gericht op herindustrialisatie, in die zin dat nieuwe industriele activiteiten worden bevorderd (herindustrialisatiebeleid) 7). Steeds wordt benadrukt dat
het van belang is in te haken op initiatieven van het bedrijfsleven zelf en dat deze
vanuit de overheid dienen te worden gestimuleerd.
Wanneer we vervolgens nagaan hoe de
motieven van het privatiseringsbeleid zich
verhouden tot het streven van het kabinet
om de marktsector te versterken, dan valt
mische Zaken ingestelde Stuurgroep Dienstenonderzoek sluit zich hierbij aan. In
haar interimrapport concludeert de Stuurgroep dat overhevelen van bepaalde overheidsdiensten naar de particuliere sector
gunstige effecten voor het bedrijfsleven kan
hebben, het economisch draagvlak kan
vergroten en mogelijkheden biedt voor verhoging van het Nederlandse exportvolume
op dat het derde motief voor privatisering
matigheid tussen die uitvoerende overheidsorganisaties en particuliere bedrijven.
In onderstaande passages willen we nader
ingaan op de wijze van management van
(innovatiemotief) het mogelijk maakt privatisering mede te zien als een element dat
direct past in een beleid gericht op versterking van de marktsector. In de concrete
uitwerking van de privatiseringsgedachte
tot dusver is dit element echter niet volop
aanwezig. Hoe belangrijk het budgettaire
en bestuurlijke motief ook zijn, het innovatiemotief zou een extra stimulans kunnen
vormen om privatiseringsvarianten nader
uit te werken en aan aanvullende criteria te
toetsen.
Overheidsmanagement en particulier management
Uit de vorige paragraaf dringt zich de gevolgtrekking op dat via het innovatiemotief voor privatisering er een directe aansluiting bestaat tussen het streven naar privatisering en het beleid gericht op herstel
van de marktsector. In dit verband geldt
evenwel de belangrijke beperking dat het
gaat om die delen van de overheidsorgani-
satie die zich in principe zouden kunnen
lenen voor privatisering. Vele takken van
overheidsdienst zijn op grond van bestuurlijke criteria praktisch uitgesloten van vor228
door een beter gebruik van kennis en des-
kundigheid die tot nu toe onvoldoende
wordt benut 9). Dit effect van privatisering
ten gevolge van een beter gebruik van
,,know how” lijkt de moeite van een nadere beschouwing waard.
Impliciet refereert dit effect aan het door
verschillende auteurs gesignaleerde verschil tussen beleidsvoering van het management van uitvoerende overheidsdiensteh
en dat van particuliere organisaties 10),
een verschil dat tot nu toe vooral is aangegrepen om te wijzen op verschillen in doel-
beide vormen van organisaties uit het oog-
punt van het ontwikkelen en gebruiken
van ,,know how” inzake marktontwikkelingen en techniek (innovatie). We zullen
trachten de verschillen enigszins systematisch te behandelen door een indeling in
een drietal aandachtsterreinen voor het
management die op innovatieterrein van
belang zijn: investerings- en financierings-
beleid, marktinzicht en algemeen management.
Het financierings- en investeringsaspect
van innovatie stelt het management van
een bedrijf steeds voor de vraag of een bepaalde investeringsbeslissing op dat moment bedrijfseconomisch verantwoord is.
Steeds staat men voor de keuze de meest efficiente techniek toe te passen, danwel met
het bestaande (en mogelijk verouderde)
produktieapparaat te blijven werken. Snelle wijzigingen in techniek met mogelijke efficiency-verbeteringen zullen in particuliere bedrijven in de regel zoveel mogelijk
worden gevolgd uit een oogpunt van het in
stand houden van de concurrentiepositie.
Bij investeringsbeslissingen zal het mana-
gement van een particuliere onderneming
in ieder geval het risico van kapitaalvernietiging ten gevolge van het vervroegd buiten
gebruik stellen van een verouderde techniek in de discussie betrekken. Beslissingen
worden echter doorgaans niet genomen
zonder fmanciele mformatie gebaseerd op
een adequate organisatie van de bedrijfsadministratie. Dat de beslissing die wordt genomen niet altijd de juiste is, daarvan getuigen even zovele fiasco’s van ondernemingen die ,,te snel” met nun tijd meegaan.
