Staatstheorie en staatstaak in de
jaren tachtig
Confrontatie met een drievoudige keuze
PROF. MR. S.W. COUWENBERG*
De problemen van de verzorgingsstaat dwingen tot een herbezinning op de taak van de staat in het
economische en maatschappelijke bestel. De thans ontstane situatie m.b.t. de staatstaak in de
verzorgingsstaat is te beschouwen als een voorlopige ideologisch compromis tussen liberate,
socialistische en christen-democratische opvattingen op dit punt. De vraag is nu of we dit
compromis moeten prijsgeven voor een ontwikkeling die gaat in de richting van een herstel van een
liberaal-kapitalistische orientatie (naar het voorbeeld van R. Reagan), of voor een hervorming van
de verzorgingsstaat tot een socialistisch ontwikkelingsmodel (zoals beoogd door Mitterand), of dat
we een nieuwe publieke filosofie moeten uitwerken als gemeenschappelijke inspiratiebron voor de
verdere ontwikkeling van de verzorgingsstaat. De laatste keuzemogelijkheid ligt volgens de auteur
het meest in de lijn van de huidige ontwikkeling. Dat betekent tevens een verzakelijking van de
openbare discussie over de staatstaak in de komende jaren. De auteur tracht hiertoe een bijdrage te
leveren.
Inleiding
De discussie over de crisis van de verzorgingsstaat is tot
dusverre hoofdzakelijk gevoerd tussen sociologen, politicologen, bestuurskundigen en economen. Ook in de kringen
van staats- en bestuursrechtsbeoefenaars krijgt men echter
rneer en meer oog voor de crisis van de verzorgingsstaat die in
deze kringen ook als sociale rechtsstaat wordt aangeduid,
maar bij de lopende discussie hierover speelt de inbreng van
staats- en bestuursrecht nog een te geringe rol. Het gaat bij die
crisis om een interdisciplinaire problematiek waar de staatsen bestuursrechtsbeoefening niet bij kan worden gemist.
De kern van die problematiek is dat de (nationale) staat die
in de verzorgingsstaat de voornaamste maatschappelijke probleemoplosser is geworden, daardoor zelf in de problemen is
geraakt. De staat is overbelast en daardoor overspannen
geraakt en moet het daarom wat rustiger aan doen. Hij moet
ook hoognodig afslanken. Hij is veel te zwaar geworden. De
therapie is allang bekend. Taken die het nationale staatsniveau te boven gaan afstoten naar inter(supra)nationale organen; taken die op een lager of meer beperkt niveau beter
behartigd kunnen worden, afstoten naar dat niveau, dus
decentralisatie en versterking van de marktsector.
De toepassing van die therapie stuit echter op zeer grote
weerstanden en moeilijkheden: gevestigde belangen die zich
met alle kracht verzetten en gebrek aan politieke wil en
consensus. In het kader van de Europese Gemeenschappen
hebben de Westeuropese staten een unieke kans die taken te
internationaliseren die op EG-niveau beter aangepakt kunnen worden. Maar die kans wordt steeds minder benut 1). En
met de toetreding van nieuwe leden (Griekenland en binnenkort Spanje en Portugal) wordt het bereiken van enigerlei
consensus inzake Europese samenwerking en integratie
steeds moeilijker 2).
Wat decentralisatie betreft, worden we geconfronteerd met
het paradoxale feit dat er enerzijds een ongekend unanieme
opvatting onder politici, bestuurders en wetenschapsbeoefenaars is inzake de wenselijkheid van decentralisatie, maar dat
centraliserende tendenties overal blijven overheersen, zowel
in federate staten als in gedecentraliseerde eenheidsstaten 3).
De laatste tijd is er in het overheidsbeleid wel een kentering te
bespeuren. In Frankrijk heeft de nieuwe socialistische rege732
ring onder president Mitterand een proces op gang gebracht
dat moet leiden tot een reele decentralisatie van bestuur in dit
sterk gecentraliseerde land. Decentralisatie, aldus het Franse
maandblad Le Debat van november 1981, is van een idee dat
paste in de traditie van rechts, nu een linkse doelstelling
geworden. In de Verenigde Staten heeft president Reagan in
zijn onlangs gehouden ,,State of the Union” van 26 januari jl.
eveneens een forse decentralisatie van bestuur aangekondigd
als reactie op de toenemende centralisatietendenties die ook
in een federale staat als de VS steeds sterker worden. De
realisering van beide decentralisatieplannen verloopt echter
veel minder vlot dan aanvankelijk in de bedoeling lag.
Opvallend is overigens de uiteenlopende waardering die
beide decentralisatieplannen ten deel gevallen is. De plannen
van de Franse regering worden alom als een progressieve
beleidsdaad bestempeld; die van president Reagan daarentegen als een nieuw bewijs van zijn rechtse gezindheid. Ook wat
decentralisatie betreft, zien we weer dat de politieke waardering ervan afhankelijk is geworden van de politieke kleur van
de betreffende politici. Niet wat iemand zegt of doet, is in
..politics” belangrijk, maar wie het zegt of doet. In het gepolariseerde klimaat dat sinds de jaren zestig is gegroeid is die
neiging nog aanzienlijk versterkt.
Door die polarisatie en de heerschappij van groepsbelangen (corporatisme) die zich in onze samenleving heeft gevestigd achter de facade der parlementaire democratie, is het ook
bijzonder moeilijk geworden om ingrijpende beleidsveranderingen of -ombuigingen tot stand te brengen, hoezeer die op
* Hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam.
1) ,,De Gemeenschap is in groot gevaar, deduivels van het protectionisme steken weer aan alle kanten de kop op”, zo constateerde onlangs de voorzitter van de Europese Commissie, G. Thorn, in een
rede voor het Europees parlement, waarin hij de huidige situatie in
de EG schetste (Europa van Morgen, 19 februari 1982).
2) De uitbreiding van het aantal leden wordt van Britse zijde vooral
gesteund omdat men hiervan een verdere terugdringing van de resterende supranationale bevoegdheden in de EG verwacht. En die verwachting is niet ongegrond, naar het lijkt.
3) Zie in dit verband R. J. in ‘t Veld, Decentralisatie van onderaf gezien, Beleiden Maatschappij, mei 1979.
zich ook gewenst zijn. En daarmee stuiten we op een nog
fundamenteler probleem van onze verzorgingsstaat, t.w. het
creeren van een, zekere politieke consensus over de aanpak
vancruciale politieke en maatschappelijke knelpunten in een
narcistische samenleving, waarin het articuleren van eigen
Socialisme en liberalisme
Al in 1966 heeft een socialist in een speciaal nummer van
Socialisme en Democratie, getiteld Waarheen PvdA? opgemerkt dat de socialisten uit ongeloof in hun eigen oorspron-
opvattingen, wensen en belangen de hoogste prioriteit heeft
kelijke ideeen die van anderen hebben omarmd, in het
gekregen en immobilisme en verstarring steeds verder om
zich been grijpen, ondanks de voortdurende wedijver in
linkse, progressieve gezindheid, die in onze samenleving
gebruikelijk is geworden en zelfs veel meer aanzien geniet dan
de wedijver in economische bekwaamheid en prestaties. De
Amerikaanse politicoloog W. T. Bluhm rekent het tot de
verantwoordelijkheid van de politieke theoretici of filosojen
een eigen bijdrage te leveren tot de ontwikkeling van een
nieuwe constitutionele consensus, een nieuwe publieke filosofie 4). Ten onzent zijn de laatste tijd verscheidene lansen
voor iets dergelijks gebroken, t.w. de ontwikkeling van een
nieuw publiek ethos 5).
Is het echter re’eel te streven naar een nieuwe publieke
filosofie of een nieuw publiek ethos als gemeenschappelijke
inspiratiebron? Bestaan er tussen de grote politieke stromingen in onze samenleving niet principiele verschillen inzake de
inrichting en functionering van staat en maatschappij? Denken zij niet geheel verschillend over de relatie tussen staat en
maatschappij? Het lijkt mij nuttig bij een bezinning op de
staatstaak in de jaren tachtig na te gaan in hoeverre de grote
politieke stromingen er nog een eigen staatstheorie op na
houden die houvast biedt bij die bezinning.
bijzonder die van burgerlijke economen. Voor de conjunctuurpolitiek zijn ze in de leer gegaan bij Keynes; voor de
sociale-zekerheidspolitiek bij Beveridge; en voor de verbetering van de kwaliteit van het bestaan door collectieve voorzieningen bij Galbraith. Alien figuren van liberate signatuur die
bepaalde gebreken van het kapitalistische stelsel wilden
opheffen, maar zeker niet het stelsel zelf.
In de praktijk gaat de ambitie van de Nederlandse sociaal-
Staatstheorie van het democratisch-socialisme
democratie ook niet verder. De SDAP was al aan het worden
en de PvdA is geworden een verlicht liberate partij, niet uit
overtuiging, maar uit nood 10). De ironic van het lot wil dat
er sinds 1966 een verlicht liberate partij ten onzent is verschenen die hetzelfde wil, maar dan wel uit overtuiging, nl. D’66.
De convergentie tussen socialisme en liberalisme is door
PvdA-voorman S. L. Mansholt al in 1957 gesighaleerd toen
hij opmerkte dat er wellicht mede onder de druk van de
stembus nog maar weinig verschil is tussen sociaal liberalisme
en liberaal socialisme 11). En Den Uyl ging in februari 1967
tijdens de verkiezingsstrijd nog verder met zijn toen verkondigde stelling dat de PvdA de echte liberalen vertegenwoordigde 12).
Maar toen kwam Nieuw Links over de PvdA heen en het
socialisme kreeg, althans verbaal, opnieuw de wind in de
zeilen in de PvdA. Deze ommezwaai mondde uit in het
nieuwe beginselprogramma van 1977, waarin de PvdA terug-
Van het democratisch-socialisme, dat zo sterk gefixeerd is
op de staat als hefboom van maatschappelijke vooruitgang,
zou men mogen verwachten dat het grote belangstelling zou
hebben voor de staat als ideologische uitdaging en dat zijn
beleid zou steunen op een ontwikkelde staatstheorie, een
eigen visie op de politieke inrichting van de samenleving. Als
men het burgerlijke samenlevingsmodel principieel verwerpt
en een nieuwe socialistische maatschappij nastreeft, zoals in
het beginselprogramma van 1977 door de PvdA opnieuw
krachtig wordt uitgesproken, ligt het voor de hand dat een
dergelijk streven theoretisch wordt onderbouwd met een
eigen socialistische staats- en maatschappijtheorie. Maar dit
is geenszins het geval.
Enkele jaren geleden heb ik de vraag aan de orde gesteld
hoe het komt dat er in het geheel geen sprake is van enigerlei
ontwikkeling van een democratisch-socialistische staatsrechtsbeoefening als alternatief van de burgerlijke traditie op
dit terrein. Als men een democratisch-socialistisch samenlevingsmodel beoogt, moet men toch nagaan wat de constitutionele consequenties, effecten en problemen zijn die de
ontwikkeling van dit alternatieve model met zich brengt 6).
De enige die op deze uitdaging heeft gereageerd, is de anarchistisch-socialistische staatsrechtbeoefenaar Th. Holter-
man. Hij ontwikkelt als alternatief van de burgelijke democratic een socialistische democratic waarin zoveel mogelijk
gestreefd wordt naar een identiteit van regering en ge-
regeerden 7).
Als dat de kern van een socialistische democratic is, zou het
democratisch-socialisme zeer positief moeten staan tegenover een referendumdemocratie. Dit is vroeger ook het geval
geweest 8), maar nu staat men in de PvdA zelfs tegenovereen
uiterst bescheiden toepassing van een referendumdemocratie, t.w. de invoering van een consultatief referendum in een
beperkt aantal gevallen als aanvulling van en correctie op de
representatieve democratic 9), sceptisch, zo niet afwijzend.
Maar als men voor deze bescheiden toepassing, die de eigen
verantwoordelijkheid van de volksvertegenwoordigers onverlet laat, al zo weinig voelt, wat verstaat men dan onder de
identiteit van regering en geregeerden? En als men dat toch
niet wil, waarin onderscheidt een socialistische democratie
zich dan wel van de burgerlijke?