Het management van uitvoerende overheidsdiensten inzake het financierings- en
investeringsbeleid wordt veelal gevoerd
vanuit de algemene doelstellingen van
overheidsbeleid. Daarin staat primair de
verantwoordelijkheid voor de via politieke
besluitvorming tot stand gekomen wensen
ten aanzien van de continui’teit van het
voorzieningenniveau. Vaak wordt het produkt in een ,,monopoloi’de” marktvorm
voortgebracht. Deze eigen doelstelling
heeft als consequentie dat het management
van binnen de overheid functionerende
technisch uitvoerende produktie-organisaties niet in de eerste plaats zal streven naar
de op een bepaald moment meest efliciente
techniek.. Veelal zullen investeringen in
een nieuwe techniek pas worden overwogen wanneer het operationele technische
potentieel is afgeschreven. Het is een vrij
algemeen gebruik dat men zich met betrekking tot vervanging van kapitaalgoederen
aan vastgestelde normen houdt. Vervroegde vervanging en investeringen in elders
ontwikkelde nieuwe technieken komen bij
uitvoerende overheidsdiensten niet veelvuldig voor. Ten gevolge van de eigen doelstelling is de kostentoerekening binnen uitvoerende overheidsdiensten in het algemeen niet strikt bedrijfseconomisch opgezet. zodat geen direct en up to date inzicht
bestaat in indirecte kosten en ,,opportunity costs” veelal niet (kunnen) worden vastgesteld. Investeringsbeslissingen kunnen
dan ook zeer moeilijk worden gebaseerd op1
een integrate kostenafweging.
Ten slotte dient in dit verband te worden
gesignaleerd, dat in tijden van budgettaire
krapte bij de overheid het gevaar niet denk-
5) Zie regeringsverklaring kabinet-Lubbers. Het
eerste spoor is vermindering van het overheidste-
kort. Het tweede betreft spreiding van werk over
meer mensen, zonder dat dit leidt tot kostenverhoging. Het derde spoor is versterking van de
marktsector.
6) Zie o.a. Nota lechnologische innovatie, Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15 855, nrs. 1-2;
en Adviescommissie inzake de voortgang van het
industriebeleid (VIB), Verslag van werkzaamheden, januarir-juni 1982, Den Haag, 1982.
7) Adviescommissie inzake bet industriebeleid,
Een nieuw industrieel elan. Den Haag, juni 1981.
8) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Plaats en toekomst van de Nederlandse
industrie. Rapporten aan de regering, nr. 18, Den
Haag, mei 1980.
9) Stuurgroep Dienstenonderzoek, Interimrapport ondernemen in diensten. Den Haag, februari
1982.
10) Zie o.a. P. B. Boorsma, Sanering in de collectieve sector, Technische Hogeschool Twente,
juni 1981 en W. A. Niskanen, Bureaucracy and
representative government, Chicago, 1971.
re ..know how” een beter gebruik zou kun-
beeldig is dat zelfs reeds geplande investeringen slechts met vertraging kunnen worden uitgevoerd ten gevolge van het minder
snel ter beschikking komen van de vereiste
financiele middelen, met mogelijke nadelige gevolgen voor de kwaliteit van de kapitaalgoederenvoorraad.
Een tweede aspect van innovatiemanagement betreft de kennis van marktontwikkelingen. Zoals reeds gesignaleerd zal
gekwalificeerd management van particuliere organisaties erop getraind moeten zijn
uit concurrentiemotieven de ontwikkelingen op het eigen marktsegment nauwlettend te volgen. Dit houdt in dat men over
het algemeen goed geinformeerd is over de
stand van de techniek en ernaar streeft het
eigen bedrijf zo ,,up to date” mogelijk te laten functioneren. Uit hoofde van concurrentie-overwegingen worden efficiencyverbeteringen en toepassing van nieuwe techniek dikwijls niet lang uitgesteld. Bovendien past in het functioneren van het management het zoeken naar toepassingen
van in eigen bedrijf ontwikkelde kennis op
(rand)gebieden van het marktsegment
de” budgetrestricties, dat wil zeggen dat de
ringsprocessen worden gewezen. Daartoe
omvang van de produktie-activiteit absoluut wordt bepaald door de beschikbare financiele middelen (en dus van de grenzen
van mogelijkheden van het bedrijf op de
kapitaal- en goederenmarkt). Een ,,zachte” budgetrestrictie geldt in situaties waarin de beschikbaarheid van financiele middelen in wezen geen beperking vormt voor
is echter een koppeling van uitgangspunten van het beleid gericht op herstel van de
marktsector aan die van het privatiseringsbeleid noodzakelijk. Beide beleidsterreinen
waarop men opereert. Uitbreiding naar
de omvang van de produktie-activiteit.