ESB 21-7-1982
keerde naar de zuivere beginselen van het democratischsocialisme. Nu zij electoraal de wind tegen heeft, is er in de
PvdA opnieuw een neiging te bespeuren om afstand te nemen
van de in 1977 met zoveel kracht bevestigde democratischsocialistische beginselen. Haar geloofwaardigheid als socialistische partij wordt hierdoor weer op het spel gezet.
In marxistische kring wordt zij als zodanig overigens al
lang niet meer serieus genomen. De leiding van de sociaaldemocratische partijen, zo constateert Stuurman 13), staat
bijna overal op het standpunt van het sociaal liberalisme. De
sociaal-democraten hebben altijd volledig vertrouwd op de
keynesiaanse revolutie. Nu dat vertrouwen misplaatst blijkt
te zijn, beschikken zij niet over een alternatieve visie. Ook de
sociaal-democraten worden, of zij willen of niet, met hun
neus op het probleem van de staat en diens verhouding tot de
economic gedrukt. Aldus Stuurman.
B. Middel constateert in het PvdA-nummer van Civis
Mundi dat het democratisch-socialisme als ideologic binnen
4) Zie P. B. Lehning en M. P. C. M. van Schendelen (red.), Actualileit van politieke filosofie, 1981, biz. 192.
5) Zie M. A. Thung, Naar een publiek ethos? 1980; en J. P. van
Praag, Nederland nog een christelijke natie?, in S. W. Couwenberg
(red.), De Nederlandse natie, 1981.
6) Zievanschrijverdezes, Westers staatsrechtalsemancipatieproces,
1977, biz. 71.
7) Th. Holterman, Syndicalisme als alternatief, in: H. J. G. Verhallen, R. Fernhout en P. E. Visser (red.), Corporatisme in Nederland, 1980, biz. 101 e.v.; idem, Anarchistische staatsopvatting — een
paradox?. 1980.
8) ZieG. vandenBergh,Referendumenvolksinitiatief,in: Verzamelde staatsrechtelijke opstellen, 1957, biz. 59.
9) Zie hierover nader van schrij ver dezes, Het referendum als middel
tot echte democratisering, Intermediair, 29 mei 1981.
10) Zie R. de Rooi, Politieke analyse van een impasse, Socialisme en
Democratie, oktober 1966, biz. 648.
11) S. L. Mansholt, De functie van planning, Socialisme en Democratie, november 1957. In dezelfde geest, J. A. A. van Doom, Sociologie van de organisatie, 1956, biz. 264. Vooral in ons land is het verschil tussen socialistische en liberale politieke praktijk steeds geringer
geworden, aldus Van Doom.
12) In een interview in De Nieuwe LJnie, 11 februari 1967.
13) S. Stuurman, Het reeel bestaande en het noodzakeliike socialisme, 1979, biz. 179.
733
de PvdA weinig of geen aandacht krijgt. Theoretische verdieping in de grondslagen van het socialisme vindt amper plaats
14). Als dit juist is — en daar lijkt het sterk op — dan is deze
pragmatische of opportunistische koersbepaling alleszins
verklaarbaar, evenals het ontbreken van een eigen
staatstheorie.
L. de Wolff wijt het ontbreken van een socialistische staatstheorie aan de sterk reformistische orientatie van het
democratisch-socialisme. De ideologic behoeft geen inhoudelijke bijdrage te leveren aan de praktische politick, maar
heeft in hoofdzaak een symbolische functie, waarbij men kan
terugvallen op semi-marxistische retoriek. Al is ergeen eigen
staatstheorie, er is wel een blind vertrouwen in de staat als
probleemoplosser, aldus De Wolff 15). Maar dit vertrouwen
mist iedere theoretische fundering. Is dit niet hoogst
verwonderlijk?
De laatste tijd zijn er in de PvdA overigens wel enige
politicologen en economen die dat socialistische vertrouwen
danig ondergraven hebben in verband met de huidige crisis
van de verzorgingsstaat 16). K. Koch spreekt van een oncontroleerbaar en imperialistisch verzorgingsestablishment dat
de mogelijkheden en vaardigheden tot zelfstandig handelen
steeds meer ondermijnt. De crisis van de verzorgingsstaat is
zijns inziens in de eerste plaats een crisis in het sociaaldemocratische denken. De PvdA-econoom D. J. Wolfson constateert dat de voorkeur voor overheidsinterventie die in
socialistische kring gangbaar is geworden, niet berust op een
analyse van de capaciteit van de overheid om problemen op te
lessen, maar op het te kort schieten van het marktmechanisme, dus louter op een negatieve argumentatie. Op grond
hiervan groeide een politick sjablonedenken waarin kapitalisme en markteconomie per definitie slecht worden geacht en
socialisme en overheidsinterventie goed. Met die voorkeur
voor overheidsinterventie zijn we echter op de verkeerde weg.
We overschatten de mogelijkheden van de collectieve sector.
De overheid is niet in staat alles naar haar hand te zetten. Haar
interventies roepen allerlei nieuwe economische problemen
op die niet zo maar zijn op te lossen. De opbouw van de
verzorgingsstaat betekent in juridisch opzicht dat er aan de
lopende band rechten op allerlei voorzieningen gecreeerd zijn
die spoedig als verkregen rechten gelden. Dit heeft tot gevolg
dat onze samenleving steeds meer gekenmerkt wordt door
immobilisme en onbestuurbaarheid. Op grond van deze en
andere overwegingen pleit Wolfson voor een herwaardering
van de veronderstelde zegeningen van overheidsinterventie.
Die herwaardering moet ertoe leiden dat de overheid min of
meer terugtreedt als paternalistische Grote Voorziener van
alles en nog wat. De ideale rol van de overheid in de jaren
tachtig ziet deze PvdA-econoom gelegen in het stellen van
randvoorwaarden aan het economisch proces. Een standpunt
dat moeilijk als socialistisch kan worden bestempeld, maar
dat niettemin de laatste tijd meer weerklank krijgt in de
PvdA, zoals blijkt uit het onlangs verschenen WBS-rapport
De illusie van de democratische staat, waarin stelling wordt
genomen tegen het in de PvdA heersende te grote vertrouwen
greerde staatstheorie. Er is een roomskatholieke staats- en
maatschappijleer geweest, die sterk gei’nspireerd was op het
neothomisme en in de KVP grote invloed heeft gehad 17). Die
staatsleer is echter, althans in de christendemocratische staatkunde ten onzent, volledig op de achtergrond geraakt. Binnen het kader van de wijsbegeerte van de Wetsidee is een
reformatorische staatstheorie ontwikkeld die getuigt van
grote diepgang, maar in de christelijke democratic nauwelijks
een rol speelt.
A. M. Donner heeft fundamentele kritiek geleverd op het
ontbreken van een eigen staatsbeschouwing in het ontwerpbeginselprogramma van het CDA. Men heeft niet eens een
poging in die richting gedaan, zo merkt hij op. Het ontwerp
lijdt aan een vergaande en juist nu gevaarlijke overschatting
van de mogelijkheden van staat en politick. Niettegenstaande
zijn hooggestemde uitgangspunten is het ontwerp veel te
weinig bijbels, aldus Donner 18). Deze fundamentele kritiek
heeft echter geen enkel effect gehad op de definitieve vaststelling van het programma. Toch wordt het ontbreken van een
christendemocratische staatsleer wel gevoeld. De ontwikkeling van een christendemocratische staatsleer, zo merkte Van
Ruller onlangs op, is een absolute voorwaarde voor een
blijvend succes van christendemocratische politick en
bestuur 19).
Merkwaardigerwijze laat Donner zich in een artikelenserie
over de kabinetsformatie van vorig jaar zeer sceptisch uit
over de vraag wat de christelijke democratie als politieke idee
betekent voor het politieke handelen in staatsverband. Wat
christendemocratisch is, valt z.i. niet op voorhand te zeggen.
Dat hangt van de omstandigheden af. Als de buitenwacht het
CDA voor opportunistisch of onberekenbaar houdt, aldus
Donner, dan ziet men dat niet onjuist. Naarhun ideologische
maatstaven is politick bedrijven naar bevind van zaken
immers onpolitiek en onprincipieel. Wat christendemocratisch is zullen we in de concrete politieke ondervinding moeten uitvinden, zo meent hij. Het enige dat zijns inziens
kenmerkend zou zijn voor een christendemocratische staatsbeschouwing is dat christendemocraten minder van de staat,
de overheid en de politiek verwachten dan anderen en niet zo
aan programma’s hechten 20).
Ik betwijfel of dit laatste juist is. In West-Europa zijn de
christendemocratische partijen in hoge mate mede verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de verzorgingsstaat.
Die ontwikkeling heeft ertoe geleid dat heel het maatschappelijke gebeuren object is geworden van het politieke machts- en
beleidsvormingsproces. Vrije sectoren zijn er bijna niet meer.
Bijna alles heeft met de politiek te maken. Een terughoudende opstelling tegenover staat en politiek is veel meer
kenmerkend voor het klassieke liberalisme van de negentiende eeuw en het neoliberalisme van F. A. Hayek, M. Friedman e.a.
Nog een tweede kanttekening zou ik willen maken bij het
betoog van Donner. Als de betekenis van de christendemo-
in de staat als instrument om de samenleving te veranderen,
en tegen de daaruit voortvloeiende technocratische samenlevingsconceptie. Het rapport zietineenbeterebeheersingvan
de overheidsorganisatie, zoals die de laatste jaren wordt bepleit, niet de oplossing. De overheid is n.l. zelf een probleem
geworden, aldus het rapport, dat daarmee in het voetspoor
treedt van president R. Reagan, die in de rede waarmee hij het
presidentsambt aanvaardde, precies hetzelfde zei(,,Gover-
ment is no longer the solution to the problem, government is
the problem”). Deregulering, door de Reagan-administratie
in het voetspoor van M.Friedmanals politiekedoelstellinggeintroduceerd, vindt nu ook in linkse kringen meer en meer
weerklank en vervult zodoende behalve een rechtse tevens
een linkse leuze.
Staatstheorie van de christelijke democratic
De christelijke democratic mist evenzeer een eigen ge’inte-
734
14) B. Middel, Partij van de Arbeid: balanceren tussen Nieuw Links
en Nieuw Realisme, Civis Mundi, maart 1982.
15) L. de Wolff, Sociaal-democraten en neo-corporatisme, in:
J. Bank, M. Ros en B. Tromp (red.), Het eerste jaarboek voor het
democratisch socialisme, 1979, biz. 47.
16) Ziede bijdragen van H. Daudt en K. Koch in: Het eerstejaarboek
voor het democratisch socialisme;en D. J. Wolfson, De wereld waarin wij leven, Beleiden Maatschappij, maart-april 1980.
17) Zie o.a. O. von Nell-Breuning en H. Sacher, Zur christlichen
Staatslehre, 1948; en P. Angelinus, Wijsgerige gemeenschapsleer,
1946.
18) A. M. Donner, Over het ontwerp-program van uitgangspunten,
AR Staatkunde, 1980, nr. 1. Zie ook J. Klapwijk, Grondbeginselen
van christen-democratische politiek, Christen Democratische Ver-
kenningen, 6, 1982. Deze filosoof mist, evenals Donner, een christelijke staats-en maatschappijbeschouwing in het beginselprogramma
van het CDA.
19) H. van Ruller, De overheid: geweldsmonopolie als onderdeel
van de staatstaak, Christen-democratische verkenningen, nr. 6, 1981.
Zie in dit verband ook P. de Haan, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, AR Staatkunde, 1980, nrs. 10, 11, 12.
20) Zie A. M. Donner, Overdekabinelsformalie, Christen-democratische verkenningen, nr. 10, 1981.
cratische politieke (staats)idee van de omstandigheden
afhangt, als in de concrete politick van alledag moet blijken
wat christendemocratische politick eigenlijk is, waarin
onderscheidt het CDA zich dan van D’66? Laatstgenoemde
partij is aanvarikelijk van christendemocratische zijde als een
on-Nederlandse partij aangemerkt, omdat zij als pragmatisch
sche inspiratie, dan is Donners neiging christendemocratische politiek als christelijk geinspireerd opportunisme op te
vatten, wellicht de eerlijkste karakterisering van die politiek.