dienstentakken opgesomd die kunnen wor-
nieuwe activiteiten behoedt het bedrijf
voor tegenvallende ontwikkelingen op een
bepaald marktgebied. Continui’teit wordt
met andere woorden nagestreefd door mid-
Overheidsmanagers werken onder een
min of meer zachte budgetrestrictie die
hun regulerende motivatie vorm geeft
(overheidsinstanties kunnen niet failliet).
den betiteld als kansrijk en extra aandacht
verdienen met het oog op versterking van
de Nederlandse positie op de wereldmarkt 15).
del van produktdifferentiatie. Streven naar
Dit verschil in gedragsmotivatie onder in-
In de tweede ronde heroverwegingen zijn
omzetvergroting en dientengevolge mogelijke inkomensverbetering is aan dit verschijnsel evenmin vreemd.
De impuls voor het verwerven en toepassen van marktinzicht is in het ondernemingsmanagement voor een belangrijk
deel ingegeven door het concurrentiemotief. Dit motief ontbreekt in veel gevallen
in het management van technische produktie-organisaties binnen de overheid ten
gevolge van de aansluiting bij algemene
overheidsdoelstellingen en het functioneren onder ,,monopoloi’de” marktvormen.
Men mist daardoor vaak een prikkel om op
de hoogte te blijven van de recente ontwikkelingen op de markt. Gevolg van dit overheidsmanagement kan bij voorbeeld zijn
dat een overheidsorganisatie die in verband
met gewijzigde economische omstandigheden de bakens zou moeten verzetten op
problemen stuit doordat de kennis ontbreekt over de financiele en marktaspecten
van de zaak: de haalbaarheid van een
koerswijziging kan veelal niet worden getoetst aan betrouwbare gegevens 11).
vloed van het financiele regiem vormt in
wezen een belangrijke achterliggende factor voor de hierboven aangegeven meer
concrete verschillen in innovatiegerichtheid van de beide categorieen management.
Overigens moet niet de indruk worden
gewekt dat in alle gevallen de impulsen
aan de andere kant keuzen gemaakt uit een
groot aantal privatiseringsvarianten en is
palen mede de stijl van particulier management. Managers van produktie-organisa-
ties in de publieke sector kunnen eveneens
onderhevig zijn aan een dergelijke motivatie. Ook daar geldt dat (een deel van) hun
status, macht en salaris afhangt van de
mate waarin met succes het eigen budget
nen worden gemaakt dat tot dan toe het geval was. Dit houdt in dan in principe gun-
stige effecten zouden kunnen worden verwacht van privatisering conform de op-
wordt verhoogd (of tegenwoordig: gehand-
merkingen van de WRR en de Stuurgroep
Dienstenonderzoek (zie de paragraaf Beleidsdoelstellingen). Opgemerkt moet wor-
haafd). Echter, deze motivatie is, anders
den dat deze verwachting veelal op ver-
dan bij particuliere managers, onafhanke-
moedens berust. Het is zeker niet moeilijk
nieuwe leuzen op de muren van de publieke sector te schilderen. Geconstateerd
moet echter worden dat naar dit innovatieaspect van privatisering tot nu toe maar
lijk van de vraag of uitbreiding (of handhaven) van de eigen organisatie bedrijfseconomisch mogelijk is. Kornai maakt in dit
kader onderscheid tussen ,,harde” en
,,zachte” budgetrestricties als determinanten voor gedrag van managers 13). Particulier management is onderhevig aan ,,har-
weinig onderzoek is verricht.