Ideologisch compromis van de verzorgingsstaat
ingestelde partij geen beginselen heeft en dat is in de gangbare
Nederlandse politieke cultuur net zo erg als op een soiree
verschijnen in badkostuum. Maar is er op dat punt nog wel
veel verschil tussen D’66 en zogenaamde beginselpartijen als
b.v. het CDA?
Albeda noemde de AR-variant der christelijke democratic
eens pragmatisme verpakt in bijbelteksten. Wat Donner
inzake het CDA opmerkt komt op hetzelfde neer. Uit de
discussie over het rapport Beleidsgerichte toekomstverkenning
van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is
gebleken hoe weinig de politieke ideologieen van het driestromenland nog te betekenen hebben voor een beleidsgerichte
toekomstverkenning. De ideologische discussie van het huidige driestromenland levert veelal niet meer op dan opper-
De staatstheorie van het liberalisme heeft een dominerende
rol gespeeld in de ontwikkeling van de burgerlijke democratic. Onder invloed van de socialistische maatschappijkritiek
en de daarin gesignaleerde tekortkomingen van die democratic heeft zij een belangrijke correctie en aanpassing ondergaan. Die aanpassing is in sterke mate gestimuleerd door de
ideeen van twee Britse liberale economen, t.w. J. M. Keynes
en W. H. Beveridge, die beiden een scherp oog hadden voor de
gebreken van het kapitalistische produktiestelsel. Dank zij
die aanpassing zijn politiek liberalisme en democratischsocialisme naar elkaar toegegroeid. De christelijke democratic heeft hierbij een bemiddelende rol vervuld. Zo is in de
eerste twee decennia na de tweede wereldoorlog een voorlo-
vlakkige, op massaconsumptie afgestemde ideologische
pig ideologisch compromis ontstaan tussen democratisch-
kretologie. Als men politieke leiders van de z.g. beginselpartijen in politieke debatten naar hun visie op staat en
maatschappij vraagt, krijgt men veelal wat vage algemeenheden te horen, die zonder veel overtuiging worden
uitgesproken en zich nauwelijks lenen voor een fundamentelere discussie.
Sinds de pbo-discussie in de eerste naoorlogse jaren is er
nog maar zelden een discussie van enig theoretisch niveau
geweest over staats- en maatschappijtheorie tussen exponenten van het liberale, socialistische en christendemocratische
politieke denken 21). Ik heb de indruk dat men er nauwelijks
nog echt in ge’interesseerd is. Socialistische, liberale en christendemocratische beginselen over de indenting van staat en
maatschappij dienen naar mijn indruk meer en meer om in
politieke discussies de schijn van een eigen politiekideologische identiteit op te houden, die in onze verzorgingsstaat sterk is vervaagd. Een fundamentele discussie over die
beginselen wordt zoveel mogelijk ontlopen. Want dan zou
blijken hoezeerzij tot fraseologiezijnge worden, hoezeerzij ge-
reduceerd zijn tot een nestgeurfunctie.
socialisme, liberalisme en christelijke democratic waarin de
naoorlogse verzorgingsstaat zijn politieke (machts)basis
vindt.
Dit compromis heeft geleid tot een sterke vervaging van de
ideologisch-politieke tegenstellingen. Die vervaging is tevens
bevorderd door de toenemende inschakeling van de economische en sociale wetenschappen in de vorming van het overheidsbeleid wat een de-ideologiserend effect heeft gehad.
Afgezien van een bepaalde politieke folklore en nestgeur,
onderscheiden de ideologieen van socialisme, liberalisme en
christelijke democratic en de daarmee verbonden partijen
zich nog slechts door zekere accentverschillen. Het politieke
liberalisme heeft in theorie wat meer oog voor het individu als
motor van maatschappelijke vooruitgang, het socialisme wat
meer voor de staat als politiek instrument en de christelijke
democratie wat meer voor de corporaties tussen staat en
individu. Voor de beleidsproblematiek van de verzorgingsstaat zijn die verschillen echter niet zo belangrijk meer. Bij
een zakelijke benadering van die problematiek zijn zij makkelijk te overbruggen.
Deze tendens is zeer wel verklaarbaar. Hoewel beginselen
officieel nog steeds gelden als voornaamste identiteitsbepalende factor in de Nederlandse staatkunde, ontwikkelen de
oude beginselpartijen zich nl. in feite steeds meer tot beleidsgerichte (,,policy oriented”) partijen, die een bepaalde
beleidsvariant van de burgerlijke ideologic vertegenwoordi-
compromis van de verzorgingsstaat sterk aangevochten door
maatschappijkritische stromingen die in die verzorgingsstaat
een nieuwe technocratisch georienteerde repressie zagen.
Men is er echter niet in geslaagd een realiseerbaar alternatief
te creeren.
Sinds de tweede helft der jaren zestig is het ideologische
gen. Opvalland is dat deze tendens in de politiek-
De vraag waar we nu voor staan is of we het ideologische
wetenschappelijke literatuur ten onzent nog nauwelijks is
gesignaleerd. Opvallend is ook de afwezigheid van een syste-
compromis van de verzorgingsstaat moeten prijsgeven
matische ideologiekritiek in die literatuur. De beginselpro-
gramma’s van de drie grote partijen zijn nimmer op een
kritische wijze doorgelicht op hun politiek-theoretische en
-praktische relevantie. Deze omissie is te meer opmerkelijk
omdat een dergelijke kritiek maatschappelijk bijzonder relevant is. Dank zij die kritiek zou men een nieuw politiek
fenomeen als D’66 ook beter kunnen begrijpen. Het nieuwe
van die partij in de Nederlandse politieke constellatie, dat nog
steeds onvoldoende wordt onderkend, is nl. dat zij zich in
tegenstelling tot de andere grote partijen openlijk als beleidsgerichte partij presenteert en haar politieke identiteit tracht te
ontwikkelen op grond van het beleid dat wordt gevoerd en
bepleit en de politieke lijn en stijl die daarin te onderkennen
vallen 22). Het CDA is officieel nog een beginselpartij, maar
voor een ontwikkeling die of wel gaat in de richting van een
herstel van de liberaal-kapitalistische orientatie (zoals voorgestaan door de huidige Amerikaanse president R. Reagan),
of wel van een hervorming van de verzorgingsstaat tot een
socialistisch ontwikkelingsmodel, of dat we dit compromis
moeten uitwerken tot een nieuwe publieke filosofie als
gemeenschappelijke inspiratiebron van de verzorgingsstaat
met gelijktijdige aanpassing van de inrichting en functionering ervan aan de gewijzigde omstandigheden opdat de
nieuwe uitdagingen van de komende jaren op adequate wijze
kunnen worden beantwoord.
De laatste keuzemogelijkheid ligt het meest in de lijn van de
huidige ontwikkeling. Zij betekent een verzakelijking van de
uit de woorden van Donner, die een gezaghebbende stem in
het CDA heeft, valt op te maken dat het evenals D’66 een
beleidsgerichte partij is geworden die zich niet meer onderscheidt door een specifieke staats- en maatschappijtheorie.
Als men overziet wat sinds de oprichting der christelijke
partijen is overgebleven van zovele als onaantastbaar beleden
christelijke beginselen en opvattingen en met verbazing gadeslaat hoe allerlei beginselen en idee’en die lange tijd als
onchristelijk of humanistisch verworpen zijn, nu worden
hoog gehouden als expressie van een christelijke of evangeliESB 21-7-1982
21) Een goede uitzondering vormde de conference die de WiardiBeckmanstichting in 1957 organiseerde bij gelegenheid van haar tienjarig bestaan. Op die conference vond een confrontatie plaats van de
grondbeginselen van het liberalisme, de ARP en de KVP met het socialisme. Zie Confrontatie, publikatie WBS, 1957.
22) Zie D’66 als politiek fenomeen, Civis Mundi,)ui 1981; i.h.b. de
bijdrage daarin van J. F. Glastra van Loon, Denken en doen van
D’66.
735
discussie over staat en staatstaak 23). Dit heeft uiteraard ook
consequenties voor de politieke verhoudingen. Wanneer men
bereid is de ontwikkeling van een gemeenschappelijke
publieke filosofie met de mensenrechten alsjuridische expressie hiervan te aanvaarden, wordt de politieke discussie en
strijd beperkt tot de politieke en juridische operationalisering
van die publieke filosofie. Dit betekent niet het einde van de
ideologic, maar wel het einde van ideologisch gefundeerde
partijvorming. De partijvorming die past bij een politieke
constellatie waarin ideologische tegenstellingen niet langer de
openbare discussie bepalen, is het beleidsgerichte partijtype
waarvan D’66 de eerste openlijke exponent is. Het is begrijpelijk dat ideologisch gefundeerde politieke stromingen en partijen uit een natuurlijk streven naar zelfbehoud moeite
hebben een dergelijke ontwikkeling serieus onder ogen te
zien. Toch zal men er niet aan ontkomen te dien aanzien kleur
te bekennen ter wille van de politieke duidelijkheid die sinds
de jaren zestig als een nieuwe politieke norm op de voorgrond
is getreden.
Economische staatstheorie
Tot een verzakelijking van de discussie over de staatstaak
kan ook een economisch georienteerde staatstheorie bijdra-
gen. De laatste jaren is er sprake van een groeiende
economisch-wetenschappelijke interesse voor staatstheorie.
Die interesse is lange tijd marginaal geweest. In de neoklas-
sieke economische theorie wordt de staat geconcipieerd als
een marginale neutrale grootheid die louter een corrigerende
staat of overheid als zelfstandig subject en kiest voor een
pluralistische opvatting, waarin de overheid wordt gezien als
een verzameling van individuen (aanbieders) die collectieve
goederen produceren voor een andere verzameling van individuen (de vragers). Van een eigen verantwoordelijkheid van
de overheid kan in deze opvatting geen sprake zijn 24).
Dit uitgangspunt is, empirisch gezien, onhoudbaar. Het
individu is een abstractie, die pas in de burgerlijke cultuur
ingang heeft gevonden en slechts een aspect van het mens-zijn
weergeeft. Als zodanig schiet het als uitgangspunt voor een
gedragskundige analyse te kort. De mens die in staatsverband
of als deel van de overheid optreedt, is een historischcultureel bepaald geheel van relaties en kan alleen in die
historisch-culturele context min of meer begrepen worden.
Dat de staat, empirisch gezien, geen optelsom van individuen
is, maar een politick verband dat meer is dan een toevallige
verzameling van individuen, en dat de overheid evenmin een
verzameling van individuen is, maar een met gezag uitgerust
complex van organen dat tot taak heeft het publieke belang
van de staat’te behartigen, is een eeuwenoude waarheid die
tegenwoordig door veel politieke en sociale wetenschapsbeoefenaars niet meer begrepen wordt.
Het individualisme van de nieuwe politieke economic gaat
bovendien uit van de volstrekt egocentrische orientatie van
degenen die deel uitmaken van de overheid, hetgeen niet te
rijmen valt met de principiele orientatie van de burgerlijke
democratic op het algemeen belang als staatsdoel 25) en met
de solidariteitsgedachte die ten grondslag ligt aan de verzorgingsstaat. Men gaat m.a.w. uit van een kapitalistisch mensbeeld als empirisch gegeven en legitimeert dit impliciet.
economische functie vervult, voor zover de uitkomsten van
Politici worden geacht te streven naar machtsmaximalisatie,
het marktgebeuren niet optimaal worden geacht. In de keynesiaanse theorie krijgt de staat daarnaast een eigen anticyclische regulerende taak (i.h.b. via zijn bestedingsp’olitiek)
toebedeeld. Die taak kan de staat echter alleen vervullen als
hij over adequate machtsmiddelen beschikt. En die zijn weer
ambtenaren naar budgetmaximalisatie en belangengroepen
naar maximalisatie van hun eigen nut. De invulling van het
algemeen belang wordt hiermee overgeleverd aan het vrije
spel van politieke en maatschappelijke krachten die alleen de
maximalisatie van het eigen nut op het oog hebben. Als
iedereen opkomt voor zich zelf, wie komt er dan nog op voor
het belang van alien? Men zit hiermee nog helemaal gevangen
in een negentiende-eeuws kapitalistisch mensbeeld. Werd dit
mensbeeld in de negentiende eeuw nog uitdrukkelijk beperkt
tot de burgerlijke maatschappij, en werd de burgerlijke staat
verondersteld het algemeen belang te dienen, in de economische theorie van de politieke besluitvorming wordt dit mensbeeld van ieder voor zich nu ook geprojecteerd op de staat en
degenen die daarbinnen optreden. Als die projectie juist is,
verliest het staatsgezag iedere aanspraak op respect en
gehoorzaamheid.