Onder dezelfde restrictie kan op nog een
mogelijke positieve bijdrage van privatise-
richten zich momenteel op een aantal aan-
dachtsgebieden of activiteitenvelden. De
commissie-Wagner heeft in haar laatste interimrapport een dertiental Industrie- en
nader onderzoek verricht, zowel naar de
uitwerking hebben op de continu’iteit van
een bedrijf. Daarvan getuigen evenzovele
haalbaarheid als naar de wenselijkheid.
Zoals gesteld, hebben daarbij vooral het
budgettaire en bestuurlijke motief van privatisering een rol gespeeld. Dat is ontegenzeggelijk terecht. Zeker is ook dat beide
motieven in combinatie met elkaar moeten
worden bezien. Het innovatiemotief is echter tot nu toe niet van zeer groot gewicht
mislukkingen. Dat neemt overigens niet
weg dat uit deze paragraaf de voorzichtige
geweest in privatiseringsonderzoek.
Wat ligt vanuit bovenstaand betoog
conclusie mag worden getrokken dat het
management van particuliere ondernemingen, mits gekwalificeerd, in tegenstelling
meer voor de hand dan het zoeken naar
concrete privatiseringsonderwerpen in het
licht van de door de commissie-Wagner genoemde hoofdaandachtsgebieden. Daaronder bevinden zich een aantal activiteiten
die (mede) door de overheid worden uitgevoerd, zoals,,consultancy”, telecommuni-
voor een particulier manager een positieve
tot overheidsmanagement van uitvoerende
overheidsdiensten, onderhevig is aan een
aantal impulsen die stimuleren tot ontwikkelen en gebruiken van ,,know how” op
het terrein van marktontwikkelingen en
techniek.
catie, waterbouw en infrastructuur.
Leuzenverwijdering komt overigens niet
op de lijst voor!
Paul Hofhuis
Privatisering en herstel van de marktsector
Ten slotte dient hier te worden opge-
merkt dat het management van uitvoerende takken van dienst binnen de overheid
veelal niet de stimulans heeft beschikbare
,,know how” te ontwikkelen tot nieuwe
produkten en produktietechnieken, laat
staan zich daarmee op de markt te wagen.
Dit punt brengt ons op het derde aspect,
namelijk de regulerende motivatie van het
management van meer algemene aard. Beslissingen inzake het op gang brengen van,
het zoeken naar en het ontwikkelen van
nieuwe kennis hebben naast de reeds gesignaleerde financiele en marketingaspecten
nog een persoonsgebonden aspect 12).
Vereenzelviging van de manager met
,,zijn” bedrijf, streven naar rendementsverhoging en (dus) inkomensverhoging. beESB 9-3-1983
In het heroverwegingsrapport is privati-
sering gedefinieerd als ,,die vormen van
verzelfstandiging waarbij door de overheid
verrichte taken hetzij onder een meer directe vorm van overheidsinvloed worden
gesteld, hetzij geheel aan die overheidsinvloed worden onttrokken” 14). Voortbouwend op de uiteenzetting in de vorige paragraaf zou dit kunnen betekenen dat naarmate het onttrekken aan overheidsinvloed
met de gekozen vorm van privatisering toeneemt, de impulsen waaraan ook particulier management onderhevig is in sterkere
mate gaan werken. Positieve beslissingen
over privatisering van overheidsactiviteiten zouden er in dat geval toe kunnen leiden dat van de in deze diensten beschikba-
11) J. S. Knipscheer. W. Jansen en B. M. Adolfs,
Samenwerking publieke en private organisaties,
Tijdschrift voor Openbaar Bestuur, 1982, jg. 9,
nr. 3, biz. 59 e.v.
12) Zie Innovatienota, op. cit., biz. 58.
13) J. Kornai, Resource-constrained versus demand-constrained systems, Econometrica, jg.
47, nr. 4, biz. 806 e.v.
14) Heroverwegingen collectieve uitgaven, op
cit., biz. 4.
15) Adviescommissie inzake de voortgang van
het industriebeleid, Verslag van werkzaamheden
over de periods juli 1982-januari 1983, Den
Haag, januari 1983.
229