Het streven naar rationele nutsmaximalisatie is ongetwijfeld een zeer belangrijke component in het menselijke gedrag,
zeker in een burgerlijke cultuur als de onze, waarin thans zelfs
een hyperindividualistische orientatie te bespeuren valt. Vandaar dat men wel van het ik-tijdperk spreekt. Desondanks is
de mens in principe een sociaal wezen en als zodanig bereid
met de belangen en behoeften van anderen rekening te houden en zijn eigen nut tot op zekere hoogte te relativeren. Die
sociale orientatie is in onze westerse cultuur sterk geaccentueerd door het Christendom en heeft vervolgens een zekere
afhankelijk van de politieke machtsstructuur van de staat en
de (mate van) legitimiteit waarop die structuur steunt. De
neoklassieke noch de keynesiaanse theorie heeft zich in die
staatstheoretische achtergrond verdiept. De staatsmacht
wordt als een feitelijk statisch gegeven verondersteld. Bovendien heeft men weinig oog voor de machtsproblematiek en de
institutionele dynamiek in het economische proces.
Dank zij de post-keynesiaanse theorie, zoals die o.a. door
Galbraith is ontwikkeld, is er een groeiende interesse voor de
interactie tussen politieke en economische machtsprocessen
en de specifieke problemen die daarmee zijn verbonden. In de
optiek van Galbraith wordt de staat geconcipieerd als een
politick instituut in voortdurende ontwikkeling dat een eigen
actieve rol speelt in het economische proces ter realisering
van het algemeen belang.
De groeiende economisch-wetenschappelijke interesse
voor staatstheorie is tevens te danken aan de integratie van
economic en politicologie, die na 1945 vooral in de VS op
gang gekomen is. Die integratie heeft, zoals bekend, geleid tot
een nieuwe discipline, die bekend is geworden als nieuwe politieke economic, theorie van ,,public choice”, economic
van de publieke sector of economische theorie van de politieke besluitvorming. Die discipline is een antwoord op de
snelle groei van de publieke sector in de verzorgingsstaat. Die
groei confronteert ons met economische keuzeproblemen die
niet alleen een nieuwe economisch-wetenschappelijke benadering vergen, maar ook de ontwikkeling van een economische staatstheorie.
politieke erkenning gekregen in de Franse Revolutie door het
proclameren van de broederschapsgedachte als complement
van de emancipatiegedachte (vrijheid en gelijkheid), in de
burgerlijke democratic door de ontwikkeling van het algemeen belang als staatsdoel, en in de verzorgingsstaat door de
23) Een tendens in deze richting vindt men reeds in de bijdrage van
Individualistisch uitgangspunt van de nieuwe politieke economic aanvechtbaar
De theorie van de nieuwe politieke economic kan een
belangrijke bijdrage leveren tot verzakelijking van de openbare discussie over de staatstaak. Met haar methodologisch
uitgangspunt heb ik echter enige moeite. Zij distantieert zich
zoals bekend van de traditionele monistische conceptie van
736
D. J. Wolfson, De wereld waarin wij leven, Beleiden Maatschappij,
maart-april 1980. Wolfson pleit hierin voor een ontideologisering
van het economische beleidsinstrumentarium. Het markt- en budgetmechanisme zijn zijns inziens in wezen ideologisch neutrale ordeningsinstrumenten. De kwaliteit eryan staat los van maatschappelijke voorkeuren voor bepaalde doeleinden.
24) Zie J. van den Doel, Demokratie en welvaartstheorie, tweede
druk, 1978; idem, De economische theorie van de demokratie, Filosofie en Praktijk, maart 1981.
25) Zie van schrijverdezes, Liberate democratic als eerste emancipatiemodel, 1981, biz. 11 e.v.
accentuering van de solidariteitsgedachte. Die sociale orien-
voor een samenlevingstype als het onze waarin rationele
tatie is ongetwijfeld een zeer kwetsbare dimensie van het
menselijk bestaan. Dit is opnieuw gebleken in onze verzorgingsstaat, waarin het feitelijke gedragspatroon maar in zeer
beperkte mate beantwoordt aan de veronderstelde solidariteitsgedachte. Maar dat is nog geen reden die sociale dimensie
in een theoretische analyse geheel te negeren.
verantwoording van alle politieke, juridische en andere maatschappelijk relevante besluitvorming een van de essentiele
uitgangspunten is.
Overheersing van instrumentele rationaliteit
Ten slotte heb ik ook enige moeite met de rationaliteitshypothese van de economische theorie van de politieke besluitvorming. Die hypothese ligt eveneens ten grondslag aan de
oorspronkelijke conceptie der burgerlijke democratic. In die
conceptie werd rationaliteit zonder meer verondersteld als
basis van de politieke besluitvorming en het economische
handelen (via het marktmechanisme). Van stonde af aan is
die hypothese echter bestreden, het eerst door het klassieke
conservatisme, dat in de negentiende eeuw tot gelding komt
De rationele verantwoording van maatschappelijk relevante besluitvorming dient zowel betrekking te hebben op de
doeleinden en waarden die de zin van die besluitvorming
bepalen, als op de middelen die nodig zijn om die doeleinden
te verwezenlijken. De economische theorie van de politieke
besluitvorming is uitsluitend ge’interesseerd in het laatste, in
de z.g. instrumentele rationaliteit, d.w.z. het efficient en effectief op een gegeven doel afgaan. In de huidige wetenschappelijke en politieke cultuur speelt dit rationaliteitstype een
dominerende rol. Het gevaar hiervan is dat we ons teveel op
de rationaliteit van de middelen concentreren en te weinig op
de rationaliteit van onze doelstellingen. Hierdoor is er een
in de Romantiek, het traditionele Christendom en conserva-
voortdurende neiging doeleinden en middelen met elkaar te
tieve partijen. Tegenover de abstracte rationaliteit van het
burgerlijke rationalisme accentueerde het klassieke conservatisme de driftmatige, emotionele achtergronden van het menselijke gedrag.
verwisselen. De technologische ontwikkeling is hiervan een
frappant voorbeeld. Die gaat steeds meer haar eigen autonome gang en maakt de scheppende mens tot slaaf van zijn
eigen technische creaties. Produktie en bewapening worden
ongemerkt van middel tot doel-in-zich.
Relativering van de rationaliteitshypothese
De ironic van de geschiedenis wil dat het verzet tegen
rationaliteit als uitgangspunt van het menselijke denken en
handelen, dat oorspronkelijk een uitgesproken rechtse, conservatieve achtergrond had, sinds de jaren zestig vooral van
linkse zijde komt. Terwijl rationaliteit oorspronkelijk een
linkse idee was, gericht tegen de irrationaliteit van het preburgerlijke samenlevingspatroon, wordt zij in onze tijd tot
het rechtse denken gerekend. Als aanhanger van een
centrum-orientatie ben ik geneigd de rationaliteitshypothese
van het burgerlijke rationalisme niet te verwerpen, maar wel
te relativeren. Dat het politieke en economische handelen niet
alleen door rationele overwegingen wordt bepaald, maar
evenzeer door irrationele krachten en machtsfactoren, is een
feit dat moeilijk kan worden ontkend.
Bijzonder opvallend is die tendentie in de internationale
politick. De besluitvorming inzake de bewapeningspolitiek is
hiervan een markant voorbeeld. Onder invloed van het rationele principe van militair machtsevenwicht en de irrationele
drijfveren van onderling wantrouwen en expansiezucht, is die
politick uitgemond in een waanzinnige wapenwedloop. Maar
ook in de binnenlandse politick zien we die verstrengeling van
rationele en irrationele factoren. Vandaar dat politieke
beleidsvorming veelal meer een incrementeel en symbolisch,
dan een rationed karakter heeft. Zij is vaak meer gebaseerd
op marchanderen, intrigeren en intimideren dan op een rationele afweging van voor- en nadelen en een duidelijke keuze
van prioriteiten of op een consistente toetsing aan officieel
beleden fundamentele principes. Zij is in veel gevallen meer
de kunst van ,,muddling through” (Lindblom) dan de resultante van rationele berekeningen en overwegingen. Men
streeft meer naar bevredigende oplossingen dan naar maxi-
male resultaten. ,,One satifices instead of maximizes”, aldus
Lindblom (The policy making process, biz. 4). In de Nederlandse politick wordt een rationele benadering niet zelden
doorkruist door een sterke moralistische orientatie die ertoe
leidt dat de morele kwaliteit van het politieke handelen
zwaarder weegt dan de effectiviteit en efficientie ervan. Dit
verklaart waarom symbolische (gebaren) politick daarin zo’n
belangrijke plaats inneemt.
In het politieke besluitvormingsproces kan men op grond
van het voorgaande niet volstaan met de rationaliteitshypothese als verklaringsinstrument. Daarvoor spelen irrationele
krachten (wil en emotie) een te grote rol. Dit betekent echter
geenszins dat het streven naar rationele besluitvorming en
een theoretische fundering ervan zinloos is. Het moet alleen
worden gerelativeerd in het licht van de politieke realiteit,
waarin meestal slechts een beperkte rationaliteit mogelijk is.
Ondanks die beperking blijft het streven naar rationalisering
van politieke besluitvorming een onontbeerlijke voorwaarde
i
ESB 21-7-1982
Sinds de jaren zestig is er een groeiend verzet tegen die
tendens te bespeuren. Met het instrumentele rationaliteitstype kan niet worden volstaan. Daarnaast is behoefte aan een
normatief rationaliteitstype.(,,Wertrationalitat”), waaraan
de doeleinden van het politieke handelen getoetst kunnen
worden. Politieke besluitvorming is in deze normatieve zin
rationed als zij op consistente wijze beantwoordt aan de
fundamentele samenlevingsprincipes die het politieke handedelen zin geven in het kader van de menselijke evolutie.
Ideologische orientatie van de liberate democratic
De ontwikkeling van onze samenleving wordt nog steeds in
principe bepaald door de constitutionele ontwikkelingsidee
der liberate democratic en de daartoe behorende samenlevingsbeginselen. Die ontwikkelingsidee (publieke filosofie) is
in eerste instantie ontsproten aan de Verlichting en de burgerlijke revoluties van de achttiende en negentiende eeuw en
het liberalisme als ideologische expressie hiervan. Sinds de
tweede helft der negentiende eeuw is zij, althans in Europa,
geconfronteerd met de principiele tegenspraak van socialistische en christendemocratische stromingen. Die tegenspraak
heeft geleid tot een belangrijke correctie van de liberale
democratic als samenlevingsmodel. Zij heeft daardoor het
karakter gekregen van de huidige verzorgingsstaat.
We zijn nu in een ontwikkelingsfase beland waarin
opnieuw behoefte is aan bepaalde correcties van het liberaal-
democratische model. De discussie over de aard en richting
van die correctie is al volop gaande. Maar evenzeer is mijns
inziens nodig een discussie over de ideologische orientatie
van dit model, die momenteel, zoals we hebben gezien, het
karakter heeft van een voorlopig compromis tussen de oorspronkelijke liberale samenlevingsconceptie en de sociaal- en
christendemocratische readies daarop.
Is het mogelijk en wenselijk dit compromis een duurzamer
karakter te geven door het uit te werken tot een nieuwe, aan
de huidige omstandigheden aangepaste variant van de ontwikkelingsidee der liberale democratic? Die variant zou dan
de basis kunnen worden van een politick en maatschappelijk
bestel waarin de onderlinge strijd niet langer de expressie is
van principled verschillende ideologieen (samenlevingscon-
cepties), maar zich veeleer toespitst op de keuze tussen con-
currende beleidsvisies, m.a.w. op de problematiek van de politieke, economische en juridische operationalisering van de
ideologic van de verzorgingsstaat, die als gemeenschappelijk
uitgangspunt van de politieke en sociale strijd wordt aanvaard.
S. W. Couwenberg
